中國的警察制度始于清末，是清政府推行“新政”的主要內(nèi)容之一。與清末一樣，民國初年的警察仍有緝私、捕盜、消防、衛(wèi)生及維持交通等多種職能，但其主要任務(wù)并不是維護社會秩序，而是政府當局防范和鎮(zhèn)壓人民的工具。
北洋政府內(nèi)務(wù)部設(shè)有警政司，總攬全國警務(wù)。警政司下轄四科，第一科管行政警察，第二科管高等警察，第三科管著作審查，第四科管出版事項。內(nèi)務(wù)部的名稱雖然是從南京臨時政府時代沿襲下來的，但其司員大都是前清民政部的舊人，特別是警政司，變動很少，始終在北洋派的控制之下。為了控制全國警察教育，袁世凱于1912年10月下令停辦各地警察學校，只留北京警察學校(原京師高等巡警學堂)一所。按袁政府的規(guī)定，各省及大商埠設(shè)警察局(廳),由內(nèi)務(wù)部及各省民政長管轄。各縣設(shè)警察事務(wù)所(后改名警察所),多由縣知事兼任。但實際上，1913年10月以前，各地的警察機構(gòu)并沒有統(tǒng)一的名稱，如上海稱“巡警總局”,下轄滬南、閘北兩公所，1913年5月改稱淞滬警察廳。北京的警政十分龐雜，除京師警察廳外，還有幾個半警半軍的機關(guān)。袁世凱有意把北京的特務(wù)警察機構(gòu)分為幾個系統(tǒng)，不僅可以從各個方面去迫害人民，而且使它們互相監(jiān)視。
京師警察廳，其前身為工巡總局，1905年改為京師內(nèi)城和外城兩個警察總廳，下轄九個分廳。后又將九個分廳改劃為十個區(qū)，于區(qū)下設(shè)警察派出所。至1913年1月3日將內(nèi)外兩總廳合并，稱京師警察廳，先后以王治馨、吳炳湘為總監(jiān)。
京畿軍政執(zhí)法處，是由清末北洋駐京營務(wù)處于1912年5月改組成立的?？傓k是陸建章。陸建章(1879—1918),字朗齋，安徽蒙城人，北洋武備學堂出身。自1895年入袁世凱新建陸軍后，先后任北洋第四鎮(zhèn)第七協(xié)統(tǒng)領(lǐng)、山東曹州總兵、廣東高州總兵、京衛(wèi)軍統(tǒng)領(lǐng)。1914年春，他率北洋軍入陜，執(zhí)法處總辦由雷震春接任。
步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門，本是清朝皇族控制的一個警察性質(zhì)的軍事機構(gòu)，所轄士兵皆旗籍，滿人烏珍為統(tǒng)領(lǐng)，主管巡捕東西南北中五營，又管京師九門門政，故又稱九門提督。民國元年本擬裁撤，袁世凱認為它“足補警政所不逮”,乃托言事關(guān)旗制，從緩計議，其后一直以江朝宗擔任統(tǒng)領(lǐng)。江朝宗(1864—1943),字宇澄，安徽旌德人，從小站練兵時即追隨袁世凱，清末官至總兵。他控制步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門后，機構(gòu)反而擴大，權(quán)力日增?！熬熋坑幸馔馐拢Σ环髲棄?，則步軍出而維持秩序”。直至1924年，這個衙門才被裁撤。
京師一帶稽查處，處長為曾參加過同盟會的王天縱。王本是綠林出身，河南嵩縣人，辛亥革命時在豫西起義，自稱豫西都督，民國后被袁世凱調(diào)至北京，賜名建忠，加陸軍少將銜。
此外，還有段芝貴建立的拱衛(wèi)軍司令部執(zhí)法處，處長為陸啟榮。以陳興亞為營長的京師憲兵營，則負責“糾察軍警風紀”。
