民國以后，內(nèi)蒙古在行政區(qū)劃上經(jīng)歷了兩次變動。1915年，北洋政府將內(nèi)蒙古的絕大部分劃為熱河、察哈爾、綏遠三個特別區(qū)。1928年9月，國民政府內(nèi)政部決定將上述特別區(qū)改為行省。1935年前后，內(nèi)蒙古共有六個盟(哲里木盟、昭烏達盟、卓索圖盟、錫林郭勒盟、烏蘭察布盟、伊克昭盟)、兩個特別部(呼倫貝爾部、察哈爾部)、四個特別旗(土默特旗、阿拉善霍碩特旗、額濟納舊土爾扈特旗、依克明安旗)和一個牧場(達里岡崖牧場)。這些盟、部、旗分屬于熱河、察哈爾、綏遠、黑龍江、吉林、遼寧、寧夏七個省。內(nèi)蒙古地區(qū)的地理位置使它具有重要的戰(zhàn)略地位。曾長期擔(dān)任日本外相的重光葵戰(zhàn)后回憶道：“在地政學(xué)上看，內(nèi)蒙古地區(qū)在東亞大局中占一個重要地位。內(nèi)蒙古是中國本土與‘滿洲國’利害沖突點，也是中、日、蘇利害交叉點?！?sup>[1]“九一八”事變后日本征服“滿洲”,即意味著征服內(nèi)蒙古的開始，日軍占領(lǐng)了東北三省和內(nèi)蒙古東部的呼倫貝爾盟、哲里木盟、卓索圖盟。1932年3月12日，日本內(nèi)閣通過《處理滿蒙問題方針綱要》,聲稱：“對于滿蒙，力求在帝國的支持之下，使該地在政治、經(jīng)濟、國防、交通、通訊等各種關(guān)系上體現(xiàn)作為帝國生存的重要因素的作用?！薄坝捎跐M蒙的現(xiàn)狀可以脫離中國本部政權(quán)而獨立，成為一個政權(quán)統(tǒng)治下的地區(qū)，應(yīng)逐步誘導(dǎo)，使它具有作為一個國家的實質(zhì)?！逼淠康脑谟凇皩M蒙地區(qū)作為帝國對俄對華的國防第一線，不允許有外來搗亂行為”^[2]。
1933年春，日軍占領(lǐng)昭烏達盟和熱河省全境后，整個內(nèi)蒙古東部淪為日本的軍事統(tǒng)治范圍，內(nèi)蒙古西部則直接暴露于日本的進攻矛頭之下，日本侵略者自1933年起將進占內(nèi)蒙古西部作為“內(nèi)蒙工作”的重點?！皟?nèi)蒙工作”實施的第一步是尋找傀儡和代理人。按照先以察東和錫盟為施策目標(biāo)的侵略方針，日本侵略者在察東扶植李守信，在錫盟拉攏利誘德穆楚克棟魯普(即德王)。是年初，李守信在通遼特務(wù)機關(guān)長田中玖的策動下，投靠關(guān)東軍。關(guān)東軍司令官菱刈隆要求李守信同日本合作，建立“大東亞共榮圈”。關(guān)東軍參謀長小磯國昭對李守信說：“關(guān)東軍送你子彈22萬發(fā)，手提機槍15挺，韓林春步槍25支，到奉天兵工廠去提取。另外，送你3萬元?！?sup>[3]3月，田中玖任命他為“熱河游擊師司令”。5月，關(guān)東軍為穩(wěn)定偽滿洲國西南部與察哈爾省相接的“國境”地帶，指令對李守信加緊進行工作，并指導(dǎo)該軍按照既定方針，在察哈爾東部一帶扶植親日“滿”勢力，同時逐步使其勢力向烏珠穆沁方面擴張。從此，關(guān)東軍正式利用李守信的偽軍向內(nèi)蒙古西部擴張，并任命他為“察東警備司令”。8月，李守信部占領(lǐng)察東重鎮(zhèn)多倫。此后，多倫成為關(guān)東軍侵略內(nèi)蒙古西部的軍事?lián)c。