南北對(duì)立以來，北洋軍閥對(duì)南方的態(tài)度一直有著分歧，以段祺瑞為首的皖系主戰(zhàn)，以馮國(guó)璋為首的直系主和。在日本的支持下，段祺瑞的武力統(tǒng)一政策一度占了上風(fēng)。歐戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)內(nèi)外的形勢(shì)有了重大轉(zhuǎn)向。列強(qiáng)從歐洲戰(zhàn)場(chǎng)回到東方，不滿于日本獨(dú)自控制中國(guó)，從自身的利益出，發(fā)，希望中國(guó)有一個(gè)統(tǒng)一的政府。他們尤其不滿于日本支持皖系軍閥、加深分裂局面的做法。在列強(qiáng)的支持下，主和勢(shì)力逐漸抬頭，和平統(tǒng)一的呼聲逐漸占了上風(fēng)。
1918年4月23日，北軍第三師師長(zhǎng)兼援粵副司令吳佩孚率軍占領(lǐng)湖南衡陽后，即停止前進(jìn)。6月25日，吳與南方軍隊(duì)達(dá)成停戰(zhàn)協(xié)定。8月7日吳佩孚致電江蘇督軍李純，痛斥“中央誤聽宵小，堅(jiān)持武力”,指出：“國(guó)亡于外敵，固軍人之罪，國(guó)亡于內(nèi)亂，亦軍人之羞。此次中央平川援粵，實(shí)亡國(guó)之政策也。軍人雖以服從為天職，然對(duì)內(nèi)亦應(yīng)權(quán)其輕重利害而適從之，非抗命也，為延國(guó)脈耳！”①他吁請(qǐng)李純會(huì)同鄂贛兩督通電南北提倡和平，使雙方前敵將士同聲響應(yīng)和平。21日，吳又領(lǐng)銜率部通電馮國(guó)璋，“懇請(qǐng)我大總統(tǒng)，仍根據(jù)約法之精神，實(shí)行悲憫之宏愿，頒布通國(guó)一體罷戰(zhàn)之明令，俾南北雙方軍隊(duì)，留有余力，以備將來一致對(duì)外”②。24日，段棋瑞電斥吳佩孚破壞國(guó)家，干犯綱紀(jì)，囑其恪遵軍人天職，勿妄談?wù)?。張作霖則通電主張繼續(xù)運(yùn)用武力，認(rèn)為自古以來，沒有不用武力統(tǒng)一的。26日，吳通電反駁段、張。27日，段祺瑞電稱吳佩孚主和是受南方挑唆，安徽督軍倪嗣沖勸吳佩孚以北洋團(tuán)體為重，并替武力統(tǒng)一政策辯護(hù)。28日，吳以“學(xué)生”的名義致電段，表示“呈請(qǐng)罷戰(zhàn)，倡議和平，實(shí)出學(xué)生本心，既非受人嗾使，亦非被人愚弄，耿耿寸心，天日可表”③。 8月31日，北京政府國(guó)務(wù)會(huì)議決定前敵各軍暫采守勢(shì)。段祺瑞則宣布將于政府改組后引退，吳佩孚表示和局告成后將北上自請(qǐng)抗言罪。稍后，吳佩孚建議曹錕由長(zhǎng)江三督擔(dān)任促成南北和局的調(diào)人，直系新老主和派合流了。10月3日，駐湘南北兩軍將領(lǐng)譚延闿、吳佩孚等聯(lián)名通電，稱和則全國(guó)一家，戰(zhàn)即南北分裂，斥責(zé)段祺瑞無謀和誠(chéng)意，呼吁早息內(nèi)爭(zhēng)，協(xié)謀對(duì)外。
1918年9月9日，英國(guó)駐華公使朱爾典往訪北京政府外交總長(zhǎng)陸徵祥，建議早日和平解決南北問題。他說：“貴國(guó)近來情形愈趨愈下，南北問題若不早日解決，長(zhǎng)此以往，必有分裂滅亡之慘。現(xiàn)時(shí)前敵將士均不愿戰(zhàn)，人人皆知。自外人觀之，實(shí)無必戰(zhàn)之理由。”他提到伍廷芳多次向英國(guó)駐奧領(lǐng)事聲稱南方愿意和平，但北京無誠(chéng)意等。陸徵祥說中央極愿和平解決，但因南方堅(jiān)持恢復(fù)舊國(guó)會(huì)則難以辦到。朱最后談道，戰(zhàn)爭(zhēng)將要結(jié)束，此事若不早日解決，中國(guó)將來地位不堪設(shè)想。
