國會戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地給袁世凱戴上正式大總統(tǒng)的桂冠以后，原以為可以專心制定憲法，把袁氏的權(quán)力約束在法律的范圍之內(nèi)，使國家走上憲政的軌道。但抱獨裁主義的袁世凱，根本不喜歡任何民意機(jī)關(guān)或法律對他的權(quán)力加以限制，所以一當(dāng)上正式大總統(tǒng)，他就覺得沒有必要再來掩飾對國會的憎惡了，并立刻以“增修約法”為借口，向國會發(fā)動進(jìn)攻。
在制憲問題上，國會步履艱難。早在北京參議院時代，各黨派就開始蘊釀制定憲法。1913年2月，國民黨、統(tǒng)一黨、共和黨及民主黨等四大黨的議員十八人，組成憲法討論會，由共和黨的汪榮寶和國民黨的易宗夔擔(dān)任干事，定期交換意見，磋商國家根本大法的原則和內(nèi)容。當(dāng)時，袁世凱的法律顧問有賀長雄和古德諾對制憲問題橫加干涉，都極力鼓吹“采用總統(tǒng)制的新憲法”,擴(kuò)張大總統(tǒng)的權(quán)力。袁世凱也屢次抱怨《臨時約法》對他限制過多，并下令成立了一個由北洋官僚、政客組成的憲法研究會，任命楊度、馬良為正副會長，作為政府編纂憲法的機(jī)關(guān)，以此與憲法討論會對抗。同年7月，國會組成憲法起草委員會以后，憲法討論會便自行解散，但政府的憲法研究會依然進(jìn)行活動，并粗暴地干涉國會起草憲法的工作。
8月19日，當(dāng)國會憲法起草委員會開會時，袁世凱派官員將憲法研究會制定的“憲法大綱草案”提交憲法起草委員會。大綱共二十四條，主旨在于擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力，如“大總統(tǒng)有任命國務(wù)員及駐外公使之權(quán)，無得議會同意之必要”,“大總統(tǒng)得參議院同意，有眾議院解散權(quán)”,等等。此項草案引起憲法起草委員的激烈反對，認(rèn)為政府無權(quán)干預(yù)憲法起草工作，并將袁派來的官員驅(qū)逐出會場。于是，袁世凱和憲法起草委員會之間的沖突開始趨于表面化。10月中旬，憲法起草委員會制定的憲法草案脫稿，共十章一百十三條。與《臨時約法》比較，草案雖然明顯地擴(kuò)大了總統(tǒng)的權(quán)限，對袁世凱讓步很多，但是仍含有責(zé)任內(nèi)閣的精神，沒有滿足袁氏強烈的獨裁欲望；尤其對他事先要求的兩條，即任命國務(wù)員不必經(jīng)國會通過和總統(tǒng)有權(quán)解散眾議院，均未采納。
10月16日，即國會選舉總統(tǒng)后的第十天，袁世凱故意無視《天壇憲法草案》的存在，向國會提出“增修約法案”。他說：“本大總統(tǒng)證以二十閱月之經(jīng)驗，凡從約法上所生障礙，均有種種事實可憑。竊謂正式政府之所以別于臨時政府者，非第有一正式之大總統(tǒng)，遂可為中華民國國際上之美觀而已也；必其政治刷新，確有以饜足吾民之望，而后可以收拾亂極思治之人心。顧政治能刷新與否，必自增修約法始。蓋約法上行政首長之職任不完，則事實上總攬政務(wù)之統(tǒng)一無望。