宋子文出任財長后，首先劃分了中央和地方財政收支系統(tǒng)，確立了南京政府的財政體制。為了防止中央與地方發(fā)生沖突，財政部根據(jù)國民黨二屆五中全會通過的決議，于1928年11月間正式公布了劃分國、地收支標準案，同時又對國地收入權限作如下規(guī)定：(1)地方性質的收入與國家收入重復時，財政部得禁止地方征收，優(yōu)先保證國稅收入；(2)國家與地方兩稅劃分后，各自自行整頓，不得添設附加稅；惟所得稅得征收附加稅，但不能超過正稅的20%;(3)新稅收實行時，凡舊稅收入與之相抵觸的部分，應即廢止；性質相同的捐稅，應即歸并；(4)厘金及一切國內通行稅，定期裁撤，時限為六個月，由中央負責實行；在未裁撤以前，暫由中央接管；(5)田賦收入雖歸地方；但關于土地稅法的大綱，仍由中央制定并頒行，等等^[1]。
南京政府成立之初，稅收制度特別混亂，直接影響財政收支平衡。宋子文極力主張按照劃分國地收支標準和權限的規(guī)定，加緊對中央稅和地方稅各自進行整頓和改革。首先抓緊對中央稅收制度的整頓和改革。
(一)廢除鹽稅附加，實行新鹽稅法
鹽為人民生活的必需品，課稅本不可過重，以影響平民生計。但自1913年鹽稅成為善后大借款的擔保后，“由外國債權人設立稽核機關”,于是鹽務稽核所根據(jù)善后大借款合同于1913年成立，總所在北京，由中國總辦、洋會辦各一人主管收稅業(yè)務。而后鹽稅收入大增，如1914年，鹽稅收入就達6800多萬元。北京政府除了還債以外還有剩余，即“鹽余”,仍是一個重要財源。正因為這樣，不僅外國人重視鹽稅收入，中國政府和地方軍閥更把鹽稅收入視為肥肉。所以鹽稅附加越增越多，一般稱為“鹽斤加價”,如1924年僅四川一省的鹽稅附加稅就多達二十六種之多，全國鹽的正、附稅，1926年比1913年增加了四倍。且鹽稅稅率極不統(tǒng)一。這種繁雜不一的稅率和花樣翻新的附加，加重了人民的負擔。雖然鹽稅收入有所增加，“但鹽稅事務費支出亦巨，且有主權旁落之訊”^[2]。
南京政府成立后，因關稅自主實現(xiàn)，關稅收入增加，便將善后大借款本息改由關稅擔保，不再用鹽稅償付，“于是鹽稅行政權完全收回”^[3]。當?shù)诙€國定關稅稅則實施以后，對鹽稅的整理與改革便開始了。于1931年3月，首次宣布對鹽稅制度進行改革，規(guī)定將各省鹽稅附加一律劃歸財政部統(tǒng)一核收整理，同時公布了《鹽法》?！尔}法》共7章三十九條，主要規(guī)定是(一)對鹽采取人民自由買賣制。鹽由私人制造，制鹽人須經政府許可；所制之鹽存放在政府指定之倉坨，由政府管理，以防私運；(二)廢除鹽商專賣之“引岸制”,實行就場征稅；(三)鹽的場價由制鹽人代表按照鹽的等級及供求狀況議定公告。購鹽者先納稅、后購鹽；(四)鹽分為食鹽、漁鹽和工業(yè)農業(yè)用鹽三類。工業(yè)用鹽以規(guī)定的十三項工業(yè)生產為限；農業(yè)用鹽限于飼畜、選種和肥料用鹽；(五)鹽稅稅額：食鹽每100公斤征稅5元，不得重征或另行附加；漁鹽每100公斤征稅三角；工業(yè)用鹽及農業(yè)用鹽一律免征鹽稅；(六)鹽務機關由中央設鹽政署和稽核總所，直屬財政部；各產鹽場區(qū)設鹽場公署及稽核分所，直屬鹽政署和稽核總所領導。鹽政署及其所屬鹽場公署主管鹽的生產、放銷和倉坨管理；稽核總所及其所屬分所主管鹽稅征收和查緝私鹽(查緝私鹽一向是武裝緝私，設有專職機構和武裝，公布有《緝私條例》)^[4]。《鹽法》公布后，南京政府于同年7月制定出分期改革方案。為貫徹第一步整改計劃，由財政部于1932年6月專門召開鹽稅整理會議。針對各區(qū)鹽稅稅率原定等差所存在的“輕重懸殊”、“既失公平合理，又易啟侵銷之弊”的狀況，整理會議決定：將原來靠近鹽場的輕稅地區(qū)，如長蘆、山東、兩淮、松江、兩浙、河東等區(qū)之鹽稅，一律酌予提高；對于靠近和遠離鹽場之間的中間鄰接地區(qū)，根據(jù)其稅率輕重不一的懸殊情形，實行重減輕增，保持稅率的大致均衡。