徐世昌就任總統(tǒng)后，力主和平統(tǒng)一。他在就職宣言中表示：“今我國(guó)民心目中之所注意，曰南北統(tǒng)一。求統(tǒng)一之方法，固宜尊重和平。和平所不能達(dá)，則不得不訴諸武力。乃溯其已往之跡，兩者皆有困難。當(dāng)日國(guó)人果能一心一德，以赴時(shí)機(jī)，亦何至擾攘頻年，重傷國(guó)脈？世昌以救民救國(guó)為前提，竊愿以誠(chéng)心謀統(tǒng)一之進(jìn)行，以毅力達(dá)和平之主旨。”④美國(guó)總統(tǒng)威爾遜在賀電中倡導(dǎo)和平：“今貴大總統(tǒng)就任之日，正貴國(guó)各派首領(lǐng)以愛國(guó)為懷，犧牲一切，息爭(zhēng)之時(shí)，更宜和衷共濟(jì)，力謀國(guó)民幸福，統(tǒng)一南北，而于各國(guó)際公會(huì)中亦占其應(yīng)有之地位也。”⑤10月17日，北京總統(tǒng)府顧問、美國(guó)人韋羅貝(W.W.Willoughby)向徐世昌提出議和方案：由新舊國(guó)會(huì)選派同等人數(shù)之議員，在上海組成聯(lián)席會(huì)議，制定憲法，追認(rèn)徐世昌為大總統(tǒng)，并選舉南方領(lǐng)袖一人為副總統(tǒng)，俟憲法告成后，聯(lián)席會(huì)議及南北國(guó)會(huì)同時(shí)解散，根據(jù)憲法總選新國(guó)會(huì)。18日，美國(guó)駐華公使芮恩施入見徐世昌，轉(zhuǎn)達(dá)威爾遜總統(tǒng)希望停止南北戰(zhàn)爭(zhēng)的意見。中國(guó)各駐外公使也向國(guó)內(nèi)發(fā)回信息，稱中國(guó)的內(nèi)亂將影響其國(guó)際地位。
與此同時(shí)，日本的對(duì)華政策也發(fā)生了變化。9月21日，積極扶持皖系軍閥的寺內(nèi)內(nèi)閣倒坍。28日，原敬內(nèi)閣成立，在對(duì)華外交政策上做了一系列調(diào)整。10月中旬，內(nèi)田外相對(duì)日本新的對(duì)華方針作了非正式聲明，表示決不采取如西原借款之類的秘密政策，決不采取僅以日本利益為本位的方針，對(duì)南北兩派決不偏倚等等。日本還決定停止有礙于中國(guó)統(tǒng)一的對(duì)華借款。日本這一轉(zhuǎn)變，使各國(guó)在對(duì)華問題上有了協(xié)調(diào)一致的可能。
同時(shí)國(guó)內(nèi)商界、政界，也都出現(xiàn)了要求和平的呼聲。全國(guó)商會(huì)聯(lián)合會(huì)、各省省議會(huì)等，紛紛召集會(huì)議，呼吁和平。部分議員以及社會(huì)各界名流，還組織了各種團(tuán)體。梁士詒、周自齊、朱啟鈐等在天津發(fā)起和平促進(jìn)會(huì)，探討實(shí)施和平的方法。10月23日，熊希齡、蔡元培、張謇等發(fā)起和平期成會(huì)，他們?cè)谕娭蟹Q：“內(nèi)爭(zhēng)一日不息，即國(guó)本一日不定”,是以“組織一和平期成會(huì)，為同情之呼吁，促大局之和平?！雹薏⒈硎竞推揭坏└娉桑摃?huì)立即解散。
和平期成會(huì)的通電得到各方支持。馮國(guó)璋、曹錕等都復(fù)電表示贊同。一些有名的主戰(zhàn)派，也轉(zhuǎn)而聲稱贊同和平。