故本大總統(tǒng)之愚以為臨時約法第四章關(guān)于大總統(tǒng)職權(quán)各規(guī)定適用于臨時大總統(tǒng)已覺得有種種困難，若再適用于正式總統(tǒng)，則其困難將益甚。茍此種種之困難，其痛苦僅及于本大總統(tǒng)之一人一身，又何難以補苴彌縫之術(shù)相與周旋。無如我國民喁喁望治之殷，且各挾其生命財產(chǎn)之重，以求保障于藐躬。本大總統(tǒng)一人一身之受束縛于約法，直不啻胥吾四萬萬同胞之生命財產(chǎn)之重同受束縛于約法。本大總統(tǒng)無狀，尸位以至今日，萬萬不敢再博維持約法之虛名，致我國民哀哀無告者，且身受施行約法之實禍?！彼髧鴷皬乃僮h決見復(fù)”^[1]。他還提出應(yīng)行修正的具體條款為：大總統(tǒng)有權(quán)制定官制官規(guī)、任命文武官吏、宣戰(zhàn)媾和及締結(jié)條約等，均無須經(jīng)國會同意；在國會閉幕期間，大總統(tǒng)有權(quán)制定與法律有同等效力之教令及臨時財政處分權(quán)等。
時隔一天，即10月18日，袁世凱又向國會提出咨文，指責(zé)國會10月4日公布的《大總統(tǒng)選舉法》侵犯了他的法令公布權(quán)。他說：“本月四日憲法會議議決大總統(tǒng)選舉法案，來咨雖僅止聲明議決宣布，并公決送登政府公報等語，顯與《臨時約法》及《國會組織法》規(guī)定不符。然以目前大局情形而論，內(nèi)憂外患紛至沓來，友邦承認(rèn)問題又率以正式總統(tǒng)之選舉能否舉行為斷。是以接準(zhǔn)來咨，未便過以《臨時約法》及《國會組織法》相繩，因即查照來咨，命國務(wù)院飭局照登。惟此項咨達(dá)飭登之辦法，既與約法上之國家立法程序大相違反，若長此緘默不言，不惟使民國議會蒙破壞約法之嫌，亦恐令全國國民啟弁髦約法之漸，此則本大總統(tǒng)于憲法會議之來咨，認(rèn)為于現(xiàn)行法律及立法先例俱有不宜，不敢不掬誠以相告者也?！苯又岢觯骸盁o論此次議定之大總統(tǒng)選舉法案或?qū)碜h定之憲法案，斷無不經(jīng)大總統(tǒng)公布，而遽可以施行之理?！?sup>[2]這就是說：如不經(jīng)他批準(zhǔn)，不僅他所依以當(dāng)選總統(tǒng)的《大總統(tǒng)選舉法》無效，即將完成的憲法他也拒絕承認(rèn)。
這時國會正在討論憲法草案，認(rèn)為沒有必要再修改約法，并且因憲法草案尚未通過，公布權(quán)問題也無必要馬上答復(fù)。同時，國民黨和進(jìn)步黨的一些議員看到袁世凱咄咄逼人的咨文，深感局勢嚴(yán)重，制憲工作前途未卜。為了表示制憲的決心，他們便聯(lián)合起來于10月18日組成民憲黨。該黨以“保障共和、擁護(hù)憲政”為宣旨，公開聲明：“對于國家負(fù)忠誠之義務(wù)，有搖撼吾民主國體者，必竭力以維持之，保護(hù)之。”^[3]其領(lǐng)導(dǎo)人是原國民黨人張耀曾、谷鐘秀、湯漪、鍾才宏、楊永泰，和原進(jìn)步黨人丁世嶧、藍(lán)公武、劉崇佑、李國珍、汪彭年等。因此，國會里一時形成國民黨和民憲黨聯(lián)合，與進(jìn)步黨和公民黨抗衡的局面。而且前者稍占優(yōu)勢，基本上控制了國會的制憲工作。進(jìn)步黨人梁啟超、湯化龍等雖然賣力地瓦解國民黨在國會的勢力，極力用“開明專制”的謬論蠱惑人心，支持袁世凱擴(kuò)張權(quán)力的主張，但是他們始終未能左右國會制憲工作，所以袁世凱不得不親自出馬橫加干涉。國民黨和民憲黨攜手與袁世凱斗爭的唯一結(jié)果，是加快了袁氏摧毀國民黨和國會的步伐。
