1939至1940年前后中國一度興起的民主憲政運動，是抗日戰(zhàn)爭時期中國民主政治建設的一件大事。這次運動在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的旗幟下開展，對中國抗日戰(zhàn)爭乃至戰(zhàn)后政治格局影響深遠。
抗戰(zhàn)爆發(fā)之前，國民政府曾有憲政的籌議，并付諸一定的行動。但是自1937年7月盧溝橋事變發(fā)生之后，“戰(zhàn)事既起，第五次全國代表大會所議決關于國民大會之召集，憲法之制定頒布，不得已而延期，政府此時惟有依據國民會議所制定頒布之約法以行使治權”^[1]。由于日本侵華戰(zhàn)爭發(fā)生，原定憲政實施計劃被迫推延，這是客觀形勢所致，也容易為國人所諒解。
隨著抗戰(zhàn)進入相持階段，正面戰(zhàn)場作戰(zhàn)不利，加上汪精衛(wèi)集團公開叛離抗日營壘，國民黨當局急需得到國內各政治力量的諒解和支持。與此同時，國民黨統(tǒng)治區(qū)要求實行戰(zhàn)時民主、推進憲政建設的呼聲日益高漲。1939年2月，國民參政會一屆三次會議召開，會議通過董必武等所提《加強民權主義的實施發(fā)揚民氣以利抗戰(zhàn)案》。該案認為：“抗戰(zhàn)以來，我國政治上的進步，趕不及軍事上的進步，更遠遠地落后于抗戰(zhàn)的需要。民眾是我國能夠戰(zhàn)勝日寇的基本條件之一，卻沒有全部動員起來，政治和民眾息息相關，民眾是否發(fā)動起來，一依政治的良窳以為斷?！庇终J為：“政治千頭萬緒。目前最與民眾有關的，是民主自由，民眾沒有參與政治的機會，沒有抗戰(zhàn)的言論出版集會結社的自由，永不能提高其積極性?！贬槍Ω鼽h派間摩擦不斷的緣由，該案指出：“各黨派之團結，既已承認其存在，但還沒有予以法律上之保障，以至摩擦時生莫由解決。”為此建議：“政府應給各黨派以法律上之保障。”^[2]在這次參政會上，不少知名人士還提出了多項要求加強民主建設的提案。張瀾等提出“抗戰(zhàn)建國之后方政治必須選任人才案”,希望政府“選任賢能，俾以絕大之實心與努力，以改進后方之政治，必后方之政治確臻良好，方能興起人力，發(fā)展財力，增加物力，以達到抗戰(zhàn)必勝，建國必成”^[3]。周覽、黃炎培等提出“請確立民主法治制度以奠定建國基礎案”,提出以下建議：政府行動應法律化，政府設施應制度化，政府體制應民主化^[4]。此外，羅隆基等提出“調整政治機關職權與工作以增強行政效能案”,羅文幹等提出“請政府實行選賢與能以澄清黨治案”等。
1939年9月在重慶召開的國民參政會一屆四次會議，成為戰(zhàn)時國統(tǒng)區(qū)民主憲政運動的起點。會前，毛澤東等七位中共參政員于9月8日發(fā)表了《我們對于過去參政會工作和目前時局的意見》,分別在政治、軍事、經濟、財政、外交及黨派合作等方面提出了一系列主張。在政治方面，提出“容納各黨各派人才，提高戰(zhàn)時行政機構效能”,“實行戰(zhàn)時民主，嚴懲對民眾和青年的非法壓迫行為，切實保障人民有言論出版集會結社及武裝抗敵之權利”。在黨派合作方面，要求“明令保障各抗日黨派之合法權力，認真取消各種所謂防制異黨活動辦法”,“嚴令禁止對共產黨及其他抗戰(zhàn)黨派之歧視壓迫行為”^[5]。這一意見的公開發(fā)表產生了很大影響，為這次會議的民主訴求拉開了序幕^[6]。