11月3日，和平期成會(huì)在北京虎坊橋湖廣會(huì)館正式成立，到會(huì)三百余人，舉熊希齡為會(huì)長(zhǎng)，蔡元培為副會(huì)長(zhǎng)。以發(fā)抒民意，促成和平為宗旨。在進(jìn)行方法上以文字或演說進(jìn)行宣傳，派員或以函電對(duì)雙方進(jìn)行勸告等。第二天，該會(huì)7名代表晉謁徐世昌，表達(dá)意見。之后，上海、天津、南京、長(zhǎng)沙、武漢、廣州、江蘇、湖北、江西等地，也成立了和平期成會(huì)。
全國(guó)各團(tuán)體還發(fā)起成立了全國(guó)和平聯(lián)合會(huì)。12月18日，該會(huì)在北京召開成立大會(huì)，蔡元培擔(dān)任主席。大會(huì)發(fā)表宣言說：“本會(huì)由全國(guó)法定團(tuán)體組織而成，為真正民意機(jī)關(guān)，故對(duì)于南北和平會(huì)議，應(yīng)實(shí)行共和國(guó)民應(yīng)盡之義務(wù)。遇有雙方?jīng)_突之點(diǎn)，及與大多數(shù)利害關(guān)系之處，實(shí)行發(fā)表國(guó)民真正意見，以立于第三者仲裁地位?！雹?br>10月23日，國(guó)務(wù)總理錢能訓(xùn)致電南方，提出“先就事實(shí)設(shè)法解紛，法律問題俟之公議”⑧。這是雙方重開戰(zhàn)局后，北京政府第一次表現(xiàn)出和平的姿態(tài)。次日，徐世昌也頒了一道和平令，倡議“釋小嫌而共匡大計(jì)”(9⑨。徐召集各路督軍來京開會(huì)，做各派督軍的工作，使其表示服從總統(tǒng)方針，在各督軍會(huì)議上通過了停戰(zhàn)案。11月16日，徐世昌發(fā)表了停戰(zhàn)令：“所有前方在事各軍隊(duì)，務(wù)當(dāng)即日罷戰(zhàn)，一律退兵?！雹鈴V東軍政府也于22日下令前方休戰(zhàn)，表示“北方既已發(fā)表停戰(zhàn)令，軍政府本愛和平”,通令“前敵各軍著固守現(xiàn)在防地，靜待后命” (11)。
同時(shí)徐世昌派員到西南與岑春煊、陸榮廷接洽。
關(guān)于會(huì)議形式、會(huì)議名稱、地點(diǎn)問題，雙方也進(jìn)行了協(xié)商。徐世昌先是主張由著名的主和派李純居中調(diào)停，在南北之間互通意見。南方堅(jiān)持南北各派出數(shù)名代表召開對(duì)等會(huì)議。徐世昌、錢能訓(xùn)堅(jiān)持中央與地方不能對(duì)等。11月13日，北京和平期成會(huì)函呈徐世昌，建議迅速設(shè)立議和機(jī)關(guān)，擇適中地點(diǎn)，開和平會(huì)議。11月25日，唐紹儀致電徐世昌，認(rèn)為由李純居中調(diào)和是純從主觀著想，“由兩方各派出同數(shù)代表，組織對(duì)等和平會(huì)議”。26日，李純致電岑春煊，轉(zhuǎn)達(dá)北京的意見，即在南京舉行善后會(huì)議，雙方各派十人參加。北京方面主張?jiān)谀暇戏絼t堅(jiān)持在上海。30日，七總裁致電北京政府，主張仿辛亥前例，在上海舉行和平會(huì)議：“煊等特開誠(chéng)心，表示真正和平之希望，認(rèn)上海租界為適中之中立地點(diǎn)，宜仿辛亥前例，雙方各派相等人數(shù)之代表，委以全權(quán)，克日開議?！?12)12月2日，江蘇督軍李純致電廣州唐繼堯，解釋北京政府主張?jiān)谀暇┱匍_善后會(huì)議之理由，認(rèn)為同胞和解，不可在外人范圍之下，“智力所應(yīng)爭(zhēng)，實(shí)在會(huì)議后之根本問題，不在會(huì)議前之細(xì)微末節(jié)?！睂?duì)于會(huì)議名稱，南方認(rèn)為“善后會(huì)議”是清代在綏靖土匪時(shí)才用的字眼，主張“上海會(huì)議”,北方堅(jiān)持稱“南北和平會(huì)議”,雙方各用各的名稱。