鑒于國會無意對制憲方針作出重大改變，袁世凱便進(jìn)一步挑釁。10月24日，當(dāng)憲法起草委員會開會時，他派遣施愚、顧鰲、黎淵、方樞、饒孟任、程樹德、孔昭焱、余棨昌等八人為政府委員，突然出席。他們說是“奉總統(tǒng)令，來會陳述意見”,并宣布袁氏咨文，要求此后開會都要事先通知國務(wù)院，“以便該委員等隨時出席陳述”。憲法起草委員會屢經(jīng)摧殘，有的被殺害，有的被迫逃離北京。當(dāng)時，每次開會出席議員不過四十余人，但國民黨和民憲黨籍議員仍占多數(shù)。他們?nèi)云髨D控制立法權(quán)，建立法制的國家，以維持民國以來的政治局面。所以他們當(dāng)即拒絕八“欽差”出席，并指出按會章規(guī)定，“除兩院議員外，其他機(jī)關(guān)人員不但不能出席，即旁聽亦不可”。
袁世凱聞訊，惱羞成怒，指責(zé)“國會專制”,并決心用暴力手段對付國民黨和國會。25日，他公開通電各省都督、民政長，要他們對《天壇憲法草案》逐條研究，“于電到五日內(nèi)迅速條陳電復(fù)，以憑采擇”,并煽動說：“制定憲法，關(guān)系民國存亡”,“乃國民黨人破壞居多，始則托名政黨，為虎作倀，危害國家，顛覆政府，事實俱在，無可諱言。此次憲法起草委員會，該黨議員居其多數(shù)，聞其所擬憲法草案，妨害國家者甚多……綜其流弊，將使行政一部僅為國會所屬品，直是消滅行政獨立之權(quán)。近來各省議員掣肘行政，已成習(xí)慣，倘再令照國會專制辦法，將盡天下之文武官吏皆附屬于百十議員之下，是無政府也！”又說：“此次草案既有人主持于前，自必有人構(gòu)成于后，設(shè)非借此以遂其破壞傾覆之謀，何至國事民情，夢夢若是！證諸人民心理既不謂然，即各國法律家亦多訾駁。本大總統(tǒng)忝受托付之重，堅持保國救民之宗旨，確見及此等違背共和政體之憲法，影響于國家治亂興亡者極大，何敢緘默而不言?！髟撐奈溟L官，同為國民一分子，且各負(fù)保衛(wèi)治安之責(zé)，對于國家根本大法，利害與共，亦未便知而不言?！?sup>[4]
此電發(fā)出后，各省都督、民政長等都心領(lǐng)神會，紛紛復(fù)電響應(yīng)。10月28日，直隸馮國璋和劉若曾通電說：國民黨人的“破壞行為，未得志于南方，今又肆毒憲法”;“得志于南方，糜爛一時，肆毒憲法，永遠(yuǎn)受害”。因此要求對憲法草案“關(guān)于行政各條，務(wù)宜殫心研究，詳加修改”^[5]。次日，浙江朱瑞和屈映光通電要求修改憲法，擴(kuò)充政府權(quán)力。他們說：“吾國現(xiàn)狀非有強有力之政府，必不足以振興內(nèi)治，抵御外侮。欲有強有力之政府，則斷不可使行政權(quán)橫受國會束縛。”^[6]河南張鎮(zhèn)芳通電列舉了憲法草案的所謂“謬點”后，說憲法起草委員會“欲蹈專制君主之喜怒用事”,“竟敢訂此暴民專制之憲法”,要求將國會中“凡在國民黨籍者概行開除，或即另行改造，布告各省，嚴(yán)行取締，停止國民黨人被選舉權(quán)”^[7]。