西藏自古即是中國領(lǐng)土不可分割的一部分，長期實行政教合一的統(tǒng)治制度。18世紀以來，清朝加強了對西藏地方的管理，不僅規(guī)定西藏的兩大統(tǒng)治首領(lǐng)達賴和班禪喇嘛由皇帝冊封，而且自1720年平定準噶爾叛亂后，開始派員駐扎西藏。1727年，正式設(shè)駐藏正、副大臣，分駐前后藏。1793年，清政府頒布《欽定西藏章程》,規(guī)定駐藏大臣督辦西藏執(zhí)政事務(wù)，地位與達賴平等，有關(guān)藏內(nèi)事務(wù)“均應(yīng)稟命駐藏大臣辦理”。
19世紀中葉，英國完成了對印度次大陸的入侵后，開始覬覦西藏。是時，沙俄也對西藏虎視眈眈，“以西藏據(jù)印度之巔頂，故思得藏以圖印，以取建瓴之勢”①。故此，英國侵藏的首要目標是確保印度的地位不受損害，使西藏成為印度與沙俄之間的緩沖地帶；其次是為掠奪西藏豐富的羊毛、皮革和礦產(chǎn)資源，推銷印度的茶葉和工業(yè)品，并通過西藏進一步向中國西部擴張。
英國勢力滲入西藏，最初是從游歷和通商開始的，但遭到西藏地方當局的反對和抵抗，故而將矛頭轉(zhuǎn)向北京，向清政府施加壓力。清政府早已被英國的炮艦政策嚇倒，只求邊疆太平無事，在1876年的中英《煙臺條約》中，同意英人可由四川入藏至印度，或由印度入西藏，中方并“派員妥為照料”,從而為英國入侵西藏打開了通路。此后，英國得寸進尺，西藏局勢愈發(fā)嚴重。1888年和1903—1904年，英國兩次發(fā)動侵藏戰(zhàn)爭同，先后逼迫清政府簽訂了中英《藏印條約》 (1890)及《續(xù)約》(1893)、中英《續(xù)訂藏印條約》(1906)和《通商章程》,攫取了包括開放亞東、江孜、噶大克口岸，自由通商，派駐官員，租賃房屋，領(lǐng)事裁判權(quán)，駐兵春丕，不準其他外國勢力進入西藏等特權(quán)。同時，英國也承諾“允不占并藏境及不干涉西藏一切政治”②。
西藏邊疆出現(xiàn)的危機，引起了清政府的警覺。在“俄人覬覦于北，暗中誘之以利，英人窺伺于西，近且脅之以兵”③的形勢下，因無力與英、俄抗爭，只能希望通過在該地采取改革措施的辦法來加強西藏與內(nèi)地的聯(lián)系。1906年，清政府任命張蔭棠為查辦藏事大臣，擬定《藏事善后辦法》二十四條，主張在西藏練兵籌餉，革除苛政，振興農(nóng)工商業(yè)等，但未及施行即告離任。后繼駐藏大臣聯(lián)豫積極推行新政，設(shè)立督練公所、巡警局、電報局、學(xué)務(wù)局等新機構(gòu)。與此同時，清政府任命趙爾豐為川滇邊務(wù)大臣，在四川西部的藏人聚居區(qū)實行以“改土歸流”為中心的改革。這些措施對于加強西藏與內(nèi)地的聯(lián)系，鞏固祖國邊疆，具有積極的意義。但這些改革中帶有一定的民族歧視色彩，不僅與西藏上層封建農(nóng)奴主的既得利益相矛盾，又不容易得到廣大藏族人民的支持。英國則乘機利用這些矛盾，加緊分裂西藏的活動，其主要手段之一就是在西藏上層人物中扶植親英勢力，采取各種手段籠絡(luò)達賴、班禪，拉攏和收買西藏官員，挑撥漢藏關(guān)系，制造和擴大漢藏矛盾。駐亞東的英國商務(wù)委員麥克唐納承認，每當漢藏間發(fā)生矛盾時，他總是火上澆油④。隨著藏印貿(mào)易的發(fā)展，產(chǎn)生了以倫吉夏札、邊覺道吉等為首的依靠壟斷羊毛貿(mào)易獲取高額利潤的特權(quán)階層，他們成為親英集團的主要人物。倫吉夏札即因?qū)？垦蛎Q(mào)易營私舞弊而被聯(lián)豫下令抄沒家產(chǎn)。