太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，中國(guó)與美國(guó)雖然成為反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)的盟國(guó)，但兩國(guó)政府間并無英、美之間那樣的經(jīng)常性雙邊工作機(jī)制，更不用說像丘吉爾與羅斯福那樣經(jīng)常性的首腦會(huì)晤了。對(duì)此，中國(guó)政府多次抱怨受到不平等的待遇。為安撫中國(guó)并商討戰(zhàn)后世界安排，羅斯?？偨y(tǒng)于1943年6月初向在美國(guó)的國(guó)民政府外交部長(zhǎng)宋子文表達(dá)了擬邀丘吉爾、斯大林與蔣介石共同會(huì)談的意愿。蔣介石獲悉后，于6月7日致電宋子文，請(qǐng)其面告羅斯福，表達(dá)在蘇、日公開決裂前他本人參加四國(guó)高峰會(huì)談可能使斯大林感覺不便的擔(dān)憂。7月4日，羅斯福致電蔣介石，表示與蔣會(huì)晤“殊為重要”,建議兩人相見于重慶與華盛頓間之中途地點(diǎn)。7月8日，蔣介石復(fù)電，表達(dá)與羅會(huì)晤之期望，并建議會(huì)晤時(shí)間以當(dāng)年9月以后最為適宜。此后，美國(guó)方面先后提出會(huì)晤地點(diǎn)在阿拉斯加及華盛頓，均被國(guó)民政府以不便為由婉拒。10月28日，在莫斯科三國(guó)外長(zhǎng)會(huì)議期間，羅斯福再次致電蔣介石，邀請(qǐng)蔣與他及丘吉爾三人在11月20日—25日期間在埃及的亞歷山大會(huì)晤，當(dāng)面討論中美間及戰(zhàn)后世界重要問題，以求“圓滿之解決”。蔣介石于11月2日復(fù)電表示愿意赴會(huì)。但在美、英、蘇三國(guó)首腦會(huì)晤地點(diǎn)及日期決定后，羅斯福又于11月9日致電蔣介石，將美英中首腦會(huì)晤改為11月22日—26日在開羅舉行。蔣介石獲悉羅斯福將與斯大林舉行會(huì)談，擔(dān)心中美首腦會(huì)晤在美蘇首腦會(huì)晤之后，遂電羅斯福，希望中美會(huì)晤安排在美蘇會(huì)晤之前。羅斯福復(fù)電允諾^[1]。
為出席開羅會(huì)議，國(guó)民政府軍事委員會(huì)參事室與國(guó)防最高委員會(huì)秘書廳分別準(zhǔn)備了中國(guó)擬在會(huì)議上所提問題的方案。這兩個(gè)方案涉及日本無條件投降應(yīng)接受條款、盟國(guó)間戰(zhàn)時(shí)軍事與政治合作、戰(zhàn)后重要問題及戰(zhàn)后中美經(jīng)濟(jì)合作等問題。其主要內(nèi)容包括：日本應(yīng)完全解除武裝，其戰(zhàn)犯交付聯(lián)合國(guó)審判，將旅順、大連、臺(tái)灣及澎湖列島、琉球歸還中國(guó)，賠償中國(guó)自“九一八”起一切損失；加強(qiáng)中美軍事合作，中、美、英聯(lián)合先行收復(fù)緬甸；中、美、英、蘇共同或分別承認(rèn)朝鮮獨(dú)立，保證印度于戰(zhàn)后立即獲得自治領(lǐng)地位；戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后現(xiàn)有之聯(lián)合國(guó)團(tuán)體應(yīng)繼續(xù)存在，而以四大國(guó)為主席團(tuán)，維護(hù)世界和平之責(zé)；戰(zhàn)后美國(guó)在資金與技術(shù)方面，協(xié)助中國(guó)經(jīng)濟(jì)重建，樹立健全制度^[2]。這兩個(gè)方案集中體現(xiàn)了國(guó)民政府對(duì)開羅會(huì)議的期望，其重點(diǎn)在收復(fù)中國(guó)失地、提高中國(guó)國(guó)際地位及加強(qiáng)中美合作等方面。