雙方在協(xié)商過程中，主戰(zhàn)派認(rèn)為徐世昌等過于退讓，對(duì)南方提出的條件大為反感。支持段祺瑞的安福系以不通過錢能訓(xùn)內(nèi)閣作為反對(duì)和平的要挾，一些主戰(zhàn)派還出面游說段祺瑞重新組閣。各國(guó)公使團(tuán)密切關(guān)注北京政局，決定對(duì)南北雙方施加壓力。12月2日，英、美、法、日、意駐華公使入見徐世昌，呈遞了勸告覺書，表示五國(guó)對(duì)中國(guó)之內(nèi)訌以為深憂，不但危及中國(guó)自身，而且損及外國(guó)利益，提出：“……五國(guó)政府深愿北京政府及南方各首領(lǐng)勿以個(gè)人感情用事，勿拘法規(guī)枝節(jié)，凡有障害于樹立平和之一切舉措，亟須力避，以便速為無隔意之協(xié)議。更以顧念理法大則與中國(guó)民福之感情為基礎(chǔ)，以舉中國(guó)國(guó)內(nèi)平和統(tǒng)一之實(shí)為要?！?13)并表示五國(guó)并無于涉企圖，只不過希望中國(guó)順應(yīng)世界潮流，發(fā)揚(yáng)其國(guó)威。日本政府還于次日發(fā)表聲明，表示此次勸告實(shí)出于“公正無私之衷情”。
2日下午四時(shí)半，五國(guó)駐廣州領(lǐng)事也赴軍政府謁見外交總長(zhǎng)伍廷芳以及軍政府政務(wù)總裁等，提出了內(nèi)容大致相同的勸告。廣州軍政府在答復(fù)五國(guó)意見書中，對(duì)五國(guó)的調(diào)停表示感謝，并解釋護(hù)法非為個(gè)人意見或法律細(xì)節(jié)動(dòng)干戈，實(shí)為反對(duì)武力主義，求民主主義。
接受覺書的次日，徐世昌即在公府召集會(huì)議，段祺瑞、曹錕、張作霖、倪嗣沖、張懷芝、王占元、孟恩遠(yuǎn)等督軍及各國(guó)務(wù)員參加。徐趁勢(shì)以各國(guó)的意見來壓主戰(zhàn)派，段不得不表態(tài)不再堅(jiān)持從前政策，與會(huì)者同意與西南開對(duì)等會(huì)議。這是北方由主戰(zhàn)轉(zhuǎn)向主和的一次關(guān)鍵性會(huì)議，北方作了關(guān)鍵性的讓步。
以后，徐世昌又疏通安福國(guó)會(huì)通過錢能訓(xùn)內(nèi)閣，與安福系達(dá)成四項(xiàng)妥協(xié)條件：和平必須兼顧統(tǒng)一，絕對(duì)維持現(xiàn)任元首地位，不得修正、廢止現(xiàn)行國(guó)會(huì)組織法及選舉法，不得擅改憲法等。
12月11日，北京政府通過了北方參加議和的名單：朱啟鈐、吳鼎昌、方樞、汪有齡、施愚、劉恩格、王克敏、李國(guó)珍、江紹杰、徐佛蘇。朱啟鈐為北方議和總代表。實(shí)際權(quán)力主要操在代表安福系的吳鼎昌、代表直系的王克敏手中。
陜西福建兩省的剿匪問題，又成了雙方爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)。北京政府頒布停戰(zhàn)令時(shí)，曾規(guī)定陜閩兩省為剿匪區(qū)域，在停戰(zhàn)范圍之外，故仍派重兵清剿。這些地區(qū)確有土匪滋擾，但陜西的情況頗為復(fù)雜。那里駐有于右任所轄的靖國(guó)軍，是被南方軍政府所承認(rèn)的。故南方認(rèn)為北京政府是以剿匪為名，清除南方在陜西的勢(shì)力。而北方堅(jiān)持匪患嚴(yán)重，不可因求和平而縱匪不辦。12月7日，唐繼堯復(fù)電于右任，表示陜西停戰(zhàn)問題決定于北京政府有無議和誠(chéng)意。表示“決不能以事實(shí)而犧牲法律，更不能以局部而單獨(dú)媾和”(14)。12月18日，唐紹儀電徐世昌，力爭(zhēng)在上海議和，并抗議視閩陜護(hù)法軍為匪。