以上這些機關(guān)，除警察廳隸屬內(nèi)務(wù)部，由內(nèi)務(wù)總長趙秉鈞管轄外，其余都由袁世凱直接控制。這些機構(gòu)都豢養(yǎng)秘密偵探，都有監(jiān)視人和緝捕人的特權(quán)，不受法律約束。其中尤以京畿軍政執(zhí)法處為最兇橫。該處流行一種說法：“錯拿了不能錯放?！?sup>[1]它還有特設(shè)的監(jiān)獄，使用各種酷刑逼供，判罪、行刑概不公布，報袁世凱批準即秘密執(zhí)行，濫捕濫殺，草菅人命，因此又有“屠人場”之稱。先后擔任該處總辦的陸建章和雷震春都被人罵為“屠戶”。
1913年，鎮(zhèn)壓二次革命前，袁政府對以孫中山為首的革命派的迫害，還不敢大規(guī)模地公開進行。二次革命失敗后，革命派變?yōu)椤皝y黨”、“暴民”,袁便毫無顧忌地發(fā)泄對他們的仇恨。按照他的旨意，軍警機關(guān)印行《亂黨之真相》、《孫黃小史》等書，肆意污蔑，并懸賞緝捕革命派領(lǐng)導人，黃興為十萬元，陳其美為五萬元，還不斷派遣刺客前往國外，企圖暗殺孫中山。當時革命派領(lǐng)導人多逃亡到日本，袁政府與日本駐華公使秘密交涉，要求日本政府對有明令逮捕之“亂黨”如孫中山、黃興、陳其美、李烈鈞等，一律宣布驅(qū)逐出境，并不準再行登岸。被袁政府通令緝拿的“從逆軍官”前后達一百多人，其中上校以上的高級軍官有鄧鏗、程潛、陳強、唐蟒、程子楷、劉英、龔振鵬、張匯滔、袁家聲、楊冠英、翁式亮、張煦、劉鐵、張永正、張光曦、吳藻華、傅鑫、洪兆麟、趙恒惕、陳復初、林虎、方聲濤、周璧階、譚人鳳、李書城、冷遹、洪承點、朱執(zhí)信、李根源、戢翼翹、吳忠信、劉文錦、余道南、童錫梁、張孝準、張華甫、趙正平、瞿鈞等^[2]。這些人不能在國內(nèi)立足，大都被迫流亡到國外或香港。
特務(wù)警察殘殺革命派的事件，在北京和各省時有發(fā)生，而且北京比外省更厲害。許多被捕者不經(jīng)任何審訊就被處決，僅被軍政執(zhí)法處殺害的人即“數(shù)以千計”,其中較為著名的有四川會黨領(lǐng)袖張百祥，密謀刺袁的程澤湘，辛亥南京革命軍正參謀曹錫圭，山東同盟會支部長徐鏡心，四川民政長張培爵，北京《民主報》總編仇亮，江蘇第三師旅長張秀全，南京臨時政府交通部司長林逸民，湖北軍政府北伐學生軍隊長方亞凡、辛亥山東煙臺民軍營長左憲章、河南革命軍參謀余國楨及著名的革命黨人程家檉等。
北京各監(jiān)獄“收禁犯人極多，大有人滿之患”,不得不分批送至保定監(jiān)獄“寄禁”^[3]。長期被關(guān)押的人，身心都受到嚴重摧殘。1913年秋，袁世凱一面忙于對南方用兵，鎮(zhèn)壓革命黨人的反抗，一面加緊對北方的控制，在京師實行戒嚴，明目張膽地殺戮國會議員，制造恐怖氣氛。章太炎曾撰文激烈批評袁世凱的暴行。二次革命后，北京共和黨本部邀請章太炎進京，主持黨務(wù)。章自以為名氣大，袁世凱奈何他不得，泰然入京，企圖依共和黨與北洋派抗爭。但章進京后，就失去行動自由。次年1月，他以大勛章作扇墜，直闖總統(tǒng)府，大罵袁世凱包藏禍心，因此被軍政執(zhí)法處拘捕。只是懾于社會輿論，未敢輕易殺害，而長期軟禁于龍泉寺，當年7月又移入錢糧胡同民宅，繼續(xù)被嚴密監(jiān)視。警察總監(jiān)吳炳湘直接指揮，“以巡警充閽人，稽察出入，書札必付總廳檢視，賓客必由總廳與證”^[4]。直到袁世凱死后，章太炎才獲自由。1914年春，四川都督兼川邊經(jīng)略使尹昌衡奉命來京，不幾天就被軍政執(zhí)法處秘密逮捕，關(guān)押半年之久，最后以所謂“危害四川省人民利益”的罪名，判處有期徒刑十年，也是到袁死后才釋放。
