唐紹儀內(nèi)閣成立后，熊希齡出任財(cái)政總長。1912年4月6日陳錦濤交卸了部務(wù)，南京臨時(shí)政府財(cái)政部宣告結(jié)束。熊于5月6日接收了北京度支部事務(wù)，不久即解散了度支部，另行成立財(cái)政部籌備處，以王璟芳為總辦，章宗元為幫辦，糅合南北新舊部員辦事。
當(dāng)時(shí)，財(cái)政危機(jī)十分嚴(yán)重。一方面，由于戰(zhàn)爭破壞，經(jīng)濟(jì)蕭條，稅收減免，體制紊亂而使收入銳減；另一方面，由于軍隊(duì)膨脹而使支出劇增。尤其是中央財(cái)政，幾乎沒有收入。除了要各地厲行裁兵節(jié)餉之外，“惟以輸入外債，以救急需”^[1]。盡管財(cái)政如此困難，但在革命思潮高漲的形勢下，國務(wù)總理唐紹儀在規(guī)劃財(cái)政時(shí)，仍強(qiáng)烈地希望以振興實(shí)業(yè)來促進(jìn)民族的復(fù)興。他在與銀行團(tuán)接洽借款時(shí)，提出了五年內(nèi)借款六千萬英鎊以整理財(cái)政、振興實(shí)業(yè)的計(jì)劃，準(zhǔn)備在償還外債之外，其余的款項(xiàng)以80%用于實(shí)業(yè)，20%用于軍政及教育方面。然而這個(gè)計(jì)劃，由于列強(qiáng)提出了監(jiān)督中國財(cái)政的要求而未能實(shí)現(xiàn)。面對著列強(qiáng)干涉中國財(cái)政的圖謀，各派之間在財(cái)政方針上出現(xiàn)了嚴(yán)重分歧。孫中山、黃興主張?jiān)趪鴥?nèi)籌集資金，通過提倡國民捐、發(fā)行不兌換紙幣來解決財(cái)政問題。同盟會(huì)由黃興出面提出的國民捐方案，規(guī)定財(cái)產(chǎn)在五百元以上累進(jìn)征收，工薪在十元以上者，捐納十分之一，以三個(gè)月為限，帶有強(qiáng)迫性質(zhì)，并非自愿認(rèn)捐。同盟會(huì)的方案得到國務(wù)總理唐紹儀的同情。但是，袁世凱、熊希齡以及共和黨、統(tǒng)一黨等都不贊成。中國銀行正監(jiān)督吳鼎昌(熊派)認(rèn)為，強(qiáng)迫國民捐和不兌換紙幣是行不通的。他說：“試觀現(xiàn)時(shí)全國殷富巨室，大都以就近租界為護(hù)符，以外國銀行為庫藏，內(nèi)地所余不過日用零星之現(xiàn)貨，與土地房屋等之不動(dòng)產(chǎn)而已。若以強(qiáng)迫之力，奪其生活之資，恐中下社會(huì)人民勢必相率遷入租界，全國騷然，大禍立至矣?！?sup>[2]袁世凱在參議院正副議長進(jìn)謁時(shí)明確表示：“唐總理擬行勒捐及不換紙幣，仆不謂然。茍行其說，全國騷然，危亡立見，與仆建設(shè)民國、確定共和政體之初心大背。聞前日唐總理親以此意商諸貴院諸君，故仆今日亦為諸君言之，聊表區(qū)區(qū)之意耳?！?sup>[3]在袁世凱主持下，熊希齡和后任財(cái)政總長周學(xué)熙，實(shí)行單純依賴外債的政策，使民國元年、二年間的財(cái)政，不能不為列強(qiáng)所牽制和操縱。