在全國劃一稅率的基礎上，財政部又將名目繁多的鹽稅項目，按其性質歸類合并為三種，即：凡在鹽場場區(qū)繳納的鹽稅及中央附稅，統(tǒng)名為“正稅”;凡在銷岸(或稱引岸)繳納的岸稅及中央稅，統(tǒng)名為“銷稅”;凡以地方加征的附稅，統(tǒng)名之為“附稅”^[5]。劃一稅率與合并稅項的目的，旨在加強征管工作與增加稅收。1933年10月，政府實行第二步整理計劃，再度劃一稅率，使全國各稅區(qū)(不論離鹽區(qū)遠近)的稅率基本均衡。1934年1月，財政部開始實行新衡制。廢除舊秤(司馬秤),改用新秤(約比司馬秤小二成左右)。在稅率不變的情況下，新衡制在事實上等于把稅率又提高了20%。此后，財政部于1935年對四川鹽稅進行整理，于1936年對甘、寧、青、蒙鹽稅稅率進行核定，到抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)前夕，全國鹽稅的整理與改革工作已基本完成。
通過這次整理和改革，鹽稅收入大為增加，到1934年鹽稅收入已達20670萬元，占稅收總額的49.5%。以1936年的鹽稅收入同1927年相比，增加了十二倍多。十年間鹽稅收入平均占稅收總額的29%^[6],成為政府第二大財源。
(二)廢除厘金和類似厘金等苛雜，創(chuàng)辦統(tǒng)稅
所謂厘金，是地方政府在主要水陸交通要道設立的關、卡，向過往客商征收的貨物通過稅，是地方政府的重要財源，始于清末鎮(zhèn)壓太平天國起義時期，開始征收過境稅，后來擴大到連“尺布只雞”也要征收過境稅。稅率由值百抽一增到值百抽五，各地不一。關卡林立，到民國元年僅厘金局新增為735處之多。北洋軍閥割據(jù)和混戰(zhàn)時期，更是有增無減。中國民族工業(yè)生產的產品本來成本就高，而到了流通領域，又要受到關稅厘金的勒索，如從上海到重慶，值百元的中國貨，最少要經過五六道關卡，單繳厘金稅就達18%—30%,而外國貨，從上海到重慶，值百元貨物只繳5%的進口正稅和2.5%的子口正稅，就可暢行無阻，前者比后者高15%—20%。這就嚴重破壞了民族市場，摧殘民族工商業(yè)的發(fā)展，所以廢除厘金和類似厘金的苛雜，不僅是列強的要求，更是中國民族資產階級的渴望。國民政府成立以后，在宣布實行“關稅自主”的同時就決定裁厘金。1931年1月1日，財政部明令廢止厘金及子口稅，并從即日實施。厘金明令廢除后，各省財政收入減少了，它們又增征各種類似厘金的苛捐雜稅，勒索民財，阻礙經濟發(fā)展。1934年5月21日國民政府在南京召開第二次財政會議，通過了財政部提議辦理的《整理地方財政案》、《整理田賦減輕附加廢除苛捐雜稅計劃案》。而后，將類似厘金等苛捐雜稅比較徹底地廢除了。
政府在廢除厘金和類似厘金等苛雜的同時，創(chuàng)辦統(tǒng)稅。所謂“統(tǒng)稅”,是政府為增加財源而新開辦的一種以“一物一稅”為原則的新稅。這種新稅制所征稅的商品與貨物，“系選擇工廠制造或巨量農產品，為人民消費較大，且與社會經濟無妨者”^[7]。國內產品的統(tǒng)稅征收，一般在其生產廠家或出產地進行；進口商品，則由入口處海關或入口第一道統(tǒng)稅征收機關稽征；出口商品，或征或免，或征收二分之一，視貨物性質而定。根據(jù)一物一稅的原則，凡已繳納統(tǒng)稅的貨物，如遇有重征時，可準許商人申請退稅。