在袁政府三令五申的催促下，各省先后成立了“軍法課”、“探訪局”、“綏靖處”、“軍警聯(lián)合會”一類的特務(wù)機關(guān)，對人民橫加摧殘。
1913年9月，黎元洪捕殺革命黨人寧調(diào)元、熊樾山。次年，段芝貴在湖北全省進行“清鄉(xiāng)”,從6月至11月破獲“亂黨之案百數(shù)十起”,其中武昌有祁國鈞、車繼斌等十一人被殺，監(jiān)禁數(shù)十人。漢口寶善黨案，被捕男女學生及“黨人”共八九十人?！捌渌鶜⒄咭晕葱甲餇睿彰酂o人知”。漢陽石灰店案，由于偵探報告該店“有黨人機關(guān)”,即抓獲“黨人”六名，均槍殺?！洞鬂h報》胡石庵因一向吹捧黎元洪、孫武等，被段芝貴判處四年半監(jiān)禁，報館被封。
1914年6月湯薌銘破獲“長沙革命黨機關(guān)”,一次逮捕四十多人，殺害二十九人。“此案前后遇害者計二百余人”^[5]。另外，還枉殺前湖南財政司長楊德鄰，并株連伍任鈞、易宗羲、文經(jīng)緯、梅景鴻、楊守真諸人。
倪嗣沖于安慶設(shè)探訪局，任命王之綱為局長，人稱王為“活閻王”,在兩年之中竟殺害革命黨人五百七十余人。
自二次革命被鎮(zhèn)壓后，廣東省在龍濟光、龍覲光兄弟的統(tǒng)治下，“黨獄繁興，除兵變殺人不計外，死者殆不可數(shù)算也”。國會議員林文英于國會解散后回到原籍瓊州，以開通民智為己任，倡辦《瓊?cè)A報》,方議立案發(fā)刊，林及其友陳文甫(富興隆店主)均被綏靖處逮捕，未經(jīng)審訊便遭殺害。陳文甫的母親悲憤交加，自殺而死。1914年3月，龍濟光派兵“清鄉(xiāng)”,所到之處燒殺淫擄，人民逃避一空。龍軍借口順德縣上淇鄉(xiāng)附近有“亂黨機關(guān)”,前往圍捕，乘機搶掠，燒毀房屋三四十間?！班l(xiāng)民之因是而死者，聞共四十七名，傷者以百計”^[6]。廣東人民團體代表由香港發(fā)電報給梁啟超，要求他轉(zhuǎn)呈袁世凱制止龍軍暴行。龍軍反誣人民團體“受亂黨利用，破壞濟軍名譽”。袁不僅不加制止，反而于3月30日發(fā)電鼓勵龍說：“該督忠勇誠樸，夙所依重。務(wù)望搘柱艱危，悉心規(guī)畫，以紓中央南顧之憂。”后來，由于龍迭次破獲亂黨機關(guān)，“厥功甚著”,袁特贈他一等嘉禾章。
袁世凱及其黨徒控制的龐大特務(wù)警察網(wǎng)，籠罩全國。一些特務(wù)為了邀功請賞或借案行詐，還捕風捉影，栽贓誣陷，制造了許多假案，使不少人橫遭迫害，以至含冤而死。湖南省邵陽中學國文教員給學生出了一個提倡民權(quán)的作文題，便被指為“亂黨”而遭槍斃。類似的冤案在全國各地屢有發(fā)生，以致袁世凱也不得不承認“外省官吏，奉行不善，間有捕役邀功，偵探行詐，誣誘平人等事”,并于1914年12月19日命令各地文武官吏“除惡不可不嚴，而治獄不可不慎”^[7]。
從1914年初至1915年底，袁政府公布了一連串主旨在于反人民反民主的條例，妄圖用嚴刑酷法使全國人民屈服于暴政之下。
起初北洋政府沿用1908年公布的《大清報律》,以壓制輿論。至1914年4月2日，內(nèi)務(wù)部始公布《報紙條例》。這個條例是《大清報律》的翻版，而《大清報律》則是依據(jù)專制野蠻的俄國沙皇政府的報律制定的?！秷蠹垪l例》規(guī)定，所有報刊不得刊載“淆亂政體”和“妨害治安”的新聞，由郵局檢查內(nèi)容，政府閱看大樣。這樣，警察機關(guān)便可以用“妨害治安”等理由，任意查封報社，禁止報紙發(fā)行，以至逮捕編輯和記者，判處徒刑。在《報紙條例》公布之前，迫害報業(yè)人員的事件已層出不窮。