善后會(huì)議在直奉戰(zhàn)后國內(nèi)政治軍事力量暫時(shí)出現(xiàn)“均勢(shì)”的形勢(shì)下召開，所標(biāo)榜的目的為解決時(shí)局糾紛，謀求國內(nèi)和平統(tǒng)一，并為國民代表會(huì)議召開作準(zhǔn)備。然而，善后會(huì)議的人員構(gòu)成及段祺瑞政府宣示的由善后會(huì)議制定國民代表會(huì)議組織條例的做法，激起國民黨方面抵制，使善后會(huì)議尚未召開便蒙上一層陰影。另外，參加會(huì)議的地方實(shí)力派懷抱的目的也各不相同，順其意則設(shè)法維持，拂其意則竭力拆臺(tái)。這樣，開幕伊始，會(huì)議便已遭遇重重暗礁，不用說通過會(huì)議解決直奉戰(zhàn)爭(zhēng)善后問題，就是善后會(huì)議能否自善其后，也開始讓當(dāng)事人懷疑^[1]。
善后會(huì)議面臨的第一個(gè)難題，是如何停止國內(nèi)軍事行動(dòng)。會(huì)議既以謀求和平統(tǒng)一為目的，因而結(jié)束國內(nèi)軍事行動(dòng)成為會(huì)議成功召開的前提。為建立這一前提，會(huì)議開幕后的第一次談話會(huì)，與會(huì)代表便向段祺瑞提出通電全國停止軍事行動(dòng)的意見書^[2]。
當(dāng)時(shí)國內(nèi)已經(jīng)發(fā)生戰(zhàn)事或正在準(zhǔn)備軍事行動(dòng)的計(jì)有浙江、河南和江西等處。浙江方面的戰(zhàn)事系張宗昌奉張作霖及盧永祥之命，入滬“辦理肅清潰軍及上海善后事宜”,與齊燮元發(fā)生沖突所引起；河南方面的沖突系胡景翼前往“駐防”與憨玉琨不愿回陜所引起；江西方面則因方本仁抵制廣東的北伐所致。段祺瑞政府接到善后會(huì)議代表意見書之后，即發(fā)出通電，要求所有各方停止一切軍事行動(dòng)，并派員前往浙江、河南等地調(diào)解。浙江方面的沖突，嗣因張作霖暫時(shí)不準(zhǔn)備在東南用兵，加之駐上海外交團(tuán)的干預(yù)，很快達(dá)成妥協(xié)。江西方面的沖突，因?qū)O中山去世，國民黨亟須解決自身面臨的問題，不得不暫時(shí)中止北伐而化解。這樣，真正在軍事上成為善后會(huì)議“暗礁”的，只是河南的胡、憨之爭(zhēng)。
還在善后會(huì)議即將開幕之時(shí)，因胡、憨相爭(zhēng)，河南便已戰(zhàn)云密布^[3]。其所以致此，與陜西督軍劉鎮(zhèn)華不無關(guān)系。蓋豫省自吳佩孚下野入山之后，群雄逐鹿，各自為王，陷于紛亂狀態(tài)。劉鎮(zhèn)華恃其實(shí)力，為拓展地盤計(jì)，派遣憨玉琨