僵持之間，熊希齡、蔡元培代表和平期成會(huì)致信北方議和總代表朱啟鈐，建議劃界停戰(zhàn)。而錢能訓(xùn)認(rèn)為福建可以劃界自守，而陜西遍地皆匪，不可不剿。
12月27日，國(guó)務(wù)總理錢能訓(xùn)設(shè)宴為北方議和代表餞行。稱“將來會(huì)議之時(shí)，深望各具世界眼光，均以國(guó)家為前提，以多數(shù)輿論為基礎(chǔ)，而使真正之法意歸于一致，此本內(nèi)閣所樂于觀成而深有盼于諸君者也”(15)。代表于1919年1月2日到達(dá)南京。而南方因陜西問題及內(nèi)部分歧，尚未公布代表名單。輿論轉(zhuǎn)而對(duì)南方不利。以岑春煊、政學(xué)會(huì)為代表的軍政府一方主張先派代表，而舊國(guó)會(huì)則堅(jiān)持非至北京政府將陜、閩、湘、鄂軍隊(duì)概行撤退、一律停戰(zhàn)，軍政府不得派代表。1919年1月初，岑春煊發(fā)表對(duì)時(shí)局的看法，稱北方代表已經(jīng)南下，如南方再不派代表，內(nèi)外輿論將誤解南方無和平的誠(chéng)意。1月9日，軍政府不經(jīng)舊國(guó)會(huì)同意，以七總裁名義將代表名單電達(dá)北京：唐紹儀為總代表，其他有章士釗、胡漢民、李曰垓(后改為繆嘉壽)、曾彥、郭椿森、劉光烈、王伯群、李述膺、彭允彝、饒鳴鑾等。
至于陜、閩問題，李純根據(jù)南北雙方以及和平期成會(huì)等團(tuán)體的意見，經(jīng)多方磋商，達(dá)成一律停戰(zhàn)、南方增援部隊(duì)停止前進(jìn)、雙方將領(lǐng)商定停戰(zhàn)區(qū)域、劃定區(qū)域各自剿匪衛(wèi)民等項(xiàng)辦法。
會(huì)議借用上海德國(guó)總會(huì)作為會(huì)場(chǎng)，南方代表住在愚園路九十號(hào)，北方代表住哈同公園。
1919年2月20日，歷經(jīng)曲折的南北和會(huì)終于開幕，唐紹儀、朱啟鈐兩位總代表發(fā)了言。唐紹儀在發(fā)言中稱，西南護(hù)法，實(shí)為不得已之正當(dāng)防衛(wèi)，并非挾持意氣，故與北方為難；西南所希望的是合法的和平，發(fā)展民治精神，圖謀國(guó)家鞏固。朱啟鈐在演講中則強(qiáng)調(diào)應(yīng)一致對(duì)外，爭(zhēng)國(guó)際上之地位，且國(guó)民應(yīng)為政府之后盾。令人矚目的南北議和開始了。
21日和會(huì)正式開始。討論陜西問題。唐紹儀提出按兩軍駐地劃界停戰(zhàn)，撤換皖系督軍陳樹藩。
22日雙方第二次開會(huì)。唐紹儀提出裁撤國(guó)防軍、停止支取參戰(zhàn)借款、公布中日軍事協(xié)定等。朱同意唐的提議。同日商定以后每日9時(shí)開會(huì)，星期一、三、五為正式會(huì)，二、四、六為茶話會(huì)。北京對(duì)唐的提議，只同意提交中日協(xié)定的文件供南方代表閱讀。且認(rèn)為歐戰(zhàn)雖已結(jié)束，但和議未成，故不能裁撤國(guó)防軍。南方堅(jiān)持不能以某一派系的軍隊(duì)以國(guó)防命名。
24日，第三次會(huì)議，唐提出撤去湖南督軍張敬堯。
26日，第四次會(huì)議，唐紹儀提出接于右任的電報(bào)，陜西仍未停戰(zhàn)，要求撤換陳樹藩。