會議期間，中間黨派和無黨派參政員“均提案要求結束黨治”^[7]。陳紹禹(中共)參政員等26人提出《請政府明令保障各抗日黨派合法地位案》,其中要求：(一)由國民政府明令保障各抗戰(zhàn)黨派之合法權利；(二)由國民政府明令取消各種所謂防制異黨活動辦法，嚴令禁止借口所謂“異黨” 黨籍或思想問題，而對人民和青年，施行非法壓迫之行為；(三)在各種抗戰(zhàn)工作中，各抗日黨派之黨員，一律有服務之權利，嚴禁因黨派私見，而摒棄國家有用之人才^[8]。另外，中國青年黨參政員左舜生、國家社會黨參政員張君勱、第三黨參政員章伯鈞等36人提出《請結束黨治立施憲政以安定人心發(fā)揚民力而利抗戰(zhàn)案》。會議還收到了其他有關實施憲政的提案：孔庚等提《請政府遵照中國國民黨第五次全國代表大會決議案定期召集國民大會制定憲法開始憲政案》,江恒源等參政員40人提《為決定立國大計解除根本糾紛謹提具五項意見建議政府請求采納施行案》,張申府等參政員21人提《建議集中人才辦法案》,王造時等參政員37人提《為加緊精誠團結以增強抗戰(zhàn)力量而保證最后勝利案》,以及張君勱等參政員55人提《改革政治以應付非常局面案》。會議對上述七份有關開放民主、改革政治的提案，合并進行了討論。最后，由于中共和各民主黨派的共同努力，會議通過了《請政府明令定期召開國民大會制定憲法實施憲政案》。議案提出治本、治標辦法各兩項。治本部分包括：1.請政府明令定期召集國民大會，制定憲法，實行憲政；2.由議長指定參政員若干人，組織國民參政會憲政期成會協(xié)助政府促成憲政。治標部分包括：1.請政府明令宣布，全國人民，除漢奸外，在法律上其政治地位，一律平等；2.為因應戰(zhàn)時需要，政府行政機構，應加充實并改進，借以集中全國各方人才，從事抗戰(zhàn)建國工作，爭取最后勝利^[9]。據鄒韜奮回憶說：當時審查會議上，各派間“你起我立，火并似的舌戰(zhàn)，沒有一分一秒的停止，一直開到深夜三點鐘模樣，那熱烈的情況雖不敢說是絕后，恐怕總可算是空前的”^[10]。雖然部分參政員提出的“結束黨治”、“取消一黨專政”的主張未能列入最后通過的決議案，但這些主張得以在國民參政會的議案討論期間被提出，已屬不易。而決議案無論“治本”還是“治標”部分，雖然沒有確切的實施日期的規(guī)定，但畢竟成為戰(zhàn)時各黨派乃至廣大民眾衡量國民黨當局是否致力開放民主實施憲政的標桿。
正因為如此，這一議案通過后，中共和中間黨派都曾予以積極的響應。1939年9月26日，延安《新中華報》發(fā)表社論《擁護第四屆國民參政會的正確決議》,認為國民參政會通過此項決議案“是完全正確的”,“我們號召全國人民積極的起來擁護國民參政會這一正確的決議，開展實施民主政治的全國運動”。社論最后指出：“實行良好決議，是今天政府當局及全國人民第一等的共同任務！”^[11]救國會也發(fā)表文章指出：“國民參政會第四次會議所通過之召集國民大會實行憲政案，是我國之政治民主運動之一新階段”,“全國的人民，應用巨大的力量去支持國民參政會，協(xié)助政府，實現這一重要決議。”^[12]
在國民參政會決議案的感召下，各黨派以及各界人士逐漸掀起了民主憲政運動的高潮。依據國民參政會的決議案設立了憲政期成會，委員25人：張君勱、張瀾、周炳琳、杭立武、史良、陶孟和、周覽、李中襄、章士釗、黃炎培、左舜生、李璜、董必武、許孝炎、羅隆基、傅斯年、羅文幹、錢端升、褚輔成、梁上棟、胡兆祥、章伯鈞、馬亮、王家楨、李永新。憲政期成會召集人為黃炎培、張君勱、周覽。1939年9月20日，憲政期成會舉行第一次會議，根據國民參政會一屆四次大會授予的“協(xié)助政府促成憲政之使命”,憲政期成會議決請政府早日頒布召集國民大會公布憲法實施憲政之明令，并開始搜集有關憲法草案的各項資料^[13]。這樣，國民黨當局的態(tài)度成為各界關注所在。