1912年6月，為了整理財(cái)政，增加中央收入，建立中央集權(quán)的財(cái)政體系，財(cái)政部提出了在各省設(shè)立國稅司(后改稱國稅廳)的計(jì)劃。國稅司由財(cái)政部直接領(lǐng)導(dǎo)，司長由部委派。財(cái)政部打算“從北方入手，先行整理北方稅務(wù)……漸行推及于南方”^[4]。但一方面，中央集權(quán)還是地方分權(quán)的問題沒有解決，要把地方的財(cái)權(quán)收歸中央，在事實(shí)上還做不到。另一方面，國家稅和地方稅如何劃分的問題也在爭論之中，沒有解決。江蘇都督程德全主張“如地稅之屬于直接者，應(yīng)歸地方收入”^[5],“各省有此經(jīng)常之費(fèi)，可以興辦實(shí)業(yè)，可以推廣學(xué)校，可以整頓警察，不數(shù)年間，地方行政氣象一新，民生既因之發(fā)榮，稅源亦隨之展拓”^[6]。而奉天都督趙爾巽則認(rèn)為：“中國以農(nóng)立國，各省地丁錢糧，占全國收入之大部分，一經(jīng)整理，可以歲增巨款。乃因土質(zhì)肥瘠不同，稅率高低不一，擬全數(shù)劃歸地方，國家失此可靠之稅源，勢必益形支絀?！?sup>[7]財(cái)政體制問題意見紛歧，一時(shí)難定。
由于當(dāng)時(shí)政爭激烈，熊希齡任內(nèi)，在財(cái)政方面并無多大建樹。隨著唐閣傾倒，熊也于7月間辭職。旋由周學(xué)熙出任財(cái)政總長，于8月19日就任。周學(xué)熙曾任直隸工藝總局總辦，是袁世凱任直隸總督時(shí)期經(jīng)辦新式工業(yè)的主要助手。他出任財(cái)政總長，能直接貫徹袁世凱的理財(cái)方針，在其任內(nèi)奠定了北洋財(cái)政體制的基礎(chǔ)。
周學(xué)熙一上任，即撤銷了熊希齡的財(cái)政部籌備處。他按照國務(wù)院官制，在部之下設(shè)立總務(wù)廳，派趙從蕃署理，又設(shè)鹽務(wù)籌備處，任湯壽柟為總辦。他選擇趙椿年為財(cái)政部次長(旋改齊耀珊),改變了熊希齡南北部員兼用的方針，起用前清舊吏，排斥南京部員。周學(xué)熙改變了熊希齡原擬設(shè)立三司(即會(huì)計(jì)司、賦稅司、財(cái)務(wù)司)的方案，在財(cái)政部中設(shè)立五司，即：賦稅司、會(huì)計(jì)司、泉幣司、公債司、庫藏司。財(cái)政部官制經(jīng)參議院通過后，于1912年11月2日由袁世凱命令公布。
周學(xué)熙著重注意的問題是統(tǒng)一財(cái)政。為此，他于9月間成立了調(diào)查委員會(huì)，以王璟芳為會(huì)長，并向各省派出財(cái)政視察員，考察各省財(cái)政狀況，與各省都督協(xié)商財(cái)政事項(xiàng)。當(dāng)時(shí)，財(cái)政部要和各省都督商量的主要是兩件事：第一是要求各省都督支持財(cái)政部向六國銀行團(tuán)借款；第二是要求各省贊成成立國稅廳籌備處，以期劃分國家稅和地方稅。1912年12月11日，山西都督閻錫山首先通電表示贊成，各省都督也陸續(xù)表示同意。1913年1月10日，袁世凱利用參議院活動(dòng)停滯的機(jī)會(huì)，未待參議院通過，即擅自批準(zhǔn)了財(cái)政部擬定的成立國稅廳籌備處章程，由國稅廳籌備處“掌監(jiān)督及執(zhí)行關(guān)于國稅事務(wù)”^[8],并陸續(xù)任命了各省的國稅廳籌備處處長。財(cái)政部調(diào)查委員會(huì)也改為國稅廳總籌備處。