1934年1月，日本陸軍參謀部決定了《對察施策》,規(guī)定施策目標(biāo)先定為察東錫林郭勒盟，以后根據(jù)形勢的發(fā)展再向西擴張范圍。其方法以經(jīng)濟、文化為主(發(fā)展交通、開展貿(mào)易、開發(fā)實業(yè)、設(shè)立善鄰協(xié)會等),繼之相應(yīng)地進行政治軍事工作(建立蒙古軍、鞏固蒙古自衛(wèi)軍、設(shè)立通訊諜報機關(guān)等),使蒙古人于不知不覺間親日附“滿”,從而有利于“滿洲國”的統(tǒng)治與國防，并使之成為對華北和外蒙施策的根據(jù)地。其施策任務(wù)由關(guān)東軍領(lǐng)導(dǎo)下的特務(wù)機關(guān)實施^[4]。9月，關(guān)東軍將多倫劃為偽滿洲國“察東特別自治區(qū)”,任命李守信為行政長官?！安鞏|特別自治區(qū)”在日本人看來是“堅實的內(nèi)蒙工作據(jù)點”^[5]。
與軍事上侵略察東的同時，日本侵略者又在政治上策劃分裂內(nèi)蒙古。1933年7月16日，關(guān)東軍制訂《暫行蒙古人指導(dǎo)方針要綱案》,提出要在內(nèi)蒙古西部樹立排斥蘇、中兩國勢力的自治政權(quán)，于是開始了在內(nèi)蒙古王公中物色和培植其代理人的工作。在百靈廟蒙古地方自治運動以前，日本侵略者拉攏蒙古王公是以錫林郭勒盟盟長索諾木拉布坦(即索王)為主要對象的。但索王對日人存有戒心，日本的陰謀未能得逞。日本雖以索王為拉攏的主要對象，而對錫林郭勒盟副盟長德王很感興趣。早在1930年冬，駐在張家口的日本特務(wù)盛島角芳等曾以游歷為名，到蘇尼特右旗以及貝子廟、浩特濟左旗進行活動。1931年夏德王到北平時，盛島和日本軍事教官英佐在扶桑館請其吃飯。席間盛島盛贊成吉思汗的“豐功偉業(yè)”,以迎合、煽動德王。1932年，日本陸軍大將林銑十郎、大佐松井石根函介笹目到蘇尼特旗“游歷”,笹目到后卻冒充喇嘛，長期潛伏在德王領(lǐng)地做諜報工作。德王具有強烈的政治野心，一心想建立“蒙古帝國”,欲利用日本人在內(nèi)蒙古西部擴充自己的勢力?！熬乓话恕笔伦兒?，德王看到南京政府無力顧及邊陲，就想聯(lián)合各盟旗王公乘機向南京政府討價還價，以擴充自己的實力，提高自己的地位。1933年7月26日，德王和烏蘭察布盟盟長云棟旺楚克(即云王)在綏遠百靈廟共同倡導(dǎo)召開第一次內(nèi)蒙古“自治”會議。8月，日本駐承德特務(wù)機關(guān)開始對索王和德王進行策反工作。9月28日，德王等在百靈廟召開第二次內(nèi)蒙古“自治”會議，向南京政府提出實行高度自治的要求。1934年3月，國民黨中央政治會議決定在內(nèi)蒙古設(shè)立推行自治的組織機構(gòu)，派何應(yīng)欽為蒙古地方自治指導(dǎo)長官。4月23日，“蒙古地方自治政務(wù)委員會”(簡稱蒙政會)在百靈廟正式成立，選云王為委員長，索王和沙王(伊盟盟長沙克都爾札布)為副委員長，但實權(quán)掌握在秘書長德王手中。這樣，德王就成為日本拉攏的主要對象。日本對于內(nèi)蒙古西部各盟旗王公所進行的種種威迫利誘陰謀，是企圖誘使各盟旗加入或在它的卵翼之下建立傀儡政權(quán)。