1939年11月17日，國民黨五屆六中全會通過《定期召集國民大會并限期辦竣選舉案》,其中指出：國民大會的舉行“雖因事實上之障礙而一再延期，而本黨企求憲政之早日實施，實始終無間。今抗戰(zhàn)已歷兩載有余，賴全國人民于本黨領導之下，同心一德，艱苦奮斗，最后勝利之期已不在遠。揆之抗戰(zhàn)建國同時并進之義，召集國民大會，制定憲法，以確立建國基礎，實有積極進行之必要。最近國民參政會曾有定期召集國民大會，制定憲法之建議，亦足征國人對此期望殷切”。會議通過三項決議：1.國民大會會期為1940年11月12日；2.大會代表之選舉尚未辦竣者，應即由選舉總事務所督飭趕辦，限于1940年6月底以前結束一切選舉手續(xù)，確定全部代表名單；3.其因地方情勢變遷，或事實上之窒礙致選舉發(fā)生困難者，由中央常務委員會妥籌補救辦法^[14]。這也是抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)以來，國民黨中央首次宣布國民大會的召集日期。對此，憲政期成會于11月12日召集第二次會議，決議征集各方對于憲法草案等件之意見，并推左舜生、董必武、褚輔成、羅隆基、許孝炎等五名參政員先擬具待研究之問題。
為了進一步致力促進憲政的實施，1939年10月1日，由救國會、第三黨、青年黨、國社黨、職教社及無黨派參政員張瀾、褚輔成、沈鈞儒、莫德惠、張申府、王造時、章伯鈞、李璜、左舜生、胡石青、江恒源、張君勱等12人發(fā)起的憲政座談會，在重慶舉行第一次會議，除12位發(fā)起人外，還有王志莘、鄒韜奮、張友漁、章乃器、董必武、吳玉章等80多人參加。這次座談會的主題是“怎樣推進憲政運動”。沈鈞儒以主持人身份，首先表示，憲政的實施，“這不能單賴政府、國民參政會之努力，這尤賴全國人士、社會各方面的負責者，共同負責，共同努力，這需要有廣大的運動，全國人民的運動，以推進之”。他強調，當前首先要討論的是如何“形成社會的憲政運動，并將這運動普及到全國去”。吳玉章指出，這次憲政運動第一是為了加強抗戰(zhàn)，是一種救國運動；第二，這次憲政運動不分在朝黨與在野黨，我們是共同努力。董必武談到：“今日我們需要的憲法是真正反映了中國現代人民的生活，中國人民的要求的新憲法，過去的憲法草案已不能適用；制憲機關要真正包含全國各方面人民的代表，過去國民大會召集法、選舉法都已不能適用，這是兩項原則?！?sup>[15]10月18日，憲政問題座談會舉行第二次討論，召集人由12人增加到19人，參加者也增加了數十人。該座談會從1939年10月到1940年3月一共舉行八次集會，主要討論了憲政運動與民眾運動的關系，實施憲政與抗戰(zhàn)建國的關系，實施憲政的條件，以及憲政與憲法等問題。這些座談會以靈活的方式宣傳討論憲政問題，雖然期間不無干擾，但總體看來擴大了戰(zhàn)時陪都的民主氣象，受到各界的關注，推動了國民參政會作出相應的決議。
1940年3月20日，國民參政會憲政期成會舉行第三次會議，收到參政員羅隆基、羅文幹、陶孟和、周炳琳、傅斯年、錢端升、張奚若、楊振聲、任鴻雋等提出之“五五憲草”修正草案等意見多項議案或意見。以后，憲政期成會進行了認真的討論，尤其是以參政員羅隆基等九人的草案為藍本，對于“五五憲草”,“就原案或存或改或補或刪”,提出了《中華民國憲法草案(五五憲草)修正草案》,將原8章147條改為8章138條。憲政期成會這個草案對“五五憲草”最重要的修改，是增加了“國民大會議政會”一章。這是鑒于“五五憲草”中規(guī)定的國民大會成員過多，每六年才開會一次，而且會期又短，這便使治權屬于行政院、政權屬于國民大會的原則難以實現。據此，該提案提出在國民大會閉會期間成立一個常設機構，其名稱叫做“國民大會議政會”,在國民大會閉會期間執(zhí)行國民大會的職權，其某些權力甚至超出了政權范圍，屬于治權范圍，它的形式類似于西方民主國家的議會^[16]?！皣翊髸h政會”的提議有相當的基礎，當時大后方朝野都對行政當局的低效無能非常不滿。據王世杰記載，該提議旨在監(jiān)督政府，“各方面贊成其議者頗眾”^[17]。憲政期成會同時還提出了《中華民國憲法草案修正草案說明書》和《對于實施憲政之建議》,后者共兩條：1.請政府對于未完成之選舉及附逆分子剔除后之補充，切實注意于選舉方法之改善。2.請政府促成憲法及憲政之早日實施^[18]。