統(tǒng)稅實際上是一種產品出廠(或出產)稅。最早實行這項新稅制的是卷煙行業(yè)。早在南京政府成立之前的1926年底，湘、鄂、贛三省即開始推行卷煙統(tǒng)稅，1928年1月正式公布條例實施。同年6月創(chuàng)辦了麥粉特稅，1931年改歸統(tǒng)稅系統(tǒng)。1931年1月，棉紗、火柴、水泥三項同時開征統(tǒng)稅，1932年7月，熏煙與啤酒兩稅亦改為統(tǒng)稅，1935年1月，火酒稅亦納入統(tǒng)稅范圍，由統(tǒng)稅機關統(tǒng)一辦理。這樣，抗戰(zhàn)前實行統(tǒng)稅的產品計有卷煙、麥粉、棉紗、火柴、水泥、熏煙、啤酒、火酒共八類。統(tǒng)稅開辦的地區(qū)，先從湘鄂贛三省開始，至1936年時擴大到全國，除云南、青海、新疆、西康、蒙古、西藏等地外，無一例外地都實行了統(tǒng)稅。隨著地區(qū)擴大，統(tǒng)稅稅率也有提高。如水泥統(tǒng)稅，1931年剛實行時每桶(375磅)統(tǒng)稅只征0.6元，1933年12月改為每桶(175公斤)征稅1.2元，稅率增加了一倍。卷煙、火柴、綿紗等也有類似增加，只不過是程度略有差別而已^[8]。
財政部為了嚴格管理統(tǒng)稅的課征工作，還確定以下幾項原則：一、統(tǒng)稅是國家稅，地方不得重征和截稅；二、征收統(tǒng)稅的貨物，應該以便于課征的大宗消費品為限，并須用法令明確規(guī)定；三、已征統(tǒng)稅的貨物，若遇有重征，應予以退稅，確保一物征一稅制度的建立；四、對貨物征收統(tǒng)稅全國采用統(tǒng)一稅率；五、中外商人待遇一律相同。自此，中國具有資本主義形式的統(tǒng)稅體系始告完成。統(tǒng)稅因制度比較健全，又避免了厘金的諸多弊端，應當說是進步合理的。隨著中國資本主義經濟的發(fā)展和對外貿易的擴大，統(tǒng)稅收入越來越增加，成了政府第三大稅源。統(tǒng)稅的不斷增加，也反映了中國資本主義經濟的不斷發(fā)展。
(三)整理其他稅制與舉辦所得稅
國民政府在整頓改革關、鹽、統(tǒng)三大稅收的同時，對印花稅和煙酒稅也進行了整理。1934年12月制定并頒布了《印花稅法》,從1935年9月1日起開始實施。同時，財政部規(guī)定從1934年起，對印花稅實行提成，提成部分撥給各省市作為地方收入，以抵補減輕田賦附加和廢除苛雜的少收部分。關于煙酒稅，先是于1933年7月對蘇、浙、皖、贛、閩、豫等七省土煙葉改辦特煙，采取單一稅制，并規(guī)定與薰煙葉統(tǒng)稅實行同一稅率，在出產地實行一次性征收(一次課稅后即可通行七省)。對土酒則改辦土酒定額稅，并歸類征收。征收辦法系以省為單位。在此七省內，除煙酒仍征營業(yè)牌照稅外，對以前一直征收的公賣費、煙酒捐等一律取消。此項制度，“稅目單純”,稅率固定，“征收便利”。正準備推行到其他省份，因抗戰(zhàn)爆發(fā)而作罷。
國民政府除改革間接稅制外，還舉辦了所得稅。當時世界各國的稅制都有由間接稅向直接稅發(fā)展的趨勢，而在直接稅中，又以所得稅最為重要。所得稅的特點不僅是負擔較為公平，納稅較為普及，收入較為確實，而且富有伸縮性，“能應國家緩急之需，更可隨社會經濟之發(fā)展，使國家稅收有自然之增加，而人民不感其苦”^[9]。1934年5月，南京政府召開第二次全國財政會議后，財政部決定舉辦所得稅。1936年7月《所得稅暫行條例》完成立法程序并明令公布。條例將所得稅征收范圍分為三類：一為營利事業(yè)之所得稅；二為薪給報酬之所得稅；三為證券存款利息之所得稅。其征收標準，除第三類外，均采用累進制；其納稅程序，則是課征法與陳報法二者并用。同年8月，南京政府公布所得稅實施細則，從1936年10月起，對第二類公務人員薪給報酬和第三類公債利息開始征收所得稅。從1937年1月起，對第一類營利事業(yè)之所得、第二類自由職業(yè)者與從事其他各行業(yè)者的薪給報酬之所得，第三類公司債、股票與存款利息之所得，全部課征所得稅^[10]。所得稅的舉辦，是國民政府稅收制度的又一重大改革，而且改革后的稅收入越來越增加。這說明中國稅收制度已開始進入世界先進國家的行列。