內(nèi)閣是國家最高行政機關，民國內(nèi)閣制度主要依據(jù)《臨時約法》第四十三至四十七條和1912年6月26日頒布的《國務院官制》建立。以后還有各部官制。內(nèi)閣即國務院，設總理一人，下設各部，以各部總長為國務員。
以孫中山為代表的國民黨人制定的臨時約法規(guī)定中國實行的是責任內(nèi)閣制?！杜R時約法》規(guī)定：“國務員輔佐臨時大總統(tǒng)負其責任”,“國務員對于臨時大總統(tǒng)提出法律案、公布法律及發(fā)布命令時，須副署之?！备鶕?jù)國務院官制第三條規(guī)定：“國務總理為國務員首領，保持行政之統(tǒng)一”①,袁世凱當政后，責任內(nèi)閣制流于失敗。在軍閥統(tǒng)治下，內(nèi)戰(zhàn)頻仍，政局紛亂，內(nèi)閣維持長的達一年余，短的僅一日。即便是國務總理，亦無明確之權限，任以文人則柄輕，任以軍人則權重。
各部設置最初為十部，即外交、陸軍、海軍、教育、內(nèi)務、農(nóng)商、司法、交通，1913年12月22日，改設九部，農(nóng)林、工商合為農(nóng)商部。1927年7月12日，陸軍、海軍合為軍事部，農(nóng)商部分為工農(nóng)、實業(yè)兩部。各部設置總長一人，特任，負責本部官員的任免，次長一人，輔助總長辦理部務。各部下設總務廳和各司，1912年各部司設立如下：
外交部：四司：交際、外政、通商、庶政
內(nèi)務部：六司：民政、職方、警政、土木、禮俗、衛(wèi)生
財政部：五司：賦稅、會計、泉幣、公債、庫藏
陸軍部：八司：軍衡、軍務、軍械、軍需、軍學、軍醫(yī)、軍法、軍馬
海軍部：五司：軍衡、軍務、軍械、軍需、軍學
司法部：三司：民事、刑事、監(jiān)獄
教育部：三司：普通教育、專門教育、社會教育
農(nóng)林部：四司：農(nóng)務、墾牧、山林、水產(chǎn)
工商部：三司：工務、商務、礦務
交通部：四司：路政、郵政、電政、航政
以后各部司的設置有調(diào)整。
《臨時約法》時期的內(nèi)閣主要是唐紹儀內(nèi)閣、陸征祥內(nèi)閣、趙秉鈞內(nèi)閣、段祺瑞臨時內(nèi)閣、熊希齡內(nèi)閣。
唐紹儀內(nèi)閣是中華民國的首屆內(nèi)閣。1912年3月13日，臨時參議院通過唐紹儀任內(nèi)閣總理。各部總長分別為：外交陸征祥、陸軍段祺瑞、教育蔡元培、內(nèi)務趙秉鈞、海軍劉冠雄、農(nóng)林宋教仁、財政熊希齡、司法王寵惠、工商陳其美、交通唐紹儀兼。陳其美一直未到任，工商由次長王正廷代理。施肇基則于4月8日繼長交通。因閣員成分復雜，故人稱這屆內(nèi)閣為混合內(nèi)閣。當時，同盟會主張政黨內(nèi)閣，希望以第一大黨的資格組織內(nèi)閣，而共和黨主張超然內(nèi)閣，即不帶政黨色彩的內(nèi)閣，但雙方相爭的結果，是“混合內(nèi)閣”。6月15日，袁世凱不經(jīng)內(nèi)閣副署擅任王芝祥為南方軍宣慰使，唐于次日提出辭職，6月27日，辭免。7月14日，同盟會四總長蔡元培、王寵惠、宋教仁、王正廷等也同時辭職，以取政黨內(nèi)閣之精神。
