我國正式的地方行政制度，最早是郡縣制度。這種制度一般認為開始于秦代，但是在郡縣以前就已經(jīng)有了郡與縣的名稱。例如《周禮》上說：“縣正，每縣下大夫一人”。由此可見在周朝初年已經(jīng)有縣的名稱存在了。當(dāng)春秋時代，各大諸侯吞并弱小，大抵即以其地為縣，或以賞功臣，或特命大夫駐守。例如：“武公十年，伐邽、冀戎，初縣之。十一年，初縣杜、鄭。”(《史記·秦本紀(jì)》);“晉……襄公……以再命命先茅之縣賞胥臣?！?《左傳》僖公三十三年);“冬，楚子……縣陳”。(《左傳》宣公十一年);“晉侯……亦賞士伯以瓜衍之縣?！?《左傳》宣公十五年);“韓獻子諫曰：“……成師以出而敗楚之二縣……”(《左傳》成公六年);……“叔問曰：……陳人聽命，而遂縣之。……(《左傳》昭公十一年);“……子谷曰：彭仲爽，申俘也，文王以命為令尹，實縣申、息。”(《左傳》哀公十七年)等。根據(jù)以上許多引證來看，清楚地知道在春秋時代已經(jīng)有縣的存在了?？h有縣大夫，縣宰、縣令、縣長或縣公。楚國的縣官稱為縣公，例如《左傳》宣公十一年：“諸侯縣公皆慶寡人。”以后劉邦稱沛公，也是楚國政制稱公的遺意。所以，縣制、縣令在秦始皇以前就有了。