在“何梅協(xié)定”、《秦土協(xié)定》簽訂后，日本便積極策劃華北五省“自治”運動，企圖使包括河北、察哈爾、綏遠、山東、山西在內(nèi)的華北五省脫離中國，在關(guān)內(nèi)制造第二個“滿洲國”。9月24日，日本新任中國駐屯軍司令官多田駿少將就華北問題在記者招待會上發(fā)表談話，公然聲稱：“依靠華北民眾的力量，逐漸使華北明朗化，這是形成日滿華并存的基礎(chǔ)。”并宣布日軍對華北的三點態(tài)度：“(一)把反滿抗日分子徹底地驅(qū)逐出華北；(二)華北經(jīng)濟圈獨立(要救濟華北民眾，只有使華北財政脫離南京政府的管轄);(三)通過華北五省的軍事合作，防止赤化?！薄盀榇耍仨毟淖兒徒⑷A北政治機構(gòu)”^[1]。多田聲明集中反映了日本帝國主義分離華北的侵略政策。
多田的分離華北言論，不僅反映軍部侵華激進派的思想，而且也得到陸相和日本內(nèi)閣的支持。9月28日，陸相川島義一綜合陸軍各方面的意見擬定的《鼓動華北自主案》提交給內(nèi)閣，并于10月4日獲得正式通過。這樣，日本分離華北的活動提上了日程。
日本分離華北的活動，即所謂華北“自治”運動，是由關(guān)東軍特務(wù)機關(guān)長土肥原、關(guān)東軍副參謀長板垣與中國駐屯軍司令官多田駿共同導(dǎo)演，由駐屯軍參謀人員及駐華武官穿梭于北平、天津、保定、太原、濟南等地具體策劃的。10月，土肥原帶著日本政府與軍部的分治華北的使命到華北。其計劃是：第一步先說服并切實掌握殷汝耕；第二步在宋哲元、閻錫山、韓復(fù)榘、商震四人中選擇突破口；第三步再將其他三人包括進來。土肥原將此計劃上報關(guān)東軍，并得到批復(fù)：“最遲11月中旬，對宋哲元工作必須搞出頭緒?！?sup>[2]土肥原按此計劃開始謀略工作，他先是將領(lǐng)導(dǎo)華北“自治”運動的希望寄托在當(dāng)時滯留華北的失意軍閥吳佩孚等身上，但未成功。他又把目光轉(zhuǎn)向太原綏靖主任閻錫山；但閻錫山在民族危機的刺激、蔣介石的安撫和抗日救亡運動的推動下，沒有墜入日本的圈套。土肥原策動閻錫山失敗后，又把目標(biāo)轉(zhuǎn)向宋哲元，他向宋哲元等人提出要求：(一)政治方面，通電宣告成立華北自治政府，將南京政府所任命的華北官員一律罷免，并控制北平、天津的反對華北自治言論。(二)經(jīng)濟方面，建筑津石(天津至石家莊)鐵路，修改天津海關(guān)稅則，便利日貨輸入，打擊英美貿(mào)易^[3]。宋哲元拒絕了土肥原的要求，并在10月19日發(fā)表公開談話，說他就職后即奉中央睦鄰令努力進行，在互不侵犯、平等的原則下與日本交涉，決無文字或口頭上之任何秘密條件^[4]。土肥原乃商妥關(guān)東軍出兵威脅，并于11月11日向宋哲元提出限令11月20日前宣布“自治”,否則日軍將以五個師團的兵力攻取河北，六個師團的兵力攻取山東。
土肥原一方面對二十九軍軍政官員施加壓力，另一方面操縱漢奸進行“自治”活動。他于11月19日策動漢奸組織所謂“河北民眾代表聯(lián)席會議”、“中華民主同盟會”、“國民自救會”、“山東人民自治協(xié)會”、“綏遠軍政自治協(xié)會”、“河北全省人民自救會”、“察綏商民聯(lián)合會”、“天津工商聯(lián)合會”等團體，聯(lián)名致電北平宋哲元、保定商震、山東韓復(fù)榘、太原徐永昌、綏遠傅作義、察哈爾張自忠、北平秦德純、天津程克、青島沈鴻烈等，要求開放政權(quán)，允許“自治”^[5]。這些所謂“民眾團體”還致電南京政府和國民黨五全大會，要求“自治”^[6]。同時，停戰(zhàn)區(qū)各機關(guān)、華北新聞公會、各學(xué)校在殷汝耕鼓動下，也出現(xiàn)了與之相呼應(yīng)的輿論^[7]。一時間，華北“自治”的叫喊聲甚囂塵上。
關(guān)東軍與駐屯軍均全力配合土肥原等人的活動。11月12日，多田駿軍司令官飛往濟南會晤韓復(fù)榘，次日又有十余名日軍將校至濟訪韓。韓復(fù)榘乃于11月13日向國民黨五全大會發(fā)出要求開放政權(quán)的通電。而關(guān)東軍也于11月12日向獨立混成第一旅團長發(fā)出命令，令獨立步兵第一聯(lián)隊等部于11月13日前在山海關(guān)附近集中，準(zhǔn)備進入華北^[8]。同時，日本海軍還命令巡洋艦、驅(qū)逐艦駛往天津大沽口^[9]。日本飛機則連續(xù)侵入北平上空。這是關(guān)東軍以陸、海、空軍三方面之示威指向宋哲元，從而表明日本侵略勢力已經(jīng)不惜動用武力來策動華北“自治”運動。