清政府在西藏的改革措施自然遭到這些特權(quán)者的強烈不滿，他們除要求暫緩改革外，還煽動各地土司頭人起來反對，并直接派藏軍進攻川邊三巖等地。在此情況下，清政府決定恢復(fù)鴉片戰(zhàn)爭后名存實亡的中央駐軍西藏制度以加強控制。1910年2月12日，鐘穎奉命率川軍進入拉薩。在阻止川軍入藏的企圖失敗后，十三世達賴喇嘛偕夏札等人經(jīng)亞東逃到印度大吉嶺，請求英國“保護”。英國如獲至寶，“處處從事籠絡(luò)”。英印總督明托、英國駐錫金政務(wù)官柏爾等人還多次會見達賴，并“預(yù)備館舍，供給一切，未及兩年，達賴與藏員盡為所愚，而傾向維殷矣”。清政府則宣布革去達賴尊號，下令通緝隨同達賴叛逃的西藏地方高級官員。
辛亥革命爆發(fā)后，國內(nèi)政局動蕩，西藏局勢亦再起波瀾，先是駐藏清軍因欠餉而發(fā)生兵變，囚禁聯(lián)豫，不久被擊散，聯(lián)豫稱病避人布賚繃寺休養(yǎng)，鐘穎主持藏政。繼而是征討波密的清軍于撤退途中與藏軍發(fā)生沖突，波及江孜、日喀則等地。翌年3月，拉薩市內(nèi)的漢藏沖突亦因駐軍搶掠寺院而激化，雙方為此競自開戰(zhàn)。所有這些，都為西藏分裂勢力造成了可乘之機，英國也積極插手，企圖實現(xiàn)其把西藏從中國分裂出去的陰謀。正是在英國的慫恿和策動下，達賴十三世委派內(nèi)侍達桑占東返藏發(fā)動軍事叛亂。他組織了一支萬余人的藏軍， 自任總司令，率軍向江孜和日喀則駐軍進攻，并于1912年4月起圍攻拉薩。在英國的“調(diào)?！毕拢星逭v藏官員及軍隊均被驅(qū)逐出境。6月，達賴十三世在英軍的護送下，從噶倫堡急返拉薩，宣布“獨立”。在行前的歡送儀式上，英國官員公開表示：英國的愿望是“在中國維持對西藏的宗主權(quán)而不進行干涉的條件下，看到西藏內(nèi)部自治，他們期望達賴喇嘛能盡其一切力量，達到目的”⑤。在英國的支持下，西藏分裂勢力更為猖獗，他們不僅挑動民族仇恨，煽動要把漢人“驅(qū)逐凈盡”,而且命藏軍東進川邊，先后攻陷江卡、鹽井、理塘等地，包圍了察木多、康定等地，川邊未被攻陷的縣城，南路只有三個縣，北路尚余八個縣，由此直接威脅到川、滇兩省的安全⑥。1913年初，達賴還秘密派遣親信德爾智潛赴外蒙，與庫倫當局簽訂了所謂《蒙藏條約》,議定雙方相互承認脫離中國而“獨立”,互相援助⑦。這樣，西藏問題就成了繼外蒙問題之后，困擾北京政府的又一邊疆難題。
面對西藏的分裂局勢，國內(nèi)輿論沸騰，憤怒聲討英國勾結(jié)西藏上層叛亂集團的可恥行徑。1912年元旦，孫中山在就職時就明確宣告西藏為中華民國領(lǐng)土。袁世凱任總統(tǒng)后，再次予以重申，并于1912年4月22日發(fā)布的大總統(tǒng)令中，要求“蒙藏回疆等處”“通籌謀畫，以謀內(nèi)政之統(tǒng)一”,當時決定的對藏方針是“先剿后撫”。1912年7月，川督尹昌衡親率川軍前隊2 500人從成都分兩路出征，南路收復(fù)了河口、理塘，北路解除了察木多和巴塘之圍。與此同時，云南都督蔡鍔派遣的一支軍隊也收復(fù)了鹽井等地。到8月底，川邊失陷之地已基本收復(fù)，形勢趨于穩(wěn)定。