蔣介石本人對(duì)第一次與美、英首腦舉行高峰會(huì)議也抱有很大的期望。11月18日，即離開重慶赴開羅這一天，他在日記中寫道：“此次與羅邱會(huì)談應(yīng)注重于最大之問題：甲、國(guó)際政治組織，乙、遠(yuǎn)東委員會(huì)組織，丙、中英美聯(lián)合參謀團(tuán)之組織，丁、占領(lǐng)地管理方案，戊、反攻緬甸之總計(jì)劃，己、朝鮮獨(dú)立，庚、東北與臺(tái)灣應(yīng)歸還我國(guó)?！憋@然，蔣介石對(duì)此次會(huì)談與正在進(jìn)行的世界大戰(zhàn)尤其是戰(zhàn)后世界安排之間的關(guān)系具有足夠的認(rèn)識(shí)，但因首次與美英首腦會(huì)晤及中國(guó)本身的實(shí)力，他又持十分謹(jǐn)慎的態(tài)度：“余此去與羅邱會(huì)談，應(yīng)以澹泊自得無求于人為惟一方針，總使不辱其身也。對(duì)日處置提案與賠償損失等事，當(dāng)待英美先提，切勿由我主動(dòng)自提。此不僅使英美無所顧忌，而且使之畏敬，以我乃毫無私心于世界大戰(zhàn)也?！?sup>[3]
蔣介石于11月21日抵達(dá)開羅。同行的有宋美齡、國(guó)防最高委員會(huì)秘書長(zhǎng)王寵惠、軍事委員會(huì)辦公廳主任商震、侍從室第一處主任林蔚等二十人^[4]。開羅會(huì)議的議程由美、英代表團(tuán)抵達(dá)開羅后于22日定下，中國(guó)代表團(tuán)于當(dāng)日深夜方才獲悉^[5]。23日，會(huì)議正式開始。由三國(guó)首腦及其幕僚出席的正式會(huì)議主要討論軍事問題。
國(guó)民政府在出席開羅會(huì)議前，由美國(guó)派駐中國(guó)任蔣介石參謀長(zhǎng)的史迪威制定了擬在會(huì)上提出的軍事方案，其主要內(nèi)容為陸、海、空軍聯(lián)合作戰(zhàn)，收復(fù)緬甸，打通滇緬交通線，以及由美國(guó)提供武器分三批裝備中國(guó)90個(gè)師和每月向中國(guó)提供一萬噸空運(yùn)物資^[6]。會(huì)議中討論的焦點(diǎn)集中在收復(fù)緬甸的作戰(zhàn)計(jì)劃上。在11月23日舉行的三國(guó)首腦都參加的第一次大會(huì)上，蔣介石強(qiáng)調(diào)了收復(fù)緬甸對(duì)整個(gè)戰(zhàn)局的重要性，并認(rèn)為緬甸之戰(zhàn)的關(guān)鍵“完全在于海軍與陸軍之配合作戰(zhàn)，同時(shí)發(fā)動(dòng)”,即英國(guó)海軍必須在孟加拉灣發(fā)動(dòng)兩棲作戰(zhàn)，與中國(guó)陸軍形成南北夾攻之勢(shì)。英國(guó)首相丘吉爾雖表示在意大利投降后，可增加在孟加拉灣作戰(zhàn)之英國(guó)軍艦，但并不愿作出英國(guó)海軍兩棲作戰(zhàn)的承諾^[7]。在此后進(jìn)行的三國(guó)軍事聯(lián)合參謀會(huì)議中，史迪威奉蔣介石之命以中國(guó)戰(zhàn)區(qū)參謀長(zhǎng)身份，堅(jiān)持緬甸作戰(zhàn)水陸必須同時(shí)夾攻。由于美國(guó)支持中國(guó)的緬戰(zhàn)計(jì)劃，最后經(jīng)蔣介石與丘吉爾會(huì)商后達(dá)成共識(shí)，英國(guó)海軍在安得曼島登陸作戰(zhàn)，而中國(guó)則允諾將每月空運(yùn)量減少至8700噸^[8]。
開羅會(huì)議期間有關(guān)中國(guó)及戰(zhàn)后世界安排的政治問題主要在蔣介石與羅斯福兩人的會(huì)晤中討論，對(duì)中國(guó)而言，這也是更為重要的議題。抵達(dá)開羅后，王寵惠將原先準(zhǔn)備的方案中涉及政治方面的內(nèi)容修訂成四個(gè)節(jié)略，提供給蔣介石。這四個(gè)節(jié)略分別是：關(guān)于設(shè)立四國(guó)機(jī)構(gòu)或聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)問題、關(guān)于過渡期間國(guó)際安全問題、關(guān)于德國(guó)投降問題、關(guān)于遠(yuǎn)東之問題。但蔣介石認(rèn)為這四個(gè)節(jié)略所涵蓋的各種問題無法在會(huì)議期間逐一討論，因?yàn)闀?huì)議重點(diǎn)在調(diào)整對(duì)日作戰(zhàn)戰(zhàn)略及日本戰(zhàn)敗后之懲處辦法，所以決定有關(guān)政治問題，分別輕重，提出與羅斯福討論，而將節(jié)略書面提交美國(guó)以備參考^[9]。
整個(gè)開羅會(huì)議期間，蔣介石與羅斯福共有八次會(huì)面，其中11月23日赴羅斯福晚宴后長(zhǎng)談與11月25日赴羅斯福官邸茶敘后談話，最為重要^[10]。蔣羅會(huì)談涉及下列內(nèi)容：