國稅廳的設(shè)立，是加強(qiáng)中央集權(quán)的措施。按照前清的財(cái)政體系，雖然財(cái)權(quán)名義上屬于中央，但事實(shí)上由各地督撫負(fù)責(zé)征收，然后按一定的數(shù)額解送中央，地方擁有財(cái)政實(shí)權(quán)。而民國成立之后，財(cái)權(quán)完全掌握在地方手里。國稅廳的設(shè)立，就是要由中央直接經(jīng)管原由地方征收的國家稅，把財(cái)權(quán)收歸中央。在稅目的劃分上，將十七種重要稅目(一、田賦，二、鹽課，三、關(guān)稅，四、常關(guān)，五、統(tǒng)捐，六、厘金，七、礦稅，八、契稅，九、牙稅，十、當(dāng)稅，十一、牙捐，十二、當(dāng)捐，十三、煙稅，十四、酒稅，十五、茶稅，十六、糖稅，十七、漁業(yè)稅)列為國家稅。僅將田賦附加稅、商稅等十九種不重要的稅目，列為地方稅。
各省都督表面上不反對國稅廳的方案，但在實(shí)際上消極抵制，對新設(shè)的國稅廳，拖延不交有關(guān)國稅案卷，全案交出者寥寥無幾。江西都督李烈鈞通電主張：“應(yīng)從元年度出納閉鎖，二年度開始之期，為國家、地方出入一律劃清，接收案卷，分報(bào)機(jī)關(guān)，厘訂稅則，組織金庫，同時(shí)并舉，方能一致辦行?！?sup>[9]江蘇都督程德全和蘇省士紳一再主張地稅劃歸地方稅，因而蘇省的田賦也遲遲不交。程德全對財(cái)政部中央集權(quán)的做法十分不滿，“以部中事事獨(dú)立，不顧地方艱難，頗多抑郁”^[10]。財(cái)政部不得不放慢步驟，“令(各省籌備處)暫緩接收，先行籌備。所有應(yīng)辦之事，均令會(huì)商財(cái)政司辦理”^[11]。
周學(xué)熙在簽署善后大借款之后，因受到輿論的抨擊，被迫于1913年5月間辭職。5月16日由梁士詒任財(cái)政部次長，暫時(shí)代理部務(wù)。在梁士詒任內(nèi)，首次運(yùn)用鐵路借款的名義來籌措軍費(fèi)，顯示了交通系在財(cái)政上的實(shí)力。在財(cái)政方針上，梁認(rèn)為“統(tǒng)一主義之實(shí)行，尤以財(cái)政為唯一之根本”^[12]。而治標(biāo)之策則為：一、勵(lì)行裁兵節(jié)餉主義，二、勵(lì)行減政主義，三、增加新稅，四、整頓舊稅。此外，在梁主持下，財(cái)政部編訂了民國二年度預(yù)算案。
先是，臨時(shí)政府北遷后，參議院議員認(rèn)為，“預(yù)算者乃人民監(jiān)督政府最要之點(diǎn)”^[13],“使國民曉然于政府之措置，以堅(jiān)其信用之心”^[14],所以咨催政府提交預(yù)算甚急。同時(shí)，按照民主體制，政府設(shè)立審計(jì)處，任陳錦濤為總辦。因陳未到任，由王璟芳署理，于1912年9月28日開始任職，以監(jiān)督財(cái)務(wù)行政的執(zhí)行。當(dāng)時(shí)正值戰(zhàn)亂之后，各地簿據(jù)不全，預(yù)算遲遲不能草定。財(cái)政部僅編制了中央1912年8月至12月和1913年上半年收支的臨時(shí)預(yù)算，而審計(jì)處也形同虛設(shè)。唯善后借款成立后，審計(jì)處的外國顧問對善后借款的支出，監(jiān)督頗嚴(yán)。民國成立后，參議院和行政當(dāng)局大體上傾向于以7月1日至翌年6月30日為財(cái)政年度。