政治上日益孤立的清政府，又遇到極端嚴(yán)重的財(cái)政困難，這就更加深了它的統(tǒng)治危機(jī)。
清政府陷入財(cái)政困難，一個(gè)重要的原因是由于簽訂《辛丑條約》,擔(dān)負(fù)巨額的賠款。另一個(gè)原因則是償付外債。為了籌集甲午戰(zhàn)敗所承擔(dān)的戰(zhàn)爭賠款和贖還遼東半島的贖款(兩項(xiàng)計(jì)銀二億三千萬兩),以及為籌集軍餉和裝備等，清政府曾先后向英、法、德等國借款達(dá)三億四千萬兩，加上利息共六億兩，每年須清償本息二千四百九十萬兩，除海關(guān)承擔(dān)一部分外，其余悉數(shù)由各省分擔(dān)。
除了賠款、還債以外，練兵經(jīng)費(fèi)也是一項(xiàng)巨大的財(cái)政開支。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年單是餉雜開支即達(dá)二千三百余萬兩。此外向外國采購軍火裝備及各項(xiàng)軍需物資，又需巨額開銷。據(jù)1910年海關(guān)的不完全統(tǒng)計(jì)，這年進(jìn)口的各種軍火用款即達(dá)三百三十六萬兩，還不包括購買軍需物資在內(nèi)。另外，1909年決定著手重建海軍，海軍部尚書載洵奏請(qǐng)籌集海軍經(jīng)費(fèi)，計(jì)開辦費(fèi)二百八十三萬五千兩，常年經(jīng)費(fèi)一百六十八萬兩，共四百五十一萬五千兩，由度支部通咨各省分擔(dān)。同年，為集中軍權(quán)而增設(shè)的軍咨處，也奏報(bào)需開辦費(fèi)六十萬兩，常年費(fèi)一百余萬兩。
其他各項(xiàng)增加費(fèi)用，不勝枚舉。有人估汁，清末每年軍費(fèi)開支可能達(dá)到六千萬兩之多^[1]。
在支出繁巨，財(cái)政困窘的情況下，清朝統(tǒng)治者仍極奢靡揮霍。據(jù)當(dāng)時(shí)報(bào)刊載錄，各國皇室經(jīng)費(fèi)比較：歐洲各國中以英國的皇室經(jīng)費(fèi)最多，為一千五百余萬；俄國其次，一千二百余萬。但英國皇室經(jīng)費(fèi)僅占其總歲入的0.8%;俄國所占比重最高，也只占2.4%?？墒侵袊幕适医?jīng)費(fèi)，以光緒三十四年為例，竟達(dá)一千八百余萬，約占總歲入的6.6%^[2]。
除以上幾項(xiàng)大宗開支外，在預(yù)備立憲名義下，舉辦新政所需的開支，也是非常龐大的。御史趙炳麟在1909年夏所上請(qǐng)定行政經(jīng)費(fèi)的奏折中，列舉了各省舉辦新政約需的費(fèi)用：司法一項(xiàng)約費(fèi)百萬，教育一項(xiàng)約費(fèi)百萬，而巡警一項(xiàng)，大省需費(fèi)三百萬，小省需費(fèi)二百萬，單只這三項(xiàng)合計(jì)起來，各省每年即平添四五百萬的開支^[3]。趙炳麟的奏折使朝廷甚為躊躇，直到次年5月才將原折發(fā)抄。不久，又有湖北布政使王乃澂上折奏請(qǐng)依據(jù)現(xiàn)有財(cái)力，變通憲政籌備的次序。載灃決定要各省督撫針對(duì)趙、王兩折奏復(fù)本省情形。直隸總督陳夔龍?jiān)趶?fù)奏中稱，預(yù)計(jì)到宣統(tǒng)八年，順直全省開設(shè)各級(jí)審判廳、檢察廳，需銀七百九十余萬兩；開辦和擴(kuò)充學(xué)堂又需二千二百二十五萬兩；繼續(xù)推廣巡警又需銀一千二百七十余萬兩。如再加上籌辦地方自治等費(fèi)，平均每年新政經(jīng)費(fèi)約需六百萬兩。陳夔龍哀嘆“民生雕敝，深恐難支”^[4]。其他各省督撫的復(fù)奏，無不叫苦連天。
載灃等要各省督撫復(fù)奏，本意是要他們針對(duì)趙、王兩折提出的問題妥擬籌款和節(jié)省政費(fèi)的辦法，而結(jié)果是一片叫苦聲。梁啟超為此寫了一篇文章《節(jié)省政費(fèi)問題》。其中揭露虛糜政費(fèi)的情形，他寫道：“國家設(shè)官之原則，以人奉職，而今也則以職豢人。故國家本可以不辦此事，因有人欲辦以自豢，斯辦之矣。辦此事本有一機(jī)關(guān)而已足，因欲豢之人太多，則分之為數(shù)機(jī)關(guān)矣。一機(jī)關(guān)本以若干員當(dāng)之而已足，而待豢之人不能遍，則多為其員額矣。猶不能遍，則別立名目以位置之矣?！彼浴胺步袢肇?cái)政所支出者，其什之八九則有勞費(fèi)而無效果者也。所余一二亦以最大之勞費(fèi)得最小之效果者也”^[5]。梁的揭露是符合事實(shí)的。由于機(jī)構(gòu)臃腫，冗員太多，毫無行政效率，造成極大的財(cái)政上的浪費(fèi)。度支部在《試辦宣統(tǒng)三年預(yù)算并瀝陳財(cái)政危迫情形折》中也承認(rèn)“冗事冗費(fèi)，觸處皆是”。它的虧空達(dá)七千八百萬兩的預(yù)算案，就是在這種財(cái)政困窘而又制度窳敗的情形下編制出來的。