1913年8月，北京《愛國報》編輯丁葆楨所作“時評”說：“軍人為國家賣命，非為個人賣命者。為個人可謀生計之處甚多，何必從軍?！币蜻@句話，便被軍政執(zhí)法處逮捕，以“跡近通匪，煽惑軍心”的罪名加以殺害^[8]。1914年12月4日，袁世凱又公布了《出版法》,其內(nèi)容與《報紙條例》的精神是一致的，規(guī)定“出版之文書圖畫，應(yīng)于發(fā)行或散布前稟報該管警察官署，并將出版物以一份送該官署，以一份經(jīng)該官署送內(nèi)務(wù)部備案”;并規(guī)定文書圖畫有下列情事之一者，不得出版：“一、淆亂政體者；二、妨害治安者；三、敗壞風俗者；四、煽動曲庇犯罪人、刑事被告人，或陷害刑事被告人者；五、輕罪重罪之預(yù)審案件未經(jīng)公布者；六、訴訟或會議事件禁止旁聽者；七、揭載軍事外交及其他官署機密之文書圖畫者，但得該官署許可時不在此限；八、攻訐他人陰私，損害名譽者?！比缬羞`犯，輕者罰款，重者處有期徒刑或拘役^[9]。袁政府公布這些條例、法令的主要目的，并不像他們所說的，是要建立法制，而是為了堵塞言路，鉗制人民的思想。袁政府根本沒有實行法制的愿望，違法和不違法在實際生活中都以官方的意志和政治需要為轉(zhuǎn)移。袁世凱曾批評不按他旨意審理案件的大理院，是“為法所奴役”。
1914年3月2日，袁世凱公布《治安警察條例》和《警械使用條例》。前者共四十一條，其中“政治結(jié)社”和“政談集會”,都要呈報警察官署批準，嚴禁秘密結(jié)社和所謂“擾亂安靜秩序”的結(jié)社。第二十二條專門為對付“勞動工人之聚集”,規(guī)定凡有“誘惑及煽動”、“同盟解雇”、“同盟罷業(yè)”、“強索報酬”、“擾亂安寧秩序”、“妨害善良風俗”等，均得禁止之^[10]。5月20日，又公布了《地方保衛(wèi)團條例》,命令各縣屬未設(shè)警察地方，由縣知事監(jiān)督，建立“保衛(wèi)團”,負責“清查戶口”,“搜捕盜匪”。11月，又先后公布恢復肉刑的《易笞條例》和《懲辦盜匪法》^[11]。1915年6月22日，又公布了《懲辦國賊條例》。所有這些條例都是為直接鎮(zhèn)壓革命黨和人民而制定的。為了瓦解革命黨，1915年元旦，袁世凱又頒布了所謂《附亂自首特赦令》,規(guī)定1914年底以前“犯附和亂黨罪者”,只要自首，一律赦免。
袁政府用扼殺民族生機的恐怖手段，鞏固其封建獨裁統(tǒng)治，結(jié)果，事情卻走向他所期望的反面，人民和袁政府的矛盾進一步激化。人民的不滿和憤慨，猶如即將爆發(fā)的火山熔巖，在地下沸騰、翻滾，隨著時間的推移，愈來愈接近爆發(fā)。
袁世凱的特務(wù)警察統(tǒng)治，不僅引起人民的普遍憤慨，而且也使北洋集團內(nèi)部的矛盾尖銳起來。為加強警察特務(wù)系統(tǒng)的嚴密控制，1913年以后，袁世凱對他的爪牙也更多地采用血腥手段。
1913年底，謀殺宋教仁的兇犯應(yīng)夔丞脫獄來到北京，請求袁世凱實踐“毀宋酬勛”的諾言。袁鑒于刺宋在全國引起的軒然大波，不僅斷然拒絕接見，而且矢口否認他和應(yīng)的關(guān)系。次年1月19日，應(yīng)滿腹怨氣出京，軍政執(zhí)法處偵探長郝占一在京津火車上用電刀結(jié)束了應(yīng)的性命。兔死狐悲，物傷其類。剛剛到天津擔任直隸都督的趙秉鈞，言語之間也微露不平。他說：“如此，以后誰肯為總統(tǒng)做事？”并下令通緝殺應(yīng)的兇手。袁世凱聞知，大為震怒，但他不動聲色，2月19日又讓趙兼任直隸民政長，對他表示格外的信賴。趙赴任幾天后，即2月27日，突然在天津督署中毒，“腹瀉頭暈，厥逆撲地”,七孔流血而死。當時人們都意識到這是袁“遣人置毒羹中”,殺人滅口。