湖南湯薌銘通電說：“以行政一部為國會附屬品，必致國亡種滅。”他要求袁世凱毅然獨斷，解散國會，“切實搜捕亂黨，以斷根株，庶幾海宇澄清，治安可保，否則禍變相尋，將有不忍言者”^[8]。10月31日，張勛通電指責(zé)憲法草案“謬點甚多，摘不勝摘”,只有立即宣布作廢，并解散國會。最后他表示“勛雖不才，誅鋤叛逆，以身捍國，雖冒萬死所不辭焉”^[9]。此外，廣東龍濟(jì)光、江西李純、廣西陸榮廷、云南唐繼堯、貴州劉顯世及湖北黎元洪等都通電附和，幾天之內(nèi)即有數(shù)十通，都以修改或取消憲法草案作引言，肆意詆毀國民黨和國會憲法起草委員會，而且大都主張立即解散國民黨，取消國民黨籍議員資格。有的則干脆主張解散國會和憲法起草委員會，而由袁世凱“察納眾言”,另定“中華民國萬世不易之憲法”。
在一陣輿論攻勢之后，袁世凱便借口查獲李烈鈞與國民黨議員徐秀鈞等往來密電，于11月4日悍然下令解散國民黨，取消國民黨議員資格。他說：“此次內(nèi)戰(zhàn)，該國民黨本部與該國民黨議員潛相構(gòu)扇”,“亂國殘民，于斯為極”,并飭令北京地區(qū)警備司令和京師警察廳立即追繳國民黨籍議員證書、證章。當(dāng)天，有軍警數(shù)百人包圍國民黨本部，次日又包圍國會，不僅將當(dāng)時國民黨籍議員證書、證章全部沒收，而且將已經(jīng)宣布脫離國民黨而改入他黨或“曾通電反對贛亂者”,也一律追繳。兩天之內(nèi)共追繳議員證書四百三十多件，超過國會議員總數(shù)之半。國會從此不足法定開會人數(shù)，只得停會。
為了掩飾解散國民黨的不法行動，袁世凱于當(dāng)天還發(fā)布了一個冗長的告示，肆意歪曲二次革命的過程和意義，把民國以來堅持反對袁氏獨裁，努力維持民主共和制度的國民黨人，誣蔑為“稱兵構(gòu)禍之暴徒”,而他則是“為救國救民起見，不得已而依照國家法律用兵定亂”。他說：“本大總統(tǒng)何能寬容少數(shù)亂徒，置四萬萬人利害于不顧，不得已始有解散該黨之令。”^[10]
國會危機(jī)，引起非國民黨籍議員的普遍憂慮和恐慌。11月6日，進(jìn)步黨集會討論時局，湯化龍報告國民黨被解散的經(jīng)過。他說：“民國成立，憲法尚未制定，此事之發(fā)生，對政黨而言固為不幸，而影響于兩院、關(guān)系國家前途至大?！彼麆窀孢M(jìn)步黨議員說：仍要積極進(jìn)行，以維持大局，“萬不可以感情用事，飄然引去，置國事于不顧”^[11]。經(jīng)過討論，許多人都希望設(shè)法維持國會，要求袁世凱保留業(yè)已脫離國民黨籍的議員，使國會能有開會的必要人數(shù)。次日，兩院議員開聯(lián)合會，贊同進(jìn)步黨的主張。王家襄和湯化龍兩議長晉見袁世凱，代表國會議員提出要求。袁世凱表示此事關(guān)系頗大，政府需要調(diào)查之后，才能決定。此后，袁氏提交國務(wù)院解決，國務(wù)院答以調(diào)查困難，無法辦理。于是，國會便只有取消一途了。