財(cái)政危機(jī)加劇了清朝中央政府與地方督撫之間的矛盾。既然載灃等人要集權(quán)于中央和皇室，如果不把財(cái)權(quán)集中到手，那么行政、軍事等方面的集權(quán)就沒有物質(zhì)的保障。所以載灃等采取了一系列措施，企圖由中央控制全部財(cái)政大權(quán)。
清朝的戶部(后改度支部)按規(guī)定有“制天下經(jīng)費(fèi)”的權(quán)力，是統(tǒng)一全國財(cái)政的管理機(jī)構(gòu)。在各省的布政使司或稱藩司，代表朝廷管理地方民政和財(cái)政事務(wù)，與各省督撫雖是隸屬關(guān)系，卻有職權(quán)的分工。但自經(jīng)歷咸豐、同治年間的太平天國戰(zhàn)爭以后，各省督撫的權(quán)力擴(kuò)大了，原來為應(yīng)付戰(zhàn)爭餉需而臨時(shí)征收的厘金，成了地方經(jīng)常性的重要財(cái)政收入，地方上的財(cái)權(quán)逐漸集中到督撫個(gè)人手中。戶部原有的通過各省藩司監(jiān)督地方財(cái)政的職能，已越來越小。到了甲午戰(zhàn)爭和八國聯(lián)軍戰(zhàn)爭以后，由于賠款、外債、軍餉、新政等各項(xiàng)開支急劇增加，戶部既不掌握各省財(cái)政收支情況，也沒有可籌集大宗款項(xiàng)的財(cái)源，只能悉數(shù)攤派到地方，由各省籌集。于是各省任意增加捐稅、濫鑄銅元、發(fā)行錢票、截留解款，各行其是。后來各省向度支部報(bào)銷的制度也逐漸變成虛應(yīng)故事。除傳統(tǒng)的收支項(xiàng)目，如地丁、常關(guān)稅、鹽課(以上為收入)及俸祿、驛站、廩膳、賞恤、采辦、織造、修繕、雜支(以上為支出)等項(xiàng)一般尚能詳確報(bào)解外，其他如厘金、勸捐、鑄錢等項(xiàng)收入，以及善后、籌防、新政、軍械、償債、各關(guān)局等開支，往往有冒混隱漏等情弊。這些財(cái)務(wù)項(xiàng)目，一般都?xì)w各省督撫一手包辦，由專設(shè)的局、所和另派委員經(jīng)辦，中央無法一一督察。舉江蘇為例，除藩庫外，另有糧道庫、蘇州牙厘總局、淞滬厘捐總局、金陵厘捐總局、善后局、沙洲公所、膏捐局、房捐局、寶蘇銅元局、商務(wù)局等，這些都是經(jīng)管銀錢的地方。而這些局、所的收入和支出，只憑督撫直接向皇帝奏請(qǐng)的一紙公文，就算報(bào)銷憑據(jù)，各省藩司無法干預(yù)，度支部也只能從咨文或皇帝的朱批中知道個(gè)大概。
急圖集權(quán)的載灃上臺(tái)后，立即著手改變這種狀況。首先由度支部尚書載澤上一道奏折，奏請(qǐng)清理各省財(cái)政。1909年1月11日，詔準(zhǔn)公布《清理財(cái)政章程》。該章程規(guī)定，清理的目的是“截清舊案，編訂新章，調(diào)查出入確數(shù)，為全國預(yù)算、決算之預(yù)備。”^[6]度支部設(shè)清理財(cái)政處，各省設(shè)清理財(cái)政局，另由部派專任財(cái)政監(jiān)理官到各省督同清理。依清理章程的要求，從宣統(tǒng)元年起，各省財(cái)政清理局，必須按季詳報(bào)本省財(cái)政收支確數(shù)。這樣便把各省財(cái)政完全置于中央的監(jiān)督之下，排除了督撫不經(jīng)部準(zhǔn)自行安排收支或隱匿收支項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。顯然，這是對(duì)督撫權(quán)益的極大侵犯，不能不引起他們的強(qiáng)烈不滿。于是紛紛上書，婉言抵制。當(dāng)時(shí)報(bào)紙?jiān)l(fā)表一條消息說：“度支部現(xiàn)在清理財(cái)政，各省督撫大員多懷疑懼，而澤貝子(指載澤——引者)百折不回，務(wù)期得收成效。