川、滇軍隊的勝利，使策動西藏“獨立”的英國政府走到了前臺，他們開始赤裸裸地干涉中國內(nèi)政。還是在當年6月，英國駐華公使朱爾典在與袁世凱的會談中，就中國迫切需要的借款問題提醒袁注意，如果川軍的進兵超出一定范圍，英國就“不會對中國提供任何進一步的援助”,進而又聲稱“西藏問題總以日后和商易為歸結(jié)，倘現(xiàn)時用武力，或與友睦之辦法必有巨礙”⑧。此后朱爾典在與袁世凱的幾次會談中，都重提中國不得派兵入藏，不得改西藏為行省，否則所有責任惟中國是問。在這些威脅一時未能奏效，川、滇軍將乘勝進軍西藏之時，8月17日，英國正式向中國提交照會，聲明五點：(一)英國不允中國干涉西藏內(nèi)政；(二)反對華官在藏擅奪行政權(quán)并不承認中國視西藏與內(nèi)地各省平等；(三)英國不欲允準在西藏境內(nèi)存留無限華兵； (四)以上各節(jié)先行立約，英方將承認之意施于民國；(五)暫時中藏經(jīng)過印度之交通應(yīng)視為斷絕⑨。英國的照會不僅無視國際法準則，而且違背了1906年簽訂的《中英續(xù)訂藏印條約》中承諾不干涉西藏一切政治的條款，是對中國內(nèi)政明目張膽的干涉。9月6日，朱爾典在會見北京外交部次長顏惠慶時，又進一步威脅說，如果北京政府不令川、滇軍停止西進，英國不僅不承認北京政府，而且將以武力助藏獨立⑩。是時，北京政府正全力求取列強的承認和借款，故此，在英國的強硬態(tài)度下改變了立場。前此，袁世凱在與朱爾典的會談中已承諾并無將西藏改為行省之意。8月30日，北京政府電令尹昌衡“切不可冒昧輕進，致釀交涉，搖動大局”。9月12日，再次電令尹昌衡：“該軍已到察木多之隊，務(wù)飭切勿過該處轄境?！?11)同時，滇軍亦奉命暫緩進軍，雙方形成在怒江一線對峙的局面。時人評論說：“戰(zhàn)勝川軍者，非藏兵也，英使朱爾典也?！?12)
征討之法既行不通，北京政府只好改剿為撫，“冀以懷柔之手段，牢籠藏人”(13)。即通過與西藏地方當局直接談判，求得西藏問題的和平解決。9月，內(nèi)閣總理趙秉鈞在參議院秘密會議上說明今后的對藏方針是：“不施行新制，悉依舊法”,“承認達賴之歸藏，及復(fù)其封號?！北Ｗo英人在藏之生命財產(chǎn)(14)。10月28日，袁世凱下令正式恢復(fù)達賴封號，并命蒙藏事務(wù)局擬定了內(nèi)容類似《蒙古待遇條例》的《西藏待遇條例》。12月，袁世凱致電達賴，稱已令有關(guān)方面停戰(zhàn)，希望他“亦轉(zhuǎn)飭屬下停戰(zhàn)”,“所有滋事以來漢番曲直及善后一切事宜，另派專員商辦”(15)。同時，北京政府新任命的護理駐藏辦事長官陸興祺和勸慰員楊芬先后到達印度，準備人藏與達賴直接談判。
在北京政府的努力下，西藏地方當局一度有過和解的表示。1912年底，達賴先后通過原駐藏軍統(tǒng)帥鐘穎和新疆都督袁大化向北京政府提出議和條件，主要內(nèi)容是：(一)西藏人與漢人有同等之權(quán)利；(二)民國政府每年補助西藏五百萬兩；(三)西藏人得以西藏境內(nèi)之礦山自由向外國人抵借；(四)西藏人得自由練兵，民國政府不得干涉，但承認得以我國內(nèi)地軍隊一千五百名派駐西藏；(五)一切官制雖照民國政府之規(guī)定施行，而人才則采用西藏人。北京政府的答復(fù)是：第三條不予承認，二、四兩條須說明理由，余均可答應(yīng)？(16)。但由于此時英國已切斷了中國經(jīng)印度進藏的通道(這是當時進藏的主要通道),陸興祺、楊芬等人滯留印度，不能前進，無法和達賴直接接觸。楊芬等“迭電達賴及其噶布倫等”,“然所發(fā)函電皆為英人扣留，復(fù)密行雇人投遞兩次，亦為該處英人阻回”。在英國的慫恿和支持下，達賴于12月24日致電袁世凱，聲稱漢官兵盡退，藏自相安。西藏地方當局還作出決議：“若民國政府派兵來藏，藏人不能限止時，即請英人出面阻止，并以特別權(quán)利報酬英人。”(17)從而關(guān)閉了協(xié)商解決西藏問題的大門。