6月29日，袁世凱任命陸征祥組閣。陸征祥擅長外交，卻不受寵于官場。參議院將陸提出的閣員名單全數(shù)否決，陸就此稱病不朝。袁世凱另提缺額閣員名單，并強迫參議院通過。7月26日內(nèi)閣成立，除外交、內(nèi)務、陸軍、海軍系原任外，財政周學曦、司法許世英、交通朱啟鈐、教育、農(nóng)林分別由次長范源濂、陳振先升任。劉揆一于8月2日補長工商。陸內(nèi)閣不再具政黨色彩，人稱“超然內(nèi)閣”。但比唐內(nèi)閣更短命，僅維持不到一個月。因參議院提出陸征祥失職案，陸就于8月20日告病假，9月22日，辭去總理兼外長。8月20日內(nèi)務總長趙秉鈞兼代內(nèi)閣總理。
9月25日趙秉鈞任內(nèi)閣總理，閣員依舊。趙原是袁世凱的書吏，因國民黨方面未舉出人選而出任揆席。同盟會領袖宋教仁卻傾心組織政黨內(nèi)閣實現(xiàn)責任內(nèi)閣制，故主持將同盟會改組為國民黨，在議會選舉中大獲全勝。1913年3月20日，宋教仁被刺，兩日后身亡。追究兇手的結果，卻追到國務總理兼內(nèi)務總長趙秉鈞身上。5月1日，趙被迫因宋案告病假，陸軍總長段祺瑞兼代總理。段臨時組閣，內(nèi)務、財政、教育、工商四部，分別由次長王治馨、梁士詒、董鴻祎代理，未正式任命閣員。7月17日，段祺瑞卸任，交通總長朱啟鈐暫代。
7月31日，袁世凱任命熊希齡組閣，9月11日成立。除陸軍、海軍原任外，其他外交孫寶琦，財政熊希齡兼，農(nóng)林、工商張謇兼任，12月2日，農(nóng)林、工商兩部合為農(nóng)商部，仍由張謇任總長。司法梁啟超、教育汪大燮、交通周自齊。合部是張謇的主張。有人提出：農(nóng)商兩字，不能賅工，何不命為農(nóng)工商部？熊希齡以各部均兩字，故也保持一貫。因此屆內(nèi)閣多系名流，故時稱“名流內(nèi)閣”。但在袁世凱的強權控制下，名流們也無所作為，只是發(fā)表了不少方針、條例，有人稱之為條例內(nèi)閣。1914年2月12日，熊希齡因涉嫌“避暑山莊盜寶案”辭免，外交總長孫寶崎暫代。
1914年5月1日，袁世凱公布新的《中華民國約法》,撤銷國務院，廢內(nèi)閣總理，在總統(tǒng)府設政事堂，置國務卿，為復辟做準備。
徐世昌是首任國務卿。內(nèi)閣成員除教育湯化龍、交通為梁敦彥外，其余均為原任。10月27日徐世昌辭免，外交總長陸征祥兼代。12月21日徐世昌辭免，陸征祥繼任國務卿。事后，陸曾對人講：“本人實反對帝制，因袁待我太厚，不得不犧牲?！雹?br>1916年3月22日，袁世凱取消“洪憲”年號，重任徐世昌為國務卿。徐在任內(nèi)，雖然袁已取消帝制，但西南方面仍堅持袁世凱退大總統(tǒng)位作為取消獨立的條件。徐同西南素無聯(lián)系，段祺瑞則同西南密電往返，為解決時局，袁世凱于4月21日下令：“委任國務卿總理國務，組織政府，樹責任內(nèi)閣之先聲，為改良之初步?！雹?2日任段祺瑞國務卿。5月4日，袁世凱公布“修正政府組織令”,8日，改政事堂為國務院，仍設國務卿，作為恢復責任內(nèi)閣的準備。
袁世凱在任期間，無論政黨內(nèi)閣、超然內(nèi)閣或者名流內(nèi)閣，都難符責任內(nèi)閣之實，不能對其專制統(tǒng)治起鉗制作用。內(nèi)閣總理竟涉嫌暗殺異黨，不啻為責任內(nèi)閣制之恥。撤銷國務院，復辟帝制，更是對民主制度的踐踏。