昨聞各督撫及司道之條陳財(cái)政者已多至百余起，惟其中各懷私見，恐難實(shí)行?！?sup>[7]當(dāng)度支部請(qǐng)旨任命的各省財(cái)政監(jiān)理官赴任后，更是屢起紛爭：地方官控告監(jiān)理官如何驕橫；監(jiān)理官控告地方官如何阻撓。度支部頻頻接到這種互相攻訐的文電。它只好發(fā)電給各省財(cái)政監(jiān)理官稱：“外間雖紛紛詆毀，各該員有則速改，無則專心辦公，務(wù)須以清理財(cái)政為要?！?sup>[8]1909年9月，湖南財(cái)政正監(jiān)理官陳惟彥，以牽涉命案被御史嚴(yán)參，旨準(zhǔn)“交部議處”。但為了推動(dòng)清理財(cái)政，朝廷又于12月將阻撓清理的甘肅布政使毛慶藩革職。這兩起處分事件充分表現(xiàn)了中央與地方矛盾沖突的尖銳性。是年底，朝廷為直接控制大宗稅款，又決定設(shè)立督辦鹽政處，派度支部尚書載澤兼任督辦大臣，并頒發(fā)鹽政新章，將原來有鹽務(wù)各省督撫的權(quán)力，大部分收歸督辦大臣獨(dú)攬。這引起了有關(guān)督撫的嚴(yán)重抗議。鹽政一向?yàn)楣倮魯控?cái)?shù)闹饕T徑，一旦全歸中央，地方大吏財(cái)源被奪，豈肯甘心？所以當(dāng)時(shí)由東三省總督錫良領(lǐng)銜致長電給鹽政處，力爭用人、用款及奏事等權(quán)力。電中且謂“督撫之權(quán)皆系中央之權(quán)，未有可專制自為者也。若至督撫無權(quán)，恐中央亦將無所措手。時(shí)方多故，獨(dú)奈何去其手足而自危頭目乎？”^[9]督撫對(duì)財(cái)政集權(quán)如此怨憤，使朝廷的各種如意算盤不能達(dá)到預(yù)期的效果。
此外，度支部還迭次通咨各省，禁止自鑄銅元和印行錢票，以統(tǒng)一幣制的名義控制全國金融。為實(shí)行統(tǒng)一幣制，1911年清政府向帝國主義國家商訂幣制借款。但直到清政府垮臺(tái)，始終未能實(shí)行統(tǒng)一幣制。
載灃、載澤等向督撫開刀，自然無助于解決嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。最后還是不得不與各督撫一起設(shè)法向人民群眾搜刮，從而使封建統(tǒng)治者和廣大人民群眾的矛盾進(jìn)一步激化。
腐敗的清政府還企圖靠“厚集洋債”的辦法來擺脫危機(jī)，可是這實(shí)際是飲鴆止渴的辦法。前已指出，清政府每年賠款還債的負(fù)擔(dān)已經(jīng)相當(dāng)沉重。如果再舉新債，勢必更加重償付負(fù)擔(dān)。而且清政府所借外債都是擔(dān)保借款，即每借一筆外債，都要以一定的稅賦或其他東西作擔(dān)保，這就會(huì)給清政府的財(cái)政造成新的問題，更加深了帝國主義對(duì)中國財(cái)政權(quán)的控制。據(jù)不很精確的統(tǒng)計(jì)，從1906年宣布預(yù)備立憲到武昌起義前夕，清政府歷年向英、日、法、德、美等國借款共達(dá)二億四千六百余萬(庫平兩)^[10],一般最低年息是5%(極個(gè)別的為4%),而最高竟達(dá)12%。這些借款多半是以修鐵路和贖回鐵路權(quán)的名義借的，都附有許多特權(quán)，所以不但不足以緩解財(cái)政危機(jī)，而且加劇了帝國主義國家間為侵略中國而展開的角逐。其結(jié)果只能是中國的利權(quán)遭到進(jìn)一步的侵奪。比如1909年10月，美國在與中國談判簽訂了錦璦鐵路借款草合同之后，緊接著美國國務(wù)卿諾克斯又提出所謂“滿洲鐵路中立化”的計(jì)劃。其內(nèi)容是：東北各條鐵路由美、英、日、俄等國共同承購股票，共同參加管理，并同享雇員、購料等項(xiàng)利益；再由各國借款給中國以贖回這些鐵路的路權(quán)。這實(shí)質(zhì)是在“鐵路中立化”的名義下逐步使東三省國際化。美國提出這一計(jì)劃，自然是實(shí)行它的所謂“門戶開放，機(jī)會(huì)均等”的政策，以與在攫取東北利權(quán)方面搶先一步的日、俄帝國主義展開爭奪。但作為既得利益者的日、俄帝國主義，一開始就堅(jiān)決反對(duì)美國的計(jì)劃，并分別根據(jù)自己的侵略需要提出了進(jìn)一步的要求，使這一計(jì)劃無法實(shí)現(xiàn)。這一事實(shí)充分表明了帝國主義在侵略中國、互相角逐的過程中，都是拿中國的利益作為交易的籌碼的。清政府“厚集洋債”的政策，不僅沒有能使財(cái)政危機(jī)得到緩和，而且進(jìn)一步加深了政治危機(jī)。