民國初年的西藏問題，很大程度上是英國干涉中國內(nèi)政的結(jié)果。是時，英國對西藏問題的基本政策，是要由中英雙方交涉，規(guī)定西藏今后的政治地位。目的是“西藏雖然名義上仍可保留在中國宗主權(quán)下的自治邦的地位，但在實際上應(yīng)使它處于絕對依賴印度政府(實則為英國政府——引者注)的地位，而且還應(yīng)該成立一個有效機構(gòu)，以便把中國和俄國都排擠出去”,從而牢牢地控制西藏。但是，袁世凱雖下令川、滇軍緩進，卻并不想和英國重訂條約，以避免使英國對西藏的侵略合法化，因此對英國照會一直采取拖延回答的態(tài)度。英國在幾次催促無效后，12月12日，其外交大臣格雷授意朱爾典，如果不承認民國政府尚未構(gòu)成對中國的足夠威脅，則可通知中國，除非它按照英國條件在三個月內(nèi)進行談判，否則英政府將視1906年《中英條約》為無效，并將自由地與西藏直接談判，英國政府還準備給西藏以實際支持，建立和維護西藏的獨立。朱爾典立即將此意通知北京政府外交次長顏惠慶。
12月23日，北京政府對英國照會逐條作出正式答復(fù)，主要內(nèi)容是：中國對西藏擁有全權(quán)，惟現(xiàn)時無意改西藏為行省，但亦不許其他一切外國干涉西藏之領(lǐng)土權(quán)及內(nèi)政；中國于西藏為履行條約，維持治安，必須駐有軍隊，但非無限制；中英已兩次訂立關(guān)于西藏之條約，今無改訂新約之必要；中國政府并無有意阻斷印藏交通之事，以后更當加意保護；承認中華民國不能與西藏問題并為一談，深望英國先各國而承認(18@。這個答復(fù)在不改西藏為行省，限制駐扎軍隊人數(shù)等問題上滿足了英國的要求，但仍拒訂新約，又使英國“十分不滿意”,認為中國的答復(fù)“無法討論”,只能以“上年八月十七日所備節(jié)略為根據(jù)，會商允洽之法”(19)。朱爾典還公然威脅外交總長陸徵祥“不訂約恐辦不到”(20)。此時正值“善后大借款”談判進入關(guān)鍵時刻，中俄外蒙交涉也因俄蒙擅訂協(xié)約而陷入困境，北京政府既不敢得罪英國，更擔心英國步俄后塵，徑自與西藏當局訂約，只得屈服。1913年3月27日，外交部奉命通知英國駐華公使：中國準備按照8月17日英國照會中所列條件與其會商。
盡管北京政府作出讓步，但是中英西藏交涉并不順利。在正式會談前有關(guān)會談方式、內(nèi)容的幾次討論中，英國又節(jié)外生枝，提出讓西藏代表作為獨立方面與會。為此，雙方進行了長時間的討論。英方此舉的目的，是認為三方會談為達成協(xié)議的最好解決辦法，“即使談判失敗，也將使我們處于一個有利的地位，和西藏人進行獨立于中國人之外的談判”。所以英國堅持三方共同會商訂約，共同簽字；中方則認為如此“不啻承認西藏有立約之權(quán)，而等于自立之國”。后中方作出讓步，同意舉行三方會談，但西藏代表不稱全權(quán)字樣，而是“稱為掌權(quán)員，隨同商議”。關(guān)于簽字方式，則主張中英、中藏分別會談簽約，或中英簽約，西藏代表附簽于后，并進而指出：中藏之間“有歷史上之關(guān)系，有條約上之關(guān)系”,如若同意三方面以平等方式簽約，則“將此種關(guān)系全行取消”,中國政府“實礙難同意”。但以上建議皆遭英方拒絕，認為三方會議的辦法英國政府“勢在必行，必無更改之理”(21)。8月25日，英國通知北京政府，無論中國代表與會與否，會議都將在10月6日開始。中方被迫再次讓步，同意出席三方會議。值得注意的是，朱爾典在與陸徵祥的會談中提出：“鑒于四川之設(shè)西康省，其西部純系藏境，將來立約不能不規(guī)定藏境，明分川藏疆界?！?22)這為其后西姆拉會議中的劃界問題埋下了伏筆。