為了進一步推進憲政運動，1939年11月19日，在沈鈞儒的主持下，決定成立重慶各界憲政促進會，推舉沈鈞儒、董必武、孔庚、黃炎培、章伯鈞、左舜生、史良等85人組成籌備委員會。后又推選孔庚、董必武、沈鈞儒、黃炎培、章伯鈞、左舜生、張申府等25人為常委。12月5日，憲政促進會常委會舉行首次會議，決定由張申府擔任常委會秘書處主任，沈鈞儒任宣傳委員會主任，章伯鈞任聯絡委員會主任，左舜生任研究委員會主任等。之后，各委員紛紛通過演講報告、發(fā)表文章等方式進行憲政宣傳活動。如沈鈞儒曾親往廣西桂林進行憲政宣傳，作了《關于憲政的幾件事》的演講，還發(fā)表論文《實行憲政對我們政治前途發(fā)展之重要性》。鄒韜奮、張申府等人也經常應邀到各地作關于憲政問題的報告。鄒韜奮主持的生活書店則將各種報刊發(fā)表的有關文章編輯成《憲政運動論文選集》、《憲政運動參考資料》向全國發(fā)行，等等。
在各民主黨派及無黨派人士的推動下，重慶及其他地區(qū)類似的憲政團體紛紛成立。如以重慶婦女為主體發(fā)起組織憲政座談會、憲政促進會、憲政研究會等，著重討論憲政問題與婦女解放問題；以重慶青年為主體發(fā)起組織青年憲政座談會、青年憲政促進會等。此外，在成都、昆明、廣西、安徽等地區(qū)，一系列憲政組織與團體也不斷成立，并積極地開展活動^[19]。成都的憲政運動主要以大學教授為主體，他們多次討論了憲草修改問題。云南的地方人士和大學教授對“五五憲草”也進行了深入的研究。在廣西，不僅成立了以李宗仁為主席的憲政協(xié)進會，而且還由“廣西建設研究會”出面組織若干小組，對憲法草案的各個部分進行了分別的具體研究，并通過電臺發(fā)表意見。安徽、浙江、廣東等地，也紛紛成立各種研究憲政的團體。
在共產黨領導下的延安和各抗日根據地，也掀起了民主憲政運動的熱潮。1940年2月20日，延安各界憲政促進會舉行成立大會。會議發(fā)表宣言指出：今日實施憲政的意義，在于發(fā)揚民意，徹底戰(zhàn)勝日本帝國主義；國民代表大會選舉法必須徹底修正，代表必須重新選舉；國民大會組織法必須修正，應使國民大會成為國家最高權力機關；全國應該發(fā)起普遍深入的憲政運動，人民有討論憲法選舉國大代表的自由，各抗日黨派有合法存在的權利和參加國大代表競選的自由。大會還推舉吳玉章為理事長，毛澤東、陳云、張聞天、王稼祥等45人為理事^[20]。此次大會上，毛澤東作了《新民主主義憲政》的重要講話。毛澤東在講話中指出：“憲政是什么？就是民主的政治?！薄拔覀儸F在要的是民主政治，是什么民主政治呢？是新民主主義的政治，是新民主主義的憲政?！标P于新民主主義的憲政，毛澤東解釋說：“就是幾個革命階級聯合起來對于漢奸反動派的專政。”但是，“真正的憲政不是容易到手的，是要經過艱苦斗爭才能取得的?！泵珴蓶|最后說：“我們一定要把事情辦好，一定要爭取民主和自由，一定要實行新民主主義的憲政?！?sup>[21]隨后，延安地區(qū)還相繼成立了“婦女界憲政促進會”、“新聞界憲政促進會”、“青年憲政促進會”、“工人憲政促進會”等組織。此外，晉察冀根據地新聞界憲政期成會、皖南憲政運動期成會、晉西北憲政促進會等也先后發(fā)起成立。
面對日趨高漲的憲政運動，國民黨內一些人開始恐懼、擔憂起來。他們不斷地通過各種途徑，對憲政運動進行抵制、打擊。首先，限制封鎖關于憲政運動的消息與言論。國民黨利用新聞檢查機關對各地報刊和書籍等進行嚴加控制，在國民黨控制的報刊上刊登誣陷憲政運動的“理論”,甚至在參政員25人所召集的憲政座談會中進行搗亂，在各地方則嚴禁憲政運動的出現，以致許多地方報紙連“憲政”二字都不許出現^[22]。同時他們又利用所控制的報刊大肆刊載誣蔑憲政運動的文章。國民黨中央宣傳部副部長潘公展曾公然宣稱：“憲政時期的黨治，自然是以國民黨治國?！眹顸h中央黨部秘書長葉楚傖也說：“研究可以，最好由少數學者在房間里研究研究，不要發(fā)表文章，來什么運動！”^[23]國民黨當局把限制憲政活動的舉措法律化，還甚至派出特務四處進行破壞憲政團體的活動。