11月10日，憲法起草委員會因不足法定人數(shù)，乃自行解散，《天壇憲法草案》也隨之流產(chǎn)。12日袁世凱又發(fā)布命令，除廣東、江西、湖南等省議會因附和“亂黨”已經(jīng)解散外，其他各省議會，凡國民黨籍議員一律取消資格。黎元洪不僅通電贊成“對國民黨省議員一律追繳證書證章”,而且要求“對各縣國民黨籍議員，亦應(yīng)一體辦理”^[12]。從此，全國各級議會皆陷于停頓狀態(tài)。
11月上旬，國會殘余的議員迭次集會，相顧沮喪，均以不足法定人數(shù)，不能議事。王家襄和湯化龍便于14日聯(lián)名宣布停發(fā)議事日程。對于袁世凱摧殘國會的行徑，社會輿論普遍不滿。11月17日和12月3日，眾議院議員一百九十四人和參議員六十一人聯(lián)名分別向袁政府提出質(zhì)問。眾議院議員氣憤地指出：“民國不能一日無國會，國會議員不能由政府取消，此世界共和國通義，立憲政治之大經(jīng)也。”“至于追繳證書證章，直以命令取消議員，細(xì)按約法，大總統(tǒng)無此特權(quán)。不識政府毅然出此，根據(jù)何種法律？”又說：“查議員中有早脫該黨黨籍改入他黨，或素稱穩(wěn)健曾通電反對贛亂者，亦一同取消。政府確為懲治內(nèi)亂嫌疑耶，則應(yīng)檢查證據(jù)，分別提交法院審判，不得以概括辦法，良莠不分，致令國會人數(shù)不足，使不蒙解散之名，而受解散之實也。”最后質(zhì)問究竟政府方針如何？“對于民國是否有國會之必要，對于國會是否以法律為正當(dāng)之解決？”^[13]早在這年夏天，梁啟超已多次上書袁世凱，建議他實行所謂“開明專制”,依靠進(jìn)步黨人的支持，控制和利用國會，鞏固北洋派的統(tǒng)治地位。在梁氏看來，國會和政黨雖然只是形式，但決非無足輕重。他曾勸袁說：“古之成大業(yè)者，挾天子以令諸侯，今欲戡亂圖治，惟當(dāng)挾國會以號召天下，名正言順，然后所向莫與敵也?！?sup>[14]而今國會危如朝露，梁啟超和張謇便先后晉見袁世凱，詢問善后辦法。袁說，這是他為挽救國家危亡，減輕國民痛苦，不得已而采取的一種權(quán)宜之計，并無意根本取消國會。事后，他又發(fā)表了一份“維持國會意見書”,說要簡化議員選舉手續(xù)，盡快補選議員。
袁世凱一面對進(jìn)步黨人敷衍搪塞，一面以政府不能無咨詢機(jī)關(guān)為理由，于11月26日下令組織政治會議。
政治會議由中央和各省官吏所派代表組成，其中每省派二人，蒙藏兩地區(qū)各派八人，總統(tǒng)派八人，國務(wù)總理派二人，每部派一人，共計八十人。所派代表大部分是清末官僚，如袁世凱所指派的代表為李經(jīng)羲、梁敦彥、樊增祥、寶熙、趙惟熙、馬良、楊度等人，后又增派楊士琦和饒漢祥兩人。由于李經(jīng)羲在清末曾任云貴總督，地位最高，袁世凱就指定他為議長，派張國淦為副議長，顧鰲為秘書長。
12月15日，政治會議開幕，到會委員僅六十九人。上午9時，委員們赴總統(tǒng)府覲見，在居仁堂靜坐等候到11時，袁世凱才出來。各委員起立向袁氏行三鞠躬禮，然后像小學(xué)生一樣畢恭畢敬地聆聽訓(xùn)話。袁致訓(xùn)辭說：“共和政治為憲政之極軌，本大總統(tǒng)固欣然慕之。然初何敢謂招牌一改，國力即隨之充足。即以目今之內(nèi)政而論，紊亂何堪設(shè)想?！痹谶@種情況下，“而猶欲侈談共和者，真不啻癡人說夢也”。