10月6日，中英藏三方會議在印度西姆拉開幕。中方代表為西藏宣撫使陳貽范、副宣撫使王海平；英方代表為英印政府外交大臣麥克馬洪，另以原英駐華使館官員羅斯為中國事務(wù)顧問；英駐錫金委員柏爾為西藏事務(wù)顧問；西藏當局代表為首席噶倫倫青夏札。會址選在印度，是英方的主意，目的在于就近控制會議進程。10月13日，舉行首次工作會議。在英國的唆使下，藏方代表提出六條草案，主要內(nèi)容包括：西藏獨立；西藏疆域包括青海、理塘、巴塘、打箭爐等處；英藏修改《中英印藏章程》,中國不得過問；中國不得派員駐藏；中蒙各處廟宇認達賴為教主，由達賴委派喇嘛主持；所有勒收之瞻對(川西藏區(qū)地名——引者注)稅款及藏人所受損失，一律繳還、賠償?shù)?23)。這些要求不僅要使西藏完全脫離中國，而且還就西藏疆域劃了一條囊括青海和四川西部大片土地的界線，故此遭到中國代表的強烈反對。11月1日，中國代表提出駁復(fù)條款七條，主要內(nèi)容是：西藏為中國領(lǐng)土之一部分；中國可派駐藏長官及衛(wèi)隊二千六百人駐扎西藏；西藏于外交及軍政事宜均應(yīng)聽受中央政府指示而后行，不得私與外國訂約；通商條款之修改應(yīng)由中英雙方商議；中藏邊界以當拉嶺、江達等處劃分；西藏允諾釋放因向漢之故而被監(jiān)禁的西藏人民，給還被封產(chǎn)業(yè)；中蒙各處廟宇由達賴委派喇嘛主持事可以商議等(24),目的在維持晚清原狀。由上可見，雙方方案懸殊很大，尤其在西藏劃界問題上差距更遠，遂由英國代表出面請雙方代表舉行非正式會議進行談判，但遲遲沒有結(jié)果。1914年1月12日，中、藏各自提出正式意見書，內(nèi)容大略同前，請英方審查。這樣，本是西藏問題禍首的英國，反而變成了中國內(nèi)部問題的仲裁人。麥克馬洪主持會議，名為“調(diào)?！?實際上處處干著有損中國主權(quán)的勾當。是時，中俄關(guān)于外蒙問題的聲明文件已經(jīng)發(fā)表，麥克馬洪從沙俄的行動中得到“啟示”,向英國政府建議，仿效沙俄區(qū)分內(nèi)外蒙的辦法，將西藏一分為二，以此解決西藏的劃界問題，得到英國政府的批準。
1914年2月17日，麥克馬洪拋出了將西藏分為內(nèi)藏和外藏的主張，將西藏、青海、西康及甘肅、四川、云南的藏區(qū)統(tǒng)稱為西藏，其中金沙江以西地區(qū)為“外藏”,中國“承認外西藏業(yè)已成立的自治權(quán)”;以東地區(qū)為“內(nèi)藏”,由“中藏共管”,“中國于內(nèi)西藏仍有若干權(quán)利”(25)。3月11日，麥克馬洪正式提出英方調(diào)停約稿11條，主要內(nèi)容是：中國對西藏擁有宗主權(quán)并承認外藏有自治權(quán)，所有外藏內(nèi)政由拉薩政府管理，中英均不干涉，中國不改西藏為行省，西藏不派代表出席中國議院或類似之團體，英國不并據(jù)西藏或西藏之任何部分；中國于西藏不派軍隊，不駐文武官員，并不辦殖民之事，中國駐藏代表的衛(wèi)隊不得逾百人，英國也不在西藏派駐文武官員，除商務(wù)委員衛(wèi)隊外不派軍隊，不辦殖民之事；廢除1893年、1908年的《中英印藏通商章程》;英國商務(wù)委員在必要時可隨時攜帶衛(wèi)隊前往拉薩；西藏在內(nèi)藏享有選派寺僧、保持關(guān)系宗教事權(quán)、委任地方官、征收租稅等權(quán)利；所有西藏劃界以及內(nèi)、外藏劃界以附圖為準；中國賠償西藏人損失424 840盧比等(26)。該方案表面上承認了中國對西藏的宗主權(quán)，但實際上卻是讓西藏以自治為名，行獨立之實。而這種所謂“獨立”,無非是欲使西藏成為英國控制的殖民地。