2月28日，雙方召集第五次會(huì)議。朱啟鈴報(bào)告《中日軍事協(xié)定》全文已由北京寄達(dá)，并無其他附件。對(duì)于陜西局面，唐紹儀稱據(jù)于右任報(bào)告進(jìn)攻仍在繼續(xù)，戰(zhàn)事劇增，若非北京政府威令不行，便是無議和之誠(chéng)意。朱答應(yīng)以去就相力爭(zhēng)。唐紹儀則聲明，如四十八小時(shí)之內(nèi)北京無滿意答復(fù)，南方代表將單獨(dú)向外界聲明和議停頓。會(huì)后，北方代表將會(huì)議情況呈報(bào)北京，并提出辭職。
3月2日，南方代表發(fā)表致北京外交團(tuán)電以及對(duì)各省宣言，通告議和停頓及其因由。
在朱啟鈴的力爭(zhēng)與要求下，3月3日、4日，北京政府總統(tǒng)府、國(guó)務(wù)院分別下了停戰(zhàn)命令，要求陜西前線停止剿匪。陳樹藩曾復(fù)電表示遵照?qǐng)?zhí)行，但并未取信于南方代表。
于是雙方派出張瑞璣赴陜停戰(zhàn)劃界。3月12日，張離京赴陜。到達(dá)目的地后，張先后發(fā)出數(shù)電報(bào)告各處停戰(zhàn)情形，并述陜西人民遭受兵災(zāi)匪禍之慘狀，表達(dá)陜西人民迫切希望和平之心。
對(duì)于和議中斷，全國(guó)輿論十分關(guān)切。全國(guó)和平聯(lián)合會(huì)、和平期成會(huì)聯(lián)合會(huì)等，通電要求恢復(fù)和議。各國(guó)公使團(tuán)也表示將提出勸告與抗議。張瑞璣既證明戰(zhàn)事已停，北京政府及朱啟鈐本人也多次催促唐紹儀重續(xù)和議。4月1日，長(zhǎng)江三督及吳佩孚聯(lián)名致電議和代表，要求速開和議。呼吁“當(dāng)此時(shí)機(jī)危迫，一發(fā)千鈞，潮流所趨，實(shí)為公理，人心所向，咸在和平。眾欲未可拂逆，武力斷難存在。故非迅速開議，無以慰中外之望；非慎循軌轍，無以救國(guó)家之亡”(16)。南方再次面臨輿論壓力。
4月4日，南方代表開緊急會(huì)議商議。雖有不同意見，最后還是決定順從輿論，重開和議。
和議中斷了一個(gè)多月后，方于4月7日重開。這一天，南北雙方代表在德國(guó)總會(huì)開談話會(huì)，第一項(xiàng)陜西議題上沒有產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)，唐紹儀提出六條：一、取銷中日軍事協(xié)定；二、裁撤國(guó)防軍機(jī)關(guān)及所屬兵士；三、參戰(zhàn)借款不得提用；四、和平會(huì)議未終了以前，雙方不得借入外債及發(fā)行公債；五、陜西問題；六、湖南問題。
4月7日，吳鼎昌在致朱啟鈐的密電中稱：“昌意同人態(tài)度似應(yīng)強(qiáng)硬，力往決裂一方做去；再以金錢為餌，或可使少川就國(guó)會(huì)問題之范圍?！?17)
4月9日，開正式會(huì)。相約不公開談判內(nèi)容，以免引起各界干涉，人稱“扃門會(huì)議”。會(huì)上，唐紹儀另提出十三項(xiàng)議題。其中有國(guó)會(huì)完全自由行使職權(quán)、軍民分治、廢督裁兵、補(bǔ)充西南軍費(fèi)軍實(shí)、南北共同辦理善后借款、承認(rèn)軍政府一切命令為有效、整理財(cái)政、懲辦禍?zhǔn)椎?。朱啟鈐則提出了有關(guān)軍事問題，包括擬留軍隊(duì)之上編制、額外軍隊(duì)之收束、軍需獨(dú)立；有關(guān)政治問題，包括軍民分治、厘定地方制度、地方自治、發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)、善后借款。