當(dāng)它對內(nèi)蒙古西部蒙旗王公以“滿”蒙聯(lián)合的陰謀誘歸“滿洲國”未成之后，又改用所謂“大蒙古主義”作為煽動的口號。駐北平特務(wù)機關(guān)長松室孝良對德王發(fā)動內(nèi)蒙古“自治”表示祝賀，要德王“收回”長城以北的蒙古“故土”,“恢復(fù)”成吉思汗的“偉業(yè)”。隨后，關(guān)東軍送給德王200支捷克式新槍和一些套筒式舊槍。是年秋，關(guān)東軍特務(wù)機關(guān)長土肥原來到蘇尼特旗，拉攏德王進一步投靠日本。他對德王說：“你進行蒙古工作怎樣？有沒有困難？如有困難時，可向我說，我當(dāng)盡力幫助。”^[6]是年冬，德王指使其親信寶貴廷同李守信勾結(jié)，在內(nèi)蒙古東部(偽滿洲國境內(nèi))秘密招兵，并得到關(guān)東軍的支持。不久，經(jīng)德王準(zhǔn)許，駐蘇尼特旗特務(wù)機關(guān)長宍浦直德在德王家鄉(xiāng)設(shè)立日本特務(wù)機關(guān)和架設(shè)電臺。從此，德王和日本的勾結(jié)有了正式的固定關(guān)系。
1935年1月，關(guān)東軍在大連召開會議，研究和策劃插手華北和內(nèi)蒙工作問題。4月，關(guān)東軍司令官南次郎派參謀田中隆吉和蒙事處第二課長石本寅三會見德王。田中表示：“我們?nèi)毡疽呀?jīng)幫助滿人建立了‘滿洲國’,現(xiàn)在還要幫助你們建立‘蒙古國’,今后日、滿、蒙可以合作?！?sup>[7]是年夏，日本大使館北平參贊渡邊渡要求德王加強日蒙之間的合作，不必再和南京政府打交道。關(guān)東軍為進一步拉攏德王，送其飛機一架。滿鐵株式會社總裁贈給德王整套的電影、照相和放映機一臺。7月25日，關(guān)東軍制訂《對內(nèi)蒙施策要領(lǐng)》,其方針是：“關(guān)東軍為了有利于對蘇作戰(zhàn)及為此作準(zhǔn)備的平時諸項工作，并以便加強滿洲國的國防和統(tǒng)治安全為目的，先圖擴大強化內(nèi)蒙的親日滿區(qū)域，隨著華北工作的進展，使內(nèi)蒙脫離中央而獨立。”^[8]在施策要領(lǐng)中，對政治工作、軍事工作、文化工作、交通政策、經(jīng)濟工作等，都作了詳細的規(guī)定。隨后，關(guān)東軍副參謀長板垣少將親自出馬拉攏德王。他偕同第二課長石本寅三大佐、參謀田中隆吉中佐等，于9月18日乘專機抵達烏珠穆沁右旗，在索王府與德王密談，德王說：“前次田中參謀前來我旗，曾提到幫助我們建立‘蒙古國’的問題，我們很喜歡，希望日本幫助我們早日實現(xiàn)，并把東西蒙合并起來，完成蒙古獨立建國?！卑逶硎荆骸懊晒弄毩⒔▏?，我們?nèi)毡臼窃敢鈳椭??！?sup>[9]12月，德王抵達長春，拜見關(guān)東軍司令官南次郎和參謀長西尾壽造，并同板垣和田中隆吉等就所謂“日蒙合作”進行具體會談。德王表示不滿意“滿洲國”處理東蒙各旗的辦法，希望日本能幫助內(nèi)蒙先搞一個“獨立”的局面，再幫助蒙古“建國”。板垣答復(fù)道：“好，我們盡量幫助你們，先送給日幣50萬元?！碧镏薪又f：“還給你們5000條槍，作為擴充軍隊之用?！?sup>[10]12月，在日本侵略者的支持下，偽軍李守信部占領(lǐng)察東張北、沽源、寶昌、康保、商都、多倫六縣。至此，錫林郭勒盟十旗和察東六縣陷入日偽魔掌之中。1936年1月，德王以蒙政會名義下令成立“察哈爾盟公署”,駐張北特務(wù)機關(guān)長田中玖任命卓特巴扎布為“察哈爾盟盟長”。這是日本侵略內(nèi)蒙古西部的一個重要舉措。日偽控制了察東，為建立偽蒙政權(quán)和侵略綏遠打下了基礎(chǔ)。