至梁接任財(cái)部，民國二年的財(cái)政年度即將開始，而國會(huì)也已召開。于是，梁于7月下旬匆匆將預(yù)算案編定，交國會(huì)審核。由于政局變化，民二預(yù)算旋被撤回，由后任財(cái)長熊希齡加以修正。事實(shí)上，民二預(yù)算既未經(jīng)國會(huì)通過，也沒有執(zhí)行。后來，民國三年度只有概算，并未交立法機(jī)關(guān)討論。1915年4月，因“實(shí)際分配經(jīng)費(fèi)，均以年份計(jì)算”^[15],7月1日開始的財(cái)政年度成為累贅，便更改財(cái)政年度與歷年制相同。1915年底，袁世凱“欲以辦理帝政之經(jīng)費(fèi)責(zé)國民負(fù)擔(dān)”^[16],匆匆交參政院通過民五預(yù)算，號(hào)稱“中國預(yù)算第一次正式成立”^[17]。實(shí)際上，袁世凱的統(tǒng)治搖搖欲墜，所謂預(yù)算制度始終徒有虛名。至于審計(jì)制度，雖然于1914年6月16日公布了《審計(jì)院編制法》,規(guī)定審計(jì)院直隸大總統(tǒng)，并采事后審計(jì)的辦法，僅審定國家歲入歲出的決算。但事實(shí)上，“內(nèi)外官署大率不照審計(jì)手續(xù)，即遵照矣，亦依式填注，類多虛偽之事”^[18]。袁世凱統(tǒng)治時(shí)期，始終沒有辦成決算，審計(jì)更無從說起。
袁世凱本人從1913年底起，就開始直接控制財(cái)政事務(wù)。他在接見進(jìn)京的各省都督時(shí)，就要他們向中央解款，著手解決財(cái)政問題。熊被迫向袁請辭財(cái)長職時(shí)，袁世凱表示：“中國財(cái)政困難，君等皆不愿擔(dān)任，說不了自今以后，我竟不能不分一部分之精神，照料財(cái)政。”^[19]熊希齡于1914年2月辭職后，周自齊署財(cái)政總長，而“所有每月行政經(jīng)費(fèi)之分配，大率由總統(tǒng)自行決定”^[20]。
1914年2月間，袁世凱召集財(cái)政會(huì)議，由各省、各部和財(cái)政部代表以及袁世凱選派的代表參加，著手全面建立北洋的財(cái)政體制。會(huì)議討論了當(dāng)時(shí)的財(cái)政狀況，確定支出概算方針，削減各省原開預(yù)算，財(cái)政收支有余的省份承認(rèn)了中央解款數(shù)目。5月26日，袁世凱發(fā)布命令：“此次核定三年度各省概算，軍政、行政各費(fèi)業(yè)經(jīng)限定支數(shù)，不準(zhǔn)逾越范圍?！?sup>[21]
記者黃遠(yuǎn)庸評論說：“自熊內(nèi)閣以前，可謂吾國財(cái)務(wù)行政之理想時(shí)期。綜言之，即照各國成規(guī)，用預(yù)算設(shè)審計(jì)，以國稅廳獨(dú)立于各地方長官之外，為中央特派之官，劃分國稅與地方稅，財(cái)政權(quán)一切集權(quán)于中央之辦法是也。而以財(cái)政支絀，解款不符于預(yù)計(jì)之故，乃遂群歸咎于新制度之不善。其(第一)有聯(lián)想而起者，即謂欲整理中國財(cái)政，必須規(guī)復(fù)原有稅額，欲規(guī)復(fù)原有稅額，則必規(guī)復(fù)前清原有之制度，及以前清有經(jīng)驗(yàn)之官員為經(jīng)理稅務(wù)機(jī)關(guān)。蓋此皆應(yīng)同時(shí)發(fā)生之聯(lián)想也。”^[22]