在會(huì)談中，雙方就一些重大問題闡述了各自的立場(chǎng)。朱啟鈐強(qiáng)調(diào)在國(guó)會(huì)問題上不宜采取極端主張，要求將國(guó)會(huì)自由行使職權(quán)問題改稱“國(guó)會(huì)問題”,不主張將懲辦禍?zhǔn)琢腥胱h題。后雙方同意不將這一條列入議題。最后，兩位總代表將會(huì)議議題合為六大綱，第一國(guó)會(huì)，第二財(cái)政，第三軍事，第四政治，第五善后，第六承前續(xù)議案。國(guó)會(huì)問題作為最后的議題。
國(guó)會(huì)問題最為棘手，既是南北分裂的肇因，也是和談的關(guān)鍵。當(dāng)時(shí)主要有兩種主張。一為1917年6月13日解散時(shí)之國(guó)會(huì)重新集合于南京，組織憲法會(huì)議，將二讀會(huì)通過之憲法繼續(xù)完成，并組織總統(tǒng)選舉法選舉總統(tǒng)；俟總統(tǒng)選出，憲法公布，南北兩國(guó)會(huì)同時(shí)消滅，再根據(jù)憲法所定，選舉新國(guó)會(huì)。在粵舊國(guó)會(huì)議員與軍政府多數(shù)贊同這一主張。另一種意見是追認(rèn)徐世昌為總統(tǒng)。北方各派以及未赴廣州的舊國(guó)會(huì)議員，多表贊同。錢能訓(xùn)也傾向于第二種方案，“用簡(jiǎn)捷辦法，一了百了”,“一則新、舊兩國(guó)會(huì)須同時(shí)閉會(huì)，以俟解決。一則須認(rèn)為統(tǒng)一已成，元首業(yè)經(jīng)全國(guó)承認(rèn)，西南一律取消獨(dú)立……”(18)
段祺瑞派以及安福系把持新國(guó)會(huì)，故一聽議和有新舊國(guó)會(huì)同時(shí)解散之說，立即大嘩，在段的寓所開秘密會(huì)議，商議對(duì)策。他們認(rèn)為是和議中有人企圖瓜分政權(quán)，使北京政府冒違法之名。
4月17日，安福系開會(huì)。由王郅隆等330余名議員致電朱啟鈐，稱總代表受國(guó)務(wù)院委派，其權(quán)限不能越出行政范圍，不能越權(quán)妄議法律問題。對(duì)此朱向錢提出詢問，錢不得不公開表示國(guó)會(huì)問題不能存而不議，議員意見不足以代表政府等。
4月18日，新國(guó)會(huì)開質(zhì)詢會(huì)，錢能訓(xùn)及國(guó)務(wù)員出席。錢表態(tài)不使北方政府陷于違法之地位，維持新國(guó)會(huì)，不贊成以舊約法召集新國(guó)會(huì)及在南京開舊國(guó)會(huì)。在安福系的壓力下，北京政府不敢犧牲新國(guó)會(huì)了。
唐紹儀見北方態(tài)度強(qiáng)硬，曾希望探討一個(gè)相互妥協(xié)的方案。但是，堅(jiān)持國(guó)會(huì)完全自由行使職權(quán)，勢(shì)必和議破裂；放棄主張，則又違反護(hù)法的宗旨。他請(qǐng)示軍政府的結(jié)果是，南方舊國(guó)會(huì)爭(zhēng)鋒相對(duì)地提出：“國(guó)會(huì)完全自由行使職權(quán)，實(shí)為和議中之根本問題，若不待完滿解決，則其他問題縱能如我要求，亦不過敷衍茍且，決非長(zhǎng)治久安之計(jì)”(19),堅(jiān)持以護(hù)法為職志。而軍政府也要求代表按照以前所定的議和大綱，竭力堅(jiān)持。
雙方的不妥協(xié)，使議和面臨重重危機(jī)。在和議之初，陳獨(dú)秀就指出：北方不可固執(zhí)中央威信觀念，南方不可固執(zhí)單純的絕對(duì)的護(hù)法觀念。只有雙方的讓步才可能實(shí)現(xiàn)和平(20)。普遍的輿論認(rèn)為：“全國(guó)問題，各派主張不同，以兩會(huì)共同制憲，依憲法另召新會(huì)最有力?！?21)事實(shí)上，如果沒有把國(guó)家的利益與民生的幸福放在首位，而是重在地盤之爭(zhēng)，黨派之爭(zhēng)，權(quán)力之爭(zhēng)，和平的局面是不可能出現(xiàn)的。