袁世凱死后，黎元洪以副總統(tǒng)繼任。1916年6月29日，黎元洪擔任總統(tǒng)期間，恢復臨時約法，由段祺瑞出面組閣。為了獲得南方的支持，這個班子有比較多的南方國民黨人：外交唐紹儀、陸軍段祺瑞兼、教育孫洪伊、內(nèi)務許世英、海軍程璧光、農(nóng)商張國淦、財政陳錦濤、司法張耀曾、交通汪大燮。南方取得外交、內(nèi)務、財政、海軍四個要職。但南方對許世英、張國淦不滿，認為一個聲名狼藉，一個是帝制余孽，故汪大燮辭職，許世英改任交通，另以孫洪伊為內(nèi)務，范源濂長教育。后張國淦也辭職，谷鐘秀任農(nóng)商總長。黎元洪性格懦弱，段祺瑞為有實力的軍閥，按理責任內(nèi)閣是能夠?qū)嵭械牧?。但段祺瑞專權，其國務院秘書長徐樹錚更是飛揚跋扈，輕視總統(tǒng)權力。黎元洪在國民黨人及國會支持下，與段內(nèi)閣展開政爭，形成府院之爭。在參戰(zhàn)問題上雙方矛盾激化，“公民團事件”后，內(nèi)閣成員紛紛辭職，段祺瑞成了光桿總理，內(nèi)閣成了“一人內(nèi)閣”,仍在徐樹錚支持下赴國務院辦公。5月23日黎元洪下令免去段的總理職，并以伍廷芳代理內(nèi)閣總理。段祺瑞以未經(jīng)總理副署無效做抗議。北方軍閥紛紛宣布獨立，脫離中央。
為解決危機，黎元洪招張勛入京調(diào)停，并通過李經(jīng)羲內(nèi)閣。李于6月24日就任，并公布了閣員名單：外交伍廷芳、陸軍王士珍、海軍薩鎮(zhèn)冰、農(nóng)商李盛鐸、財政李經(jīng)羲、司法江庸、交通龍建章。李經(jīng)羲，李鴻章之侄，這個匆匆搭就的內(nèi)閣班子，只維持了數(shù)日，人稱“五日內(nèi)閣”。復辟分子張鎮(zhèn)芳欲長財政，報紙以內(nèi)閣成員多癮君子，譏為“芙蓉內(nèi)閣”、“凌煙內(nèi)閣”,李將報紙給張看，張怏怏而退，追隨張勛復辟之心更炙。
7月1日，張勛復辟，清廢帝任命了一批內(nèi)閣總理大臣及各部尚書。2日，黎元洪重新任命段祺瑞為國務總理。段祺瑞馬廠誓師討伐成功，14日重組內(nèi)閣。外交汪大燮、陸軍段祺瑞兼、教育范源濂、內(nèi)務湯化龍、海軍劉冠雄、農(nóng)商張國淦、財政梁啟超、司法林長民、交通曹汝霖。新交通系與研究系在擁段過程中分享了權力。黎元洪不肯復職，副總統(tǒng)馮國璋繼任總統(tǒng)。這一期間，段祺瑞奉行武力統(tǒng)一政策，與馮國璋的和平統(tǒng)一主張相矛盾。因?qū)δ戏接帽∮?1月22日辭職，外長汪大燮代理總理。
馮國璋動員參謀總長王士珍組閣。王士珍與段祺瑞、馮國璋并稱北洋三杰，但為人溫和，不愿卷入段、馮矛盾。12月1日王內(nèi)閣成立，外交陸征祥、陸軍王士珍兼、教育傅增湘、內(nèi)務錢能訓、農(nóng)商田文烈、財政王克敏、司法江庸署，海軍、交通原任。后馮、段矛盾日益尖銳，王多次提出辭職。徐樹錚等急于擁段重新登臺，攜奉軍入關相迫，王在3月8日化裝逃到天津，聲明決不復職。王內(nèi)閣僅維持了四個月。
3月23日，馮國璋在督軍團的壓力下再次任命段祺瑞出任內(nèi)閣總理。除陸軍改任段芝貴、司法朱深、財政由交通曹汝霖兼署外，其他均為原任。段對南方仍采取武力統(tǒng)一政策，并羅織親信組織安福國會，改選徐世昌擔任總統(tǒng)，進一步排斥直系馮國璋。在各方軍閥的反對聲中，馮、段雙雙下野。
黎元洪、馮國璋任總統(tǒng)期間，主要是皖系軍閥控制內(nèi)閣。段祺瑞三上三下，說明北洋軍閥分裂局面下中央權力中心的不穩(wěn)定。