一、中國(guó)國(guó)際地位。羅斯福表示中國(guó)應(yīng)作為四強(qiáng)之一，并以平等地位參加此后的國(guó)際組織，蔣介石欣然接受。
二、日本皇室地位。羅斯福以戰(zhàn)后日本皇室的存廢征求蔣介石意見。蔣介石表示，事關(guān)日本政體，應(yīng)在戰(zhàn)后由日本人民自己決定，以免造成國(guó)際關(guān)系中可能后患無窮的錯(cuò)誤。
三、軍事占領(lǐng)日本。羅斯福認(rèn)為，在戰(zhàn)后對(duì)日軍事占領(lǐng)問題上，中國(guó)應(yīng)擔(dān)任主要角色。但蔣介石認(rèn)為，中國(guó)尚未有承擔(dān)這一重大任務(wù)的準(zhǔn)備，應(yīng)由美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行，中國(guó)于必要時(shí)輔助執(zhí)行。蔣并提出，此問題可視實(shí)際形勢(shì)發(fā)展再作最后決定。
四、對(duì)華實(shí)物賠償。蔣介石提出，日本戰(zhàn)后對(duì)華賠償，一部分可以實(shí)物支付，如工業(yè)機(jī)器與設(shè)備、戰(zhàn)艦、商船、火車頭等可移交中國(guó)。羅斯福對(duì)此表示同意。
五、收回失地。蔣介石與羅斯福同意，日本用武力從中國(guó)奪去的中國(guó)東北四省(包括遼東半島及旅順、大連)、臺(tái)灣和澎湖列島，戰(zhàn)后必須歸還中國(guó)。羅斯福還問，中國(guó)是否想要琉球群島。蔣介石回答說，中國(guó)愿由中美兩國(guó)共同占領(lǐng)琉球，并在國(guó)際組織托管下由兩國(guó)共管。羅斯福還提出香港、大連宜由中國(guó)收回后，改作國(guó)際自由港。蔣介石表示同意，但以國(guó)際保證為條件，并提出應(yīng)由美國(guó)與英國(guó)、蘇聯(lián)分別商討這一問題。
六、戰(zhàn)后中美軍事合作。羅斯福提議，中美在戰(zhàn)后應(yīng)就防止遠(yuǎn)東未來侵略作出互相支援的安排；美國(guó)應(yīng)在太平洋上維持適當(dāng)軍事力量，以有效擔(dān)負(fù)防止侵略的責(zé)任。蔣介石同意這兩項(xiàng)提議，并希望美國(guó)提供幫助裝備中國(guó)陸?？哲?，以加強(qiáng)中國(guó)國(guó)防及承擔(dān)國(guó)際義務(wù)的能力。蔣還提議，中美軍事基地可互相使用，并表示中國(guó)準(zhǔn)備將旅順港交中美共同使用。羅斯福又提議，有關(guān)亞洲事務(wù)，兩國(guó)應(yīng)在作出決定前彼此磋商。蔣介石表示同意。
七、朝鮮、越南與泰國(guó)。羅斯福認(rèn)為，兩國(guó)應(yīng)就朝鮮、越南和泰國(guó)的未來地位達(dá)成共同諒解。蔣介石在表示同意的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)朝鮮應(yīng)予獨(dú)立的必要性，中美兩國(guó)應(yīng)幫助越南在戰(zhàn)后取得獨(dú)立，并使泰國(guó)恢復(fù)其獨(dú)立地位。羅斯福表示同意。
八、戰(zhàn)后對(duì)華經(jīng)濟(jì)援助。蔣介石認(rèn)為，戰(zhàn)后中國(guó)經(jīng)濟(jì)重建十分艱巨，希望美國(guó)能給予各種形式的財(cái)政援助和技術(shù)援助。羅斯福表示對(duì)此問題將予以認(rèn)真考慮。
九、外蒙古、唐努烏梁海。羅斯福特別問到唐努烏梁海的現(xiàn)狀及其與鄰近地區(qū)的歷史關(guān)系。蔣介石指出，唐努烏梁海原為外蒙古的組成部分，后為俄國(guó)奪走；外蒙古與唐努烏梁海皆原屬中國(guó)，應(yīng)與蘇聯(lián)談判解決。
十、統(tǒng)一指揮問題。蔣介石提議，中美成立參謀長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)議，或中國(guó)加入現(xiàn)有的英美參謀長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)議，以示一律。羅斯福允諾與其軍事幕僚商量以便作出決定^[11]。