北京政府接此方案后，鑒于已有外蒙的成例可循，沒有表示過多的異議，只提出兩點，其一，是西藏在中國議院不得有代表的條款不能接受；其二，是英藏簽署通商章程須經(jīng)中國同意，而對劃界一事，堅持不同意英方的主張。北京政府最初主張以江達為川藏界，當達嶺為青藏界，因為這是晚清時趙爾豐經(jīng)營川邊所達到的最遠地界。由于英方的反對，中國一讓再讓，由江達退至丹達，再退至怒江，最后提出：當達嶺以北青海地方及巴塘、理塘等地仍歸中國完全治理，怒江以東及德格、瞻對、察木多、三十九族等地劃為特別區(qū)域，不再添設(shè)郡縣，維持達賴喇嘛向有之利益，怒江以西由西藏自治。但英國自恃強權(quán)，依然固執(zhí)不讓。4月27日，三方再次會議，英方拿出文字基本照舊的最后修正案，僅在條約附圖上將白康普陀嶺、阿美馬頃嶺東北之地劃歸青海。英藏代表先行簽字后，英方威脅中國代表說：如“不于今日畫行，則約稿中之第二、第四兩款(即承認中國對藏有宗主權(quán)及代表駐藏的條款——引者注)全行刪去，即與西藏訂約，不再與貴員商議”(27)。在此情況下，中國代表陳貽范被迫在條約上草簽，但同時聲明：“畫行與簽押，當截斷分為兩事，簽押一層，必須奉有訓(xùn)令而后可?！?28)4月28日，北京政府接獲陳貽范草簽的報告后亦立即去電聲明：“執(zhí)事受迫畫行，政府不能承認，應(yīng)即聲明取消?！?29)29日，又通知中國駐英公使劉玉麟：“陳使為勢所迫，以個人不正式之畫行，本政府不能承認。仍希根據(jù)前電，向英政府交涉，請其電英員按照中政府業(yè)經(jīng)讓步辦法，接續(xù)磋議為要。”(30)北京政府之所以在劃界問題上不肯輕易讓步，是因為西藏問題尚不同于外蒙，主要是民初川、滇軍隊的西征，使中國在藏邊有了一塊根基，“西姆拉草約”劃歸內(nèi)藏的相當區(qū)域，也都駐有中國軍隊，即使有英國的支持，藏方一時還無力占領(lǐng)這些地方。
此后，中英間改由袁世凱和朱爾典在北京直接交涉。6月13日，袁世凱提出內(nèi)外藏劃界方案，關(guān)于內(nèi)藏界線，主張自東經(jīng)86°、北緯36°起循昆侖山脈東行至白康普陀嶺；南行循阿美烏頃嶺向東南斜行至打箭爐，近北緯34°西折至巴塘之寧靜山；沿金沙江南下，向西南斜行門工，復(fù)沿怒江下游，上至當拉嶺；西行至東經(jīng)86°、北緯36°即昆侖山麓止。關(guān)于外藏界線，應(yīng)自門工起，沿怒江下游，上至當拉嶺，北行至東經(jīng)86°、北緯36°即昆侖山麓止，此線以西為外藏自治范圍之地。但朱爾典認為這個方案與“西姆拉草約”所劃內(nèi)外藏界線相差甚遠，不予承認。6月25日，朱爾典照會北京政府，再次威脅中國：“除非該協(xié)約于本月底前簽字，本政府將自由地單獨與西藏簽約。在此情況下，中國當然將失去所有三方協(xié)約內(nèi)載的特權(quán)與利益，包括對它的宗主權(quán)的承認。駐藏大臣之返藏亦將無限期推遲。本政府并將盡其所能協(xié)助西藏抵抗中國侵略?！贝撕?，中方雖然在劃界問題上又作了若干讓步，但由于英方頑固堅持“西姆拉草約”原案，致使談判毫無進展。