趙秉鈞(1859—1914),字智庵，河南汝州人，清末曾任直隸保甲局總辦，兼統(tǒng)巡防營，以“長于緝捕”聞名官場。1902年他創(chuàng)辦保定和天津兩地巡警，得到袁世凱賞識，由袁奏保擔任巡警部右侍郎，掌握該部機要大權(quán)和北京警政。他把偵探、巡警布置到各個角落，不僅人民受迫害，就是達官貴人的言行也都逃不出他的監(jiān)視，甚至宮廷動靜也在注視之列。所有情報都能及時送達袁世凱手里。辛亥革命爆發(fā)后，作為北洋集團特務(wù)頭子的趙秉鈞隨袁入京，擔任民政部大臣，協(xié)助逼宮和維持北京秩序，為袁效盡犬馬之勞。盡管如此，袁對他為應(yīng)夔丞被殺事指責自己，仍不能原諒。在抱封建獨裁主義的袁世凱看來，趙從刀筆小吏官至國務(wù)總理，都是他的恩賜，凡有利于他的事，無論如何都應(yīng)無條件服從，如若有所反對，就是忘恩負義。這是袁所不能容忍的。但堂堂大總統(tǒng)居然毒殺自己的屬吏，畢竟不免要受到社會輿論的抨擊。因此，趙秉鈞死后，袁先派朱家寶及其次子袁克文前往吊唁，后又派蔭昌為政府代表致祭，發(fā)治喪費一萬元，并親題“弼時盛烈追皋益，匡夏殊勛懋管蕭”挽聯(lián)^[12],以后又批令在北京和天津兩地為趙建專祠一座。
袁世凱深恐他的這些鬼蜮手段瞞不過趙秉鈞的心腹王治馨。王曾先后擔任過內(nèi)務(wù)部次長、京師警察廳總監(jiān)、順天府尹。宋案發(fā)生后，在北京的國民黨人開會，要求趙秉鈞出席。趙派王治馨代表前往。黨員群起質(zhì)問，王答道：“殺宋決非總理，總理不能負責，此責自有人負?！贝稳眨绖P閱報大怒，說：“措詞太不檢點，王治馨可惡！趙總理何以任其亂說？”^[13]此后袁對王一直懷有反感。趙死不久，王就以聲名惡劣被免官，改任正藍旗漢軍副都統(tǒng)閑職。接著，肅政史夏壽康、周登皞等人聯(lián)名彈劾王在順天府尹任內(nèi)定價賣缺，所得贓款約在七萬元以上。6月27日袁下令逮捕，并于10月21日批令“立予槍決”。貪贓納賄，本是北洋官場上司空見慣的事，袁世凱從來視若無睹，除非是有什么特殊的政治需要，才懲辦個把縣知事之類的小官以欺世盜名。如他于1914年9月，按所謂《官吏犯贓治罪條例》,下令把贓官劉鼎錫(直隸霸縣代理知事)立予槍斃，但從來沒有公開處決過次長級以上的贓官。而今他卻忽然下令將王治馨處以極刑，這一舉動自然使京內(nèi)外北洋派“無不悚然”。張勛、阮忠樞等二十多人或“面為乞恩”,或上呈文請求袁“念舊部之誼，貸其一死”。袁對“乞恩之呈概不批答，乞恩之人概不接見”。10月23日，他指令總檢察廳長羅文幹會同步軍統(tǒng)領(lǐng)江朝宗監(jiān)視行刑，將王槍斃。此后又將王的屬吏潘毓桂等逮捕判刑，從而清洗了趙秉鈞在京師警察界的潛在勢力。王死后，袁對左右說：“王某乃素為趙智庵賞識之人，且相知二十余年，不忍見其有此結(jié)局，惟案情重大，不得不以公義而滅私情?！辈l(fā)給王的家屬撫恤銀一千兩。翌日，又下令申儆百官，勿貪贓枉法。他說：“顧念京外官吏如王治馨其人，未敢信為必無，毖后懲前，不可不引為大戒?！?sup>[14]
殺王治馨一案，雖然袁世凱別有用心，但聲名惡劣的警察頭子被處極刑，還是大快人心的。當王被捕后，“北京各報大多數(shù)以一律最大之字刊布此項策令，表示其痛快人心之意”^[15]。著名記者黃遠庸也認為“這是民國成立以來痛快人心之創(chuàng)舉也”^[16]。