根據(jù)羅斯福事后對(duì)其兒子所講，他與蔣介石的會(huì)談還涉及中國(guó)國(guó)內(nèi)政局。羅斯福向蔣介石建議，國(guó)民黨應(yīng)在戰(zhàn)爭(zhēng)期間與共產(chǎn)黨組成一個(gè)聯(lián)合政府。蔣介石則表示，如果美國(guó)保證蘇聯(lián)能尊重中國(guó)東北的邊界，他可以邀請(qǐng)共產(chǎn)黨參加國(guó)民政府^[12]。
根據(jù)蔣羅會(huì)談商談結(jié)果，羅斯福令其特別助理霍普金斯起草了會(huì)議宣言草案，并首先交中國(guó)代表團(tuán)審閱。蔣介石對(duì)其內(nèi)容表示可以同意，但草案中漏缺“澎湖列島”應(yīng)予加上。11月26日，美方約中、英代表團(tuán)共同商討會(huì)議宣言草案時(shí)，英方對(duì)宣言草案提出修改意見，欲將東北、臺(tái)灣與澎湖列島等“當(dāng)然應(yīng)歸還中國(guó)”改為“當(dāng)然必須由日本放棄”,將決定使朝鮮“成為一自由獨(dú)立之國(guó)家”改為“脫離日本之統(tǒng)治”,實(shí)際上是對(duì)宣言草案只字未提被日本占領(lǐng)的英國(guó)在遠(yuǎn)東的屬地不滿。中國(guó)參加此次商討的王寵惠當(dāng)即明確表示反對(duì)，指出“日本放棄之后，歸屬何國(guó)，如不明言，轉(zhuǎn)滋疑惑”,“如不明言歸還中國(guó)，則吾聯(lián)合共同作戰(zhàn)，反對(duì)侵略之目標(biāo)，太不明顯”。由于美國(guó)代表團(tuán)支持中國(guó)的立場(chǎng)，英國(guó)上述提議未被接受^[13]。
開羅會(huì)議于11月26日結(jié)束。會(huì)后，羅斯福、丘吉爾赴德黑蘭會(huì)晤斯大林。蔣介石在游覽金字塔后于27日離開開羅。12月1日，中、美、英三國(guó)《開羅宣言》正式發(fā)表：
三國(guó)軍事方面人員，關(guān)于今后對(duì)日作戰(zhàn)計(jì)劃，已獲得一致意見，我三大盟國(guó)決心以不松弛之壓力，從海陸空諸方面加諸殘暴的敵人。此項(xiàng)壓力已經(jīng)在增長(zhǎng)之中。
我三大盟國(guó)此次進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)之目的，在于制止及懲罰日本之侵略。三國(guó)決不為自身圖利，亦無拓展領(lǐng)土之意。三國(guó)之宗旨在剝奪日本自1914年第一次世界大戰(zhàn)開始以后在太平洋所奪得的或占領(lǐng)之一切島嶼，在使日本所竊取于中國(guó)之領(lǐng)土，例如滿洲、臺(tái)灣、澎湖列島等，歸還中華民國(guó)。日本亦將被逐出于其以暴力或貪欲所攫取之所有土地。我三大盟國(guó)軫念朝鮮人民所受之奴役待遇，決定在相當(dāng)期間，使朝鮮自由獨(dú)立。
我三大盟國(guó)抱定上述之各項(xiàng)目標(biāo)并與其他對(duì)日作戰(zhàn)之聯(lián)合國(guó)家目標(biāo)一致，將堅(jiān)持進(jìn)行為獲得日本無條件投降所必要之重大的長(zhǎng)期作戰(zhàn)。^[14]
對(duì)國(guó)民政府而言，開羅會(huì)議的成果主要是政治方面的。蔣介石本人對(duì)此評(píng)論道：“在開羅逗留七日，其間以政治之收獲為第一，軍事次之，經(jīng)濟(jì)又次之。然皆獲得相當(dāng)成就，自信日后更有優(yōu)良之效果也。東北四省與臺(tái)灣、澎湖列島為已經(jīng)失去五十年或十二年以上之領(lǐng)土，而能獲得美英共同聲明歸還我國(guó)，而且承認(rèn)朝鮮于戰(zhàn)后獨(dú)立自由，此皆為國(guó)民革命之主要目標(biāo)與期望，而今竟能發(fā)表于三國(guó)共同聲明之中，實(shí)為空前未有之外交成功也?！?sup>[15]開羅會(huì)議確立了使日本無條件投降的原則，并以明確的語言和國(guó)際公約的形式確定將日本強(qiáng)占中國(guó)的領(lǐng)土歸還中國(guó)；會(huì)議也進(jìn)一步提高了中國(guó)的大國(guó)地位，因而成為民國(guó)外交史中重要的一頁。