日本策動德王的事實，南京政府很清楚。1935年夏，南京政府連續(xù)接到傅作義、閻錫山和宋哲元關(guān)于德王計劃成立獨立政府的密報。1936年1月18日，戴笠派駐張家口的特務(wù)獲得“德王現(xiàn)已宣布自治，改年號為成吉思汗紀元七百三十六(應(yīng)為七百三十一——引者)年，以紅黃藍白色旗為國旗，偽首都設(shè)張北”的情報^[11]。在此緊急的形勢下，南京政府先發(fā)制人，指責(zé)德王分裂國家。為防止內(nèi)蒙古西部被德王奪走，于1月25日下令將蒙政會一分為二，另行組織聽命于南京和綏遠省的綏境蒙政會，將德王所轄的一部分改稱察境蒙政會。綏境蒙政會以烏、伊兩盟和土默特旗為管轄區(qū)域；察境蒙政會以錫、察兩盟為管轄區(qū)域。綏東四旗并入綏境蒙政會管轄。
“察盟公署”雖經(jīng)成立，畢竟是地方政權(quán)，僅能指揮所屬旗縣。因此，德王亟需成立統(tǒng)一機構(gòu)，以號令其他各盟，協(xié)助擴編軍隊，于是開始了籌建“蒙古軍總司令部”的活動。2月12日，德王在蘇尼特右旗德王府大蒙古包中仿效成吉思汗大祭儀式舉行“蒙古軍總司令部”成立典禮，并以成吉思汗第三十世孫名義宣讀誓詞，決心“繼承成吉思汗的偉大精神，收復(fù)蒙古固有疆土，完成民族復(fù)興大業(yè)”^[12]。日本駐蘇尼特右旗特務(wù)機關(guān)長宍浦直德等參加了典禮。關(guān)東軍參謀長西尾壽造前來祝賀，強調(diào)“日蒙攜手，親密合作”。會議推舉德王擔(dān)任“蒙古軍總司令部”總司令，李守信為副總司令。日陸軍省擔(dān)心關(guān)東軍的侵略行為過于顯眼，為避免不必要的國際糾紛，要求其在全面吞并內(nèi)蒙古西部的條件不成熟的情況下，主要通過特務(wù)機關(guān)及顧問控制德王。日陸軍省制定《對內(nèi)蒙措施實施要領(lǐng)》,規(guī)定對內(nèi)蒙目前工作范圍為錫盟、察盟、烏盟及阿拉善地區(qū)，使中國政令達不到這些地區(qū)。關(guān)東軍對內(nèi)蒙古軍政府的指導(dǎo)，應(yīng)依靠隱蔽和內(nèi)部進行工作，主要通過特務(wù)機關(guān)進行，以最小限度的日人顧問團等輔佐之。在軍政府管轄區(qū)域內(nèi)，以親日“滿”為基準(zhǔn)，以建設(shè)蒙古人的蒙古為根本。
偽蒙古軍司令部地處偏僻，不足以擴大“獨立”的影響，因此關(guān)東軍極力慫恿德王將其改為“蒙古軍政府”,遷往他處。2月21日，駐百靈廟的蒙政會保安隊一千余人因不滿德王的投日活動，在綏遠當(dāng)局的策動下，由保安科長云繼先等率領(lǐng)倒戈投向傅作義，使德王苦心經(jīng)營的武裝瓦解，德王由此對傅懷恨在心，決定正式打出“蒙古軍政府”的旗號，公開建立“蒙古國”。4月24日至5月1日，德王在錫盟烏珠穆沁右旗索王府主持召開“第一次蒙古大會”,關(guān)東軍參謀田中隆吉、橫山順等出席了會議。