宋哲元接到土肥原限期11月20日前宣布“自治”的通牒后態(tài)度有所軟化，宋以平津衛(wèi)戍司令名義于11月11日向國民黨五全大會發(fā)出要求結(jié)束訓(xùn)政、開放政權(quán)之通電^[10]。13日，宋哲元又向南京政府發(fā)出電報說，“由于日本方面的壓迫，處于在11月20日至22日之間不得不宣布自治的苦境”^[11]。到19日，宋的態(tài)度進一步軟化，甚至準(zhǔn)備向日方妥協(xié)。當(dāng)日他給何應(yīng)欽的電報說：“刻下環(huán)境至為明顯，似非少數(shù)軍人自由之行動，彼方要求，必須華北脫離中央，另成局面，迭經(jīng)拒絕，相逼益緊，不得已擬在擁護中央系統(tǒng)之下，與之研商，以(一)不干涉內(nèi)政，(二)不侵犯領(lǐng)土主權(quán)，(三)平等互惠為限度，作進一步親善表示?！?sup>[12]所謂“進一步親善”,實即準(zhǔn)備“自治”的同義語。此時華北情勢遂呈現(xiàn)空前緊張，外交部駐平特派員程錫庚于11月18日報告南京說：“華北新組織因彼方威迫限20日以前實現(xiàn)，否則將自行辦理。現(xiàn)當(dāng)局陷于不得不屈服之勢，華北政局變化恐難幸免，唯地方尚稱安謐?！?sup>[13]
面對華北河山瞬息變色的危急關(guān)頭，南京政府在軍事、外交方面予以應(yīng)付，采取挽救危亡的措施。11月10日即宋哲元發(fā)出真電的前一日，蔣介石特派參謀次長熊斌北上保定、北平，對宋哲元、韓復(fù)榘稱：“中央政府對華北的具體方案已經(jīng)決定，故為局部自治或獨立運動而狂奔極為不利?！?sup>[14]蔣介石還接連致電宋哲元，勉勵宋在日本武力威脅和政治壓力面前，“應(yīng)堅忍鎮(zhèn)定，以申正氣”,并說“國家存亡，吾人成敗，皆在此一舉”,希望宋“仍以百折不撓之精神與以不卑不亢相周旋。如能以最大之忍耐，而加以最后犧牲之決心出之，則無不可為之事”^[15]。在11月中旬召開的國民黨五全大會期間，南京政府其他要人也紛紛致電宋哲元予以鼓勵。這時，蔣介石根據(jù)五全大會的精神，作了軍事與外交上的部署。在軍事上，以“在南京附近進行特別大演習(xí)，集中了幾個師，并且把其中的一部分沿隴海線北上佯動，又準(zhǔn)備了許多軍用列車”^[16],擺出將要北上的態(tài)勢；在外交上，指令中國駐日使館與日本政府交涉，要求制止土肥原分離華北的行動，同時密切注意日本的動向。當(dāng)蔣介石于11月19日晚得悉“日本內(nèi)閣與元老等恐惹起國際糾紛，不準(zhǔn)行使武力”^[17]的情報后，立即電示宋哲元，告以土肥原并無代表日本政府的資格，令立即停止與土肥原間的談判^[18]。第二天，蔣介石還針對宋在19日給何應(yīng)欽電報中提出的擬在擁護中央系統(tǒng)下與日妥協(xié)的主張復(fù)電宋，嚴(yán)厲予以斥責(zé)說：“來電所稱，擬在中央系統(tǒng)之下，以不干涉內(nèi)政，不侵犯領(lǐng)土主權(quán)及平等互惠為限度”,是中了日本“誘陷之毒計”,“已超越地方官吏之地位”^[19]。這時，北平各大學(xué)的校長、教務(wù)長等五十余人，當(dāng)面向宋哲元表示，他們一致反對“自治”運動，要求宋力撐危局，勿使國家領(lǐng)土主權(quán)招致分裂^[20]。就是在這種情勢下，宋哲元于11月20日讓蕭振瀛向北平報界宣布“華北事件停止談判”,并通知土肥原“不能于20日宣布自治”^[21]。土肥原逼宋哲元于20日宣布“自治”的計劃遂告破產(chǎn)。其后數(shù)日內(nèi)，土肥原對宋哲元繼續(xù)加以逼迫，并慫恿冀東“非武裝區(qū)”專員殷汝耕于11月24日宣布“自治”,成立“冀東防共自治委員會”。偽冀東防共委員會的建立，不僅使宋哲元獲得拒絕即行宣布“自治”的借口，且觸發(fā)了華北各大學(xué)教授的嚴(yán)詞指責(zé)，以及學(xué)生抗日運動的蓬勃開展，英、美兩國亦表示嚴(yán)重之關(guān)切。正是在以上諸種因素的綜合作用下，日本政府指示關(guān)東軍，應(yīng)對華北“自治”力謀輕緩之候。結(jié)果，在南京政府的主動提議下，設(shè)置“冀察政務(wù)委員會”,以宋哲元為委員長。它是南京政府對日妥協(xié)的產(chǎn)物，雖隸于南京政府，但也為適應(yīng)華北的特殊情況而具有很大的自主性。冀察政委會設(shè)立，使日本軍方所期盼的“自治”政府完全失去設(shè)立的根據(jù)，土肥原擾攘數(shù)月之分離華北陰謀只得暫時擱置。