7月2日，英方代表通知中方代表將于次日簽約，除重復(fù)以前的威脅外，為了誘使中方簽約，他還故弄玄虛地告訴陳貽范：“明日會議有圖兩份：一為舊圖，一將昆侖山以北之境，劃歸中國……不再有內(nèi)藏之名，如中、英、藏三面簽押，則簽此新圖。如僅英、藏兩方簽押，則簽四月二十七日之圖?！?31)陳則奉命拒簽。7月3日，英、藏代表私行簽訂了所謂的《西姆拉條約》。陳貽范當即嚴正聲明：“凡英藏本日或他日所簽之約，或類似之文件，中國政府一概不能承認?！?32)7月6日，北京政府又照會朱爾典，并通過中國駐英公使劉玉麟向英國政府聲明：“中國政府不能擅讓領(lǐng)土，致不能同意簽押，并不能承認中國未經(jīng)承諾之英藏所簽之約或類似之文牘?！?33)
所謂的《西姆拉條約》正文共11款，基本上類同于3月11日的英國“調(diào)停約稿”,另附交換文書七款及聲明一件。交換文書一面承認西藏為中國領(lǐng)土，達賴喇嘛由中國政府冊封；另一方面又規(guī)定外藏官員由西藏當局任免，外藏不派代表出席中國國會及其類似機關(guān)，使西藏實際上居于“獨立”地位。其聲明書則認定：“只要中國拒絕在上述條約簽字，中國將被排除享受由于該條約所生的一切權(quán)利?！?34)《西姆拉條約》雖由英藏雙方簽署，但中國政府從未承認，西藏當局作為中國的地方政府，也根本無權(quán)與外國私自訂約。因此，《西姆拉條約》完全是非法的，對中國沒有任何約束力。相反，卻作為英國侵略中國，陰謀分裂中國的鐵證載于史冊。
西姆拉會議期間，英、藏代表還于7月3日簽訂了新的《印藏通商章程》,內(nèi)容包括英國可在西藏全境租賃土地、興修建筑、自由貿(mào)易、架設(shè)電線、會同審判等11條。這個章程未經(jīng)中國政府認可，其根據(jù)又是非法的《西姆拉條約》,因此同樣不具有法律效力。西姆拉會議從未討論過中印邊界問題，但同年3月24、 25日，英國代表麥克馬洪與西藏代表夏札在德里用秘密換文的方式，劃定了西藏東南與印度的邊界線即所謂的“麥克馬洪線”,將西藏東南門隅、洛隅、察隅地區(qū)約九萬余平方公里的土地劃入了印度。當時北京政府即不知此事，當然也無須承認，以后的歷屆中國政府也從未予以承認，因而這是一條完全非法的無效的邊界線。
西姆拉會議由于中國政府拒絕在條約上簽字而收場。此后，中英西藏交涉一度停頓。1915年5月，中日“二十一條”交涉結(jié)案，袁世凱為了盡快實現(xiàn)帝制，換取列強的支持，便想了結(jié)中英西藏擱案。6月，他命外交部與英國駐華公使重起交涉。28日，外交部參事顧維鈞與朱爾典晤談，中方要求將西藏為中國領(lǐng)土及中國在西藏自治區(qū)域有宗主權(quán)列入條約正文，中國可同意將察木多劃入西藏自治區(qū)，現(xiàn)駐中國軍隊年內(nèi)撤退，察木多、江孜、扎什倫布、亞東、噶大克開為商埠，中國設(shè)佐理員，其職位及護衛(wèi)隊與英國商務(wù)委員會同。英方則認為《西姆拉條約》雖可略改，全題不可另議。為此，袁世凱命外交部提出了最后讓步案，主要內(nèi)容是：打箭爐、巴塘、裹塘各土司所屬土地歸四川省治理；察木多、八宿、類鳥齋各呼圖克圖及三十九族土司所屬土地劃入外藏；昆侖山以南、當拉嶺、三十九族察木多德格土司以北，及青海南部之地劃入內(nèi)藏，內(nèi)藏改名康藏；云南、新疆省界依如舊約等。但英方接此方案后，一直未予答復(fù)。此后由于袁世凱帝制自為，全國政局再起動蕩，西藏問題遂長期成為懸案。