4月28日，國(guó)會(huì)問題被提出來討論。雙方各持己見，和議又陷于僵局。徐樹錚在致北方代表的密電中明確說：“天無二日，國(guó)無二會(huì)，國(guó)會(huì)為東海惟一保障，國(guó)中有力之人肯為東海出力者，賴有此耳?！?22)
五四運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)，使皖系處境不利。5月6日，第七次會(huì)議，雙方代表討論山東問題。決議電和會(huì)不簽字。13日，和會(huì)召開最后一次，也即第八次正式會(huì)議。唐紹儀提出八項(xiàng)主張供會(huì)議討論：
一、對(duì)于歐洲和會(huì)所擬山東問題條件，表示不承認(rèn)。
二、中日一切密約，宣布無效，并嚴(yán)懲當(dāng)日訂立密約關(guān)系之人，以謝國(guó)人。
三、立即裁廢參戰(zhàn)軍、國(guó)防軍、邊防軍。
四、惡跡昭著，不洽民情之督軍、省長(zhǎng)，即予撤換。
五、由和會(huì)宣布前黎總統(tǒng)六年六月十三日解散國(guó)會(huì)命令無效。
六、設(shè)政務(wù)會(huì)議，由和平會(huì)議推出全國(guó)負(fù)重望者組織之。議和條件之履行，由其監(jiān)督；統(tǒng)一內(nèi)閣之組織，由其同意。
七、其他議定及付審查或另行提議各案，分別整理決定。
八、由和平會(huì)議承認(rèn)徐世昌為臨時(shí)大總統(tǒng)，至國(guó)會(huì)選舉正式總統(tǒng)之日為止。(23)
其中，第八條與前七條有連帶關(guān)系，如前七項(xiàng)辦不到，則第八項(xiàng)無效。南方以此八項(xiàng)條件作為最后的讓步。
當(dāng)日，唐紹儀等南方代表向軍政府提出辭職。5月14日，北方代表也向北京政府提出辭職。次日，錢能訓(xùn)批準(zhǔn)北方代表辭職，并駁斥南方所提最后條件毫無理由，非出誠(chéng)意。16日國(guó)務(wù)總理錢能訓(xùn)也辭職。人們期待已久的議和就這樣破滅了。
其實(shí)，一些激進(jìn)分子早就對(duì)這種討價(jià)還價(jià)的方式不滿。陳獨(dú)秀發(fā)表《兩個(gè)和會(huì)都無用》的時(shí)評(píng)，“上海的和會(huì)，兩方都重在黨派的權(quán)利”,把議和叫做“分贓會(huì)議”,“若是靠著分贓會(huì)議里那幾個(gè)政治家、外交家在那里關(guān)門弄鬼，定然沒有好結(jié)果?！?24)
5月27日，吳佩孚提出重新和談，29日，西南桂系陸榮廷、陳炳焜、譚浩明、莫榮新聯(lián)名電請(qǐng)重開和議。列強(qiáng)仍施加壓力促南北和議。7月1日，曹錕、張作霖聯(lián)電呼吁重新談判。6月5日，五國(guó)公使再次向南北政府提出第二次勸告，希望中國(guó)重開和會(huì)。8月12日，北京政府改派安福系首領(lǐng)王揖唐為北方議和總代表。23日，吳佩孚通電反對(duì)。9月5日，廣東軍政府也表示反對(duì)王作議和總代表。王卻遍訪曹錕、張作霖，并致電南方表示：“揖唐何人，蓋國(guó)民中愛國(guó)家、愛法律、愛真正永久和平之一人。茍為和平之梗者，雖屬吾友，亦敵視之；茍誠(chéng)意和平者，朝為吾敵，夕為吾友?！蓖跄舷律虾：?，唐拒不見王。王在上海處境尷尬，只得使人在哈同花園放置炸彈，借機(jī)離開。
南北議和就這樣在各派的爭(zhēng)斗中渙散了。