田中向與會的王公總管們表示：“大日本帝國政府體念蒙古民族的落后，要幫助蒙古獨立進步，以繼承成吉思汗的事業(yè)?！?sup>[13]并將他帶來的八音子手槍多支分贈給各盟旗，有實力的王公每人一支，以資拉攏。大會最后一天進行選舉，選出云王為偽蒙古軍政府主席，索王和沙王為副主席。云王希望德王多負實際責(zé)任。5月12日，“軍政府”在化德縣嘉卜寺粉墨登場。德王在成立典禮上表示，該政權(quán)的成立“是為蒙古建國之前，作好進軍之準(zhǔn)備，積極從事訓(xùn)民養(yǎng)民，擴充兵力，以謀在友邦日本帝國的熱心援助下，驅(qū)逐黨閥，實現(xiàn)蒙古建國”的目的^[14]。成立大會上正式使用成吉思汗紀元七三一年的紀年，懸掛藍地紅黃白條旗。關(guān)東軍副參謀長今村均、參謀田中隆吉、化德特務(wù)機關(guān)田中玖、日本顧問村谷彥治郎參加了成立大會。今村祝賀“蒙古軍政府”的成立，并強調(diào)日蒙親善，協(xié)同一致：完成“蒙古軍政府”所負之使命。云王、索王和沙王以正、副主席名義，任命德王為總裁，負實際責(zé)任掌握軍政大權(quán)。偽府成立表示，內(nèi)蒙古脫離中國隸屬走上“獨立”道路。這樣，德王終于公開背叛祖國，走上投靠日本帝國主義的罪惡道路。
偽蒙古軍政府成立后，德王即著手擴充偽蒙古軍。兵源除李守信統(tǒng)率的原有部隊和從偽滿東三盟各旗招來的新兵外，又從錫、察兩盟的各旗征來一批新兵。至1936年8月大致編制完成兩個軍共八個師，另有一個警衛(wèi)師、一個炮兵團和一個憲兵隊。以德王為總司令兼第二軍軍長，統(tǒng)率五、六、七、八各師；李守信為副司令兼第一軍軍長，統(tǒng)率一、二、三、四各師和一個直屬炮兵隊?？偙s一萬余人?！昂蚊穮f(xié)定”簽訂后，平綏鐵路特務(wù)機關(guān)長盛島角芳、羽山喜郎策動王英組織“西北防共自治軍”。王英收羅土匪、流氓、失意軍人約三四千人，編為五個旅，也編入偽蒙古軍。這些軍隊，連級以上都有日本顧問官，是蒙漢偽軍的實際指揮者。關(guān)東軍補給偽軍全部武器裝備，承諾給德王每月3000萬日元，戰(zhàn)時補助討伐費30萬日元；日本令德王所部駐嘉卜寺，李守信部駐察哈爾張北及廟灘，王英部駐尚義、商都，偽蒙古軍第二軍第七師穆克登寶部駐百靈廟。關(guān)東軍一面幫助德王擴編內(nèi)蒙古偽軍，一面鼓動他在“外交”上“應(yīng)和滿洲國締結(jié)協(xié)定”^[15]。德王于6月偕同李守信等人再訪問長春，在關(guān)東軍的安排下，與偽滿外交部締結(jié)所謂“共同防共軍事同盟、互派代表、經(jīng)濟提攜”的“蒙滿協(xié)定”。根據(jù)這個協(xié)定，偽滿派遣玉春為駐偽蒙代表，偽蒙古軍政府派金永昌為駐滿代表。這樣，偽蒙、偽滿雙方正式建立了“外交關(guān)系”。此后，德王又按照關(guān)東軍的旨意，派偽軍政府外交署長陶克陶赴冀東，與偽冀東防共自治政府殷汝耕會商，雙方政權(quán)締結(jié)了以“政治上共同防共，經(jīng)濟上互相支援”為內(nèi)容的所謂“蒙冀協(xié)定”。這樣，關(guān)內(nèi)外三個傀儡政權(quán)連成一氣，漢奸、蒙奸融為一體，共同充當(dāng)日本侵略中國的走卒。