1940年2月，鑒于憲政運動超出了他們劃定的范圍，國民黨中央制定了對于實施憲政的四項指示，對于實施憲政與訓政的關系，強調：“我們一方面要求實施憲政，一方面要求憲政實施后繼續(xù)進行訓政未完成的工作?！睂τ趪翊髸x舉與職權，強調在過去由他們一手包辦選舉的國民大會代表仍然“一律有效”。對于憲法草案問題，強調“五五草憲”的合法性“自無疑問”。對于憲政問題之討論，強調：“在此戰(zhàn)事未結束前，政府對于為研究憲政而組織團體之舉，自亦不能不設定必要之限制，以防流弊，在重慶方面國民參政會之憲政期成會為研究憲政向政府貢獻意見之合法機關，為集中意志起見，不必另有其他組織；其他各省市如有組織之必要，亦只須由各省市黨部政府會同參議會組織憲政研究團體，領導各該地關于憲政問題之研討。”^[24]一言以蔽之，就是要把業(yè)已獲得廣泛群眾認同甚至參與的憲政運動，完全納入國民黨當局可以接受、可以掌控的范圍與程度。
對于憲政期成會提出的憲草修正案，蔣介石甚為不滿。1940年4月5日，在參政會第五次大會第五次會議上，蔣介石發(fā)表了對憲草與實施憲政的意見。他說：“我們看世界各國憲政歷史，凡是一個國家的憲法，當其施行之始，規(guī)定得愈詳細，愈繁密，尤其對于政府職權限制的愈嚴格，就愈不容易實現，而且流弊愈多，乃致毀滅越快，其結果只有憲法之害而無憲法之利。這就是因為制憲的人不明了在開國的時候，必須要有一個有能的政府，憲法規(guī)定，必適合這個開國時期的需要，才能夠推行盡利，以措國家于磐石之安?！币虼耍灾袊癖娊逃浜?，知識低下，政治素養(yǎng)缺乏為由，反對將外國憲法成規(guī)不加抉擇地仿行于中國，并提出：“我們一定要使憲法能夠實施有效，至少要在10年或20年之中一定要求條條作到，否則如果有了憲法而再遭破壞，則國家永無挽救的希望?！?sup>[25]王世杰認為，蔣介石的這番談話是“對于憲草中牽制政府權力之規(guī)定，表示不滿”,使得諸參政員“頗懊喪”^[26]。這并不奇怪。憲政運動的迅速興起，確實出乎國民黨當局的意料之外，他們帶著有色眼鏡看待各界對于實施憲政的迫切性，甚至將其等同于中共的主張。1939年11月，即憲政座談會和憲政促進會剛剛問世，蔣介石便在日記中寫到：“共黨態(tài)勢，似在憲政方面求活動”;“共黨叛亂，非到其實力充足后不敢公開發(fā)難，憲法與國民大會問題不過藉此掩護其活動而已?！?sup>[27]在對中共和憲政運動的雙重偏見之下，當時的憲政運動勢必遇到挫折。
1940年4月18日，國民黨第五屆中常會第一百四十五次會議通過《憲政問題集會結社言論暫行辦法》。根據《辦法》規(guī)定：凡關于憲政問題的集會，除由中央直接派人分赴各地辦理外，得由各省市黨部政府會同所在地參議會召集；凡關于研究憲政問題的團體，由各省市黨部政府會同所在地參議會組織之；凡關于憲政問題的言論，應以三民主義、五權憲法、建國大綱、訓政綱領、訓政約法、抗戰(zhàn)建國綱領、總理總裁有關憲政的指示，暨國民政府公布有關憲政法令為依據，憲政言論如有反對憲政及違反三民主義而曲解憲政者，應該一律取締之等^[28]。至1940年9月18日，國民黨中常會決定延期召集國民大會^[29]。到了1941年3月，國民參政會第二屆一次大會通過決議，接受了國民政府關于延期舉行國民大會的決定：“軍事倥傯，交通不便，國民大會籌備未及，不克如期召集，此系限于事實，誠非得已?！?sup>[30]至此，這場憲政運動實際上已經中止了。
這次發(fā)生于抗戰(zhàn)前半期的民主憲政運動，是大后方進步民主力量共同推動政治民主化的一次可貴嘗試。它宣傳了民主憲政的思想理論，促進了各民主黨派以及無黨派人士、社會各界的團結與合作。特別是中共在運動中的積極表現，提高了其在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線中的地位和影響。這次民主憲政運動對中國戰(zhàn)時以及戰(zhàn)后民主政治發(fā)展影響深遠。