1914年5月，袁世凱實(shí)行總統(tǒng)獨(dú)裁制，除財(cái)政部外，政事堂下設(shè)主計(jì)局，職掌籌議財(cái)政、稽核預(yù)算事項(xiàng)。6月1日，袁世凱又批準(zhǔn)了周自齊的呈文，取消國稅、地方稅名目。先是，各省國稅廳籌備處于1913年底相繼成立，然而這一體制沒有成效。國稅廳設(shè)立后，“各該行政官多疑賦稅等項(xiàng)一經(jīng)解廳，即為中央之專款，不得自由取支，或委延不交，或既交之后于督促概不出力，任其短絀”^[23]。至此，遂取消了兩稅的劃分，采取了地方解款中央的體制。
但是，與前清不同，袁世凱加強(qiáng)了中央集權(quán)。6月11日，袁世凱公布了《財(cái)政廳辦事權(quán)限條例》,規(guī)定各省財(cái)政廳長由大總統(tǒng)任命，直隸財(cái)政部，受財(cái)政部指揮，并奉特別命令，“受巡按使之監(jiān)督，在規(guī)定范圍內(nèi)，受巡按使之指揮”^[24]。而巡按使關(guān)于財(cái)政事務(wù)，“一切當(dāng)受成于本部(財(cái)政部)”^[25]。袁世凱終于完成了財(cái)政的統(tǒng)一體制。體制的這一變化，是要地方上盡量騰挪款項(xiàng)，以供中央之需，同時(shí)也給地方上較多的支配收支的靈活性。所以，袁世凱對各省說：“現(xiàn)在國家稅、地方稅業(yè)已取消，豈乏騰挪余地，移緩就急，自當(dāng)力任其難。”并要求各省除認(rèn)解外，另行“妥籌的款若干，作為籌解”^[26]。
同時(shí)，袁世凱諭令“以后對于收稅各官之賞罰，必須分明，以重國課”^[27],并于1914年間制定了一系列考成條例，以厲行獎(jiǎng)懲制度，強(qiáng)化賦稅的征收，一方面整頓舊稅，一方面推行驗(yàn)契、印花稅、煙酒牌照稅等新稅。歐戰(zhàn)爆發(fā)以后，外債來源斷絕，袁世凱任梁士詒為內(nèi)國公債局總理，靠發(fā)行內(nèi)國公債來彌補(bǔ)財(cái)政的不足。袁世凱認(rèn)為：“在人民一方面，希望減輕負(fù)擔(dān)，本屬恒情；即政府亦非不欲輕徭薄賦，與民休息。但若經(jīng)費(fèi)不繼，無以維持秩序，則人民必將受其痛苦；或信用喪失，牽動(dòng)外交，益復(fù)不可思議，而人民之受痛苦恐將百倍于今日?！?sup>[28]于是，袁世凱政府就用加強(qiáng)國內(nèi)搜括的辦法，使財(cái)政緊張的局勢得以緩和下來。《申報(bào)》評論袁世凱的財(cái)政方針說：“以前之計(jì)劃，所謂蝕國之計(jì)劃，以國易財(cái)，國將為財(cái)所盡矣。今日之新計(jì)劃，所謂蝕民之計(jì)劃，于民取財(cái)，民將為財(cái)所盡矣。”^[29]
1915年3月5日，袁世凱任周學(xué)熙署理財(cái)政總長，起用皖系，來壓抑勢力膨脹的以梁士詒為首的粵系，部署稱帝。但周學(xué)熙在籌辦帝制經(jīng)費(fèi)方面，不能滿足袁世凱的需要，因而“以籌款維艱四字，受不知大體之申斥”^[30]。而梁士詒則積極為袁世凱籌劃帝制經(jīng)費(fèi)，得以東山再起。然而，超強(qiáng)度的搜括，最終導(dǎo)致了袁世凱政府的財(cái)政崩潰。