退功臣，進(jìn)文吏是劉秀防范功臣、宗室諸王及外戚專權(quán)的措施。東漢初年，劉秀認(rèn)為他的功臣多是戎馬出身，不熟悉封建的典章制度，不懂得如何治理國(guó)家；可是他們又往往自持功高，不聽命令，或不遵紀(jì)守法。為了表彰他們的功績(jī)，劉秀封其中功勞最大的365人為列侯，給予他們崇高的地位，但卻解除了他們的實(shí)權(quán)。除高密侯鄧禹、固始侯李通、膠東侯賈復(fù)3人參與議論郡國(guó)大事，其余大多數(shù)列侯成為閑員，只是“以列侯奉朝請(qǐng)”。這些列侯的食封地，最大的有4縣，小的只有數(shù)百戶。劉秀很重視隱居山林、不仕王莽的士人。他認(rèn)為這些人既熟悉封建制度，懂得治理國(guó)家；又情操高尚，不與世沉浮。所以就多方訪求，重禮征聘。平帝時(shí)的高密令卓茂不仕王莽，劉秀征為太傅，名儒伏湛征為尚書。劉秀稱他的這一做法是“退功臣而進(jìn)文吏”的政策。劉秀實(shí)行這一政策，使他能夠較容易的“總攬朝綱”。