他把“內(nèi)政紊亂”的原因，歸咎于：一是國民“誤認(rèn)平等二字”,二是國民“誤認(rèn)自由二字”,三是國民“誤認(rèn)共和二字”?？傊?，在他看來，內(nèi)政紊亂的原因全在國民受亂黨的煽惑，而他則是不惜以“一身支撐危局，時而身命財產(chǎn)陷于危險之地，則不妨犧牲一己之身命財產(chǎn)，以保護(hù)全國人民之生命財產(chǎn)；時而名譽陷于危險之地，亦不惜從而犧牲之，以付身后之公論，以期鞏固政府，整飭內(nèi)政而伸張國力”。最后，他要求各委員以“救國救民”為己任，“務(wù)以國情社習(xí)為準(zhǔn)，勿徒高談學(xué)理”,“切實負(fù)起責(zé)任，凡利之當(dāng)興，害之當(dāng)除，群策群力，一致進(jìn)行，生命財產(chǎn)及一身之名譽概可犧牲，則轉(zhuǎn)危為安，即唯諸君是望”^[15]。下午，政治會議在北海團(tuán)城承光殿開幕，李經(jīng)羲致辭說：“本日大總統(tǒng)訓(xùn)辭，兢兢以共同救國為言，而救國之道，則以扶植強有力政府為歸。”要求全體委員“無負(fù)大總統(tǒng)召集本會之盛意”^[16]。
政治會議是袁世凱的御用工具。它所講的“救國救民”的真諦，就是解散國會和修改約法。就在政治會議召開的前后，各省文武官吏為迎合袁世凱的意旨，紛紛通電陳述所謂“救國大計”,如龍濟(jì)光建議以政治會議代替國會；黎元洪等主張將殘留在北京的國會議員盡行遣散。袁世凱即據(jù)此向政治會議提出一大堆咨詢案：十九省都督、民政長要求解散國會案，增修約法案，組織造法機(jī)關(guān)案，停止省議會案，等等。政治會議無條件地順從袁的意旨，一一作出了決議。
袁世凱“據(jù)政治會議的決議”,于1914年1月10日公然下令停止全體國會議員職務(wù)，每人發(fā)旅費四百元，飭令回籍。同時他還煞有介事地成立了一個“籌辦國會事務(wù)局”,派顧鰲為局長，接收參議院和眾議院，為將來組織新國會作準(zhǔn)備。民國第一屆國會就這樣被正式取消了。當(dāng)上年4月國會開幕時，袁世凱曾派梁士詒為代表致詞，高呼“民國國會萬歲！”國會還不滿一歲，便被他扼殺了。2月3日，他以各地方自治機(jī)關(guān)良莠不齊，流品濫雜，藐法亂紀(jì)，甚至以“亂黨”盤踞把持為理由，下令“著各省民政長通令各屬將各地方現(xiàn)設(shè)之各級自治會，立予停辦”^[17]。28日，又進(jìn)一步以“統(tǒng)一國家不應(yīng)有此龐大地方議會”為理由，下令將“各省議會一律解散，所有一切事宜，由各省行政長官力負(fù)完全責(zé)任”^[18]。十年前，袁世凱是清末籌辦“地方自治”的帶頭人和“召開國會”的支持者，而今在他的眼里，一切“民選機(jī)關(guān)”都變?yōu)樽飷旱臏Y藪。他的這種反復(fù)無常的言行，正是一切獨裁者、陰謀家的慣技。
袁世凱所采取的上述一系列反人民反民主的政治措施，與當(dāng)時的政府性質(zhì)是完全一致的。這是一個受到帝國主義列強支持、由極少數(shù)封建軍閥官僚操縱的政府，其權(quán)益不可能不與廣大人民的利益發(fā)生沖突，自然也就不可能給予人民以任何民主權(quán)利，只有剝奪人民的參政權(quán)，不讓人民監(jiān)督，才能維持他們的統(tǒng)治。