1918年10月10日，徐世昌任總統(tǒng)。這期間，錢能訓內(nèi)閣拖了兩個月才由安福國會通過。除內(nèi)務由錢自兼，陸軍靳雲(yún)鵬、財政龔心湛外，其他為原任。錢內(nèi)閣主張南北議和，遭到皖系及安福國會反對。五四學生運動中，政府舉措失當，1919年6月13日錢能訓辭免，財政總長龔心湛兼代理內(nèi)閣總理，9月24日轉(zhuǎn)由靳雲(yún)鵬代理內(nèi)閣總理。
靳雲(yún)鵬在徐世昌、皖系、直系、奉系各派的贊同下，12月4日組閣。除外交、司法原任，陸軍靳雲(yún)鵬自兼，教育以傅獄棼次長代理、交通以曾毓雋升任外，內(nèi)務田文烈兼署農(nóng)商、海軍薩鎮(zhèn)冰、財政李思浩。但安福系卻掀起倒閣風潮，靳雲(yún)鵬先后四次辭職。1920年5月14日海軍總長薩鎮(zhèn)冰代理內(nèi)閣總理。
直系吳佩孚，聯(lián)合反皖八省同盟，提出解散安福國會、擁護靳雲(yún)鵬內(nèi)閣的決定，直系、皖系由政爭發(fā)展為軍事沖突，直皖戰(zhàn)爭爆發(fā)。戰(zhàn)爭以皖系失敗告終，在直奉共同支持下，8月9日靳雲(yún)鵬復職。安福系三外長辭免。外交顏惠慶、陸軍靳雲(yún)鵬自兼、教育范源濂、內(nèi)務張志潭、海軍薩鎮(zhèn)冰原任、農(nóng)商王乃斌、財政周自齊、司法董康、交通葉恭綽。但是，靳雲(yún)鵬親直疏奉，1921年4月，偏向奉系的交通系以京津停兌作財政倒閣。5月14日，靳內(nèi)閣改組，陸軍蔡成勛、內(nèi)務齊耀珊、海軍李鼎新、財政李士偉、交通張志潭。將交通系的周、葉排擠出內(nèi)閣。9月17日辭職，10月18日重任，張作霖赴京，曹錕對他說：內(nèi)閣不宜更換，我等疆吏不應干預中央之事。徐也稱：“責任內(nèi)閣，我無成見，惟冀卿實不相宜?！?2月18日，靳雲(yún)鵬再次辭職。原外交總長顏惠慶組織臨時內(nèi)閣。
12月24日，親日派梁士詒在奉系的支持下出面組織內(nèi)閣。除外交、海軍原任外，陸軍鮑貴卿、教育黃炎培、內(nèi)務高凌霨、農(nóng)商齊耀珊、財政張弧、司法王寵惠、交通葉恭綽。但梁士詒傾向奉系，因此受到直系的不斷攻擊。故不得已請假，外交總長顏惠慶、教育總長周自齊先后代理揆席。1922年4月9日，周自齊兼署總理。
直、奉在爭權奪利中矛盾激化，1922年4月29日爆發(fā)直奉戰(zhàn)爭。5月，第一次直奉戰(zhàn)爭以直系的勝利結束，6月11日，黎元洪復職，即所謂“法統(tǒng)重光”,但北京政府實際上由直系控制。吳佩孚雖然一直聲稱組閣是總統(tǒng)的特權，但卻不斷干涉組閣。
顏惠慶署理內(nèi)閣總理。除外交、司法、交通原任外，陸軍吳佩孚、內(nèi)務譚延闿、海軍李鼎新、農(nóng)商張國淦、財政董康、交通高恩洪。但閣員遲遲不就任，財政總長被索薪的被裁軍官毆打，顏堅持只維持到國會復會為止。
為促進南北統(tǒng)一，黎元洪提議唐紹儀任內(nèi)閣總理。但唐一直未到任上，由王寵惠代理。1922年8月5日，唐內(nèi)閣署任：外交顧維鈞、陸軍張紹曾、教育王寵惠、內(nèi)務田文烈、農(nóng)商盧信、財政高凌霨、司法張耀曾，海軍、交通為原任。吳佩孚一直反對唐紹儀內(nèi)閣。他屬意于王寵惠組閣。唐知直系反對他，一直未到任。
黎元洪按照吳佩孚的意圖，于9月19日宣布王內(nèi)閣署任，除外交、陸軍、海軍、交通未作變動，教育湯爾和、內(nèi)務孫丹林、農(nóng)商高凌霨、財政羅文干、司法徐謙。當時，胡適等一般學者提出“好人政府”的主張，要求“憲政的政府，公開的政府，有計劃的政治”。王內(nèi)閣中，王寵惠、湯爾和、羅文干都曾列名擁護，故人稱王內(nèi)閣為“好人內(nèi)閣”。王內(nèi)閣受反對吳佩孚的保派的反對，10月12日內(nèi)閣提出總辭，11月18日，財政總長羅文干因在借款中涉嫌貪污被逮捕，內(nèi)閣渙散?！昂萌藘?nèi)閣”只存在了兩個月，由“好人”們來改良中國政治的夢想就破滅了。
11月30日研究系老官僚汪大燮通電就職，除陸軍、海軍、交通系原任外，外交王正廷、教育彭允彝、內(nèi)務高凌霨、農(nóng)商李根源、財政汪大燮兼、司法許世英。汪因總長自己兼任與黎元洪不合，同日辭職，旋又通電復職。汪內(nèi)閣遭直系反對，12月11日由外交總長王正廷暫時代理。
12月15日，眾議院通過張紹曾內(nèi)閣案時，發(fā)生互毆。18日參眾兩院通過內(nèi)閣同意案。1923年1月4日內(nèi)閣組成：陸軍張自兼，教育、內(nèi)務、海軍、農(nóng)商為原任，財政劉恩源、交通吳毓麟、外交施肇基未通過，由黃郛署理。司法王正廷未就任，后由程克就任。張紹曾主張和平統(tǒng)一，與直系武力統(tǒng)一的策略相左，3月8日，張內(nèi)閣總辭，后復職。但直系欲逐黎元洪，以曹錕為總統(tǒng)，6月6日，強迫張紹曾內(nèi)閣總辭。
直系控制北京政權，黎元洪任上的幾屆內(nèi)閣，都受到直系的打擊與指責。而當曹錕急于登上總統(tǒng)寶座時，他們所扶持起來的傀儡總統(tǒng)黎元洪也遭到被拋棄的厄運。6月13日，直系以軍官索餉、軍警罷崗、市民請愿等卑劣手段，將黎元洪逼迫出京，直隸省長王承斌布置數(shù)千軍警劫車奪印。高凌霨等宣布國務院攝行總統(tǒng)職權，高以內(nèi)務總長任國務院總理。高內(nèi)閣中，外交顧維鈞、內(nèi)務高自兼，農(nóng)商袁乃寬，財政王克敏，其他閣員未作變動。
1923年10月10日，曹錕靠賄選登上總統(tǒng)寶座。高凌霨繼續(xù)擔任內(nèi)閣總理職。但高因簽署眾議員改選令，國會發(fā)動倒閣，高內(nèi)閣被迫總辭。
1924年1月12日，前清官僚孫寶琦組閣。陸軍陸錦、教育范源濂、內(nèi)務程克、農(nóng)商顏惠慶、司法王寵惠，其他未變。孫因曹錕厭惡，提出辭職。雖暫時慰留，但與王克敏沖突，曹偏向王，再次提出辭職，由外交總長顧維鈞代理。
7月5日，曹錕向國會提出顏惠慶組閣，由于國會內(nèi)部意見分歧，同意案久未通過。9月14日，顏閣成立。內(nèi)務自兼，教育黃郛、農(nóng)商高凌霨、司法張國淦，其他原任。但此間內(nèi)閣形同虛設。這個匆匆拼起的內(nèi)閣很快因直系的失敗而倒臺。
1924年10月25日，第二次直奉戰(zhàn)爭以直系失敗告終，曹錕被監(jiān)視，顏辭職，10月31日黃郛在馮玉祥的支持下代理內(nèi)閣總理，并攝行總統(tǒng)職權。黃郛系日本東京振武學校畢業(yè)。王正廷兼長外交、財政、陸軍李書城，教育、交通由黃自兼，內(nèi)務王永江、海軍杜錫珪、農(nóng)商王乃斌。11月10日，改易培基為教育總長。這個內(nèi)閣是馮的意旨，但奉系與直系將領都不支持。
11月24日，馮玉祥、張作霖、盧永祥等推舉段祺瑞任臨時總執(zhí)政。根據(jù)臨時政府組織條例，不設內(nèi)閣總理，由臨時總執(zhí)政主持國務會議。臨時執(zhí)政任命了各部長：外交唐紹儀、陸軍吳光新、教育王九齡、內(nèi)務龔心湛、海軍林建章、農(nóng)商楊庶堪、財政李思浩、司法章士釗、交通葉恭綽。
1925年12月26日，組織條例修正，仍設國務院，許世英任內(nèi)閣總理。外交王正廷、陸軍賈德耀、教育易培基、內(nèi)務于右任、海軍杜錫珪、農(nóng)商寇遐、財政陳錦濤、司法馬君武、交通龔心湛。南方易、于、馬三人均未就職。由于遭各方反對，3月4日，許世英辭免，賈德耀代理繼任內(nèi)閣總理，并自兼陸軍。除海軍、交通原任，外交顏惠慶、教育馬君武、內(nèi)務屈映光、農(nóng)商楊文愷、財政賀德霖、司法盧信。1926年4月20日，段祺瑞被各方軍閥拋棄，狼狽離京，賈德耀辭職，胡惟德代總理。
1926年4月25日，段祺瑞執(zhí)政前的顏惠慶內(nèi)閣復職，作為過渡，外交施肇基、陸軍張景惠、教育王寵惠、內(nèi)務鄭謙、海軍杜錫珪、農(nóng)商楊文愷、財政顧維鈞、司法張國淦、交通張志潭。尚未正式就職，顏內(nèi)閣即提出辭職，批準后以海軍總長杜錫珪代理。此期間，閣員有局部變動。6月22日內(nèi)務改田應璜、教育改任可澄。7月6日，張國淦改任內(nèi)務，司法由羅文干接替，外交改蔡廷干。奉系軍閥不滿意杜內(nèi)閣，10月1日，因杜堅辭繼續(xù)代理，改由顧維鈞以外交總長兼代理內(nèi)閣總理。
1927年1月12日，顧維鈞在奉系的支持下組閣。外交自己兼任，陸軍張景惠、內(nèi)務胡惟德、財政湯爾和、交通潘復，其他未變。
1927年6月16日，張作霖任陸海軍大元帥，由潘復擔任內(nèi)閣總理，并自兼交通。外交王蔭泰、軍事何豐林、實業(yè)張景惠、內(nèi)務沈瑞麟、司法姚震、農(nóng)工劉尚清、財政閻澤浦、教育劉哲，1928年6月3日，張作霖離京出關，潘內(nèi)閣解體。
除正式內(nèi)閣二十八屆，臨時內(nèi)閣十三屆外，袁世凱任總統(tǒng)期間改為政事堂、國務卿四屆、段祺瑞任臨時執(zhí)政期間不設內(nèi)閣總理，這就是走馬燈式的四十六屆內(nèi)閣變化。
內(nèi)閣頻繁更替是軍權與政權的沖突的結果。民國以來，皇權被打倒，民權還未養(yǎng)成，擁兵稱雄的軍閥左右政局，控制內(nèi)閣。袁世凱為怕內(nèi)閣分權，打擊壓制政府；皖系段祺瑞主持內(nèi)閣期間，與沒有兵權的總統(tǒng)黎元洪形成府院之爭；直系力量上升、直皖矛盾激化時，內(nèi)閣又成為雙方派系之爭的疆場。直皖戰(zhàn)爭后，直系與奉系又爆發(fā)了新的政爭，雙方都力圖控制內(nèi)閣。內(nèi)閣是否有權，完全視乎有實力的軍閥對它的態(tài)度。而沒有軍閥背景的內(nèi)閣即成招之即來，揮之即去的傀儡。在四十多屆正式或代理的內(nèi)閣總理中，有唐紹儀、陸征祥、伍廷芳、顧維鈞、顏惠慶、王正廷等歐美留學生，也有段祺瑞、王士珍、靳雲(yún)鵬、張紹曾、杜錫珪、江朝宗、薩鎮(zhèn)冰等出身軍人的武人；還有徐世昌、梁士詒、熊希齡、錢能訓、朱啟鈐、汪大燮、高凌霨、潘復等進士、舉人，像趙秉鈞這樣書吏出身的是罕見的例外。但是，軍閥割據(jù)的環(huán)境并不容這些名人、能人有真正利于國計民生的作為。內(nèi)閣的頻繁更替使一些空有抱負的人不得施展才干。北京政府的內(nèi)閣制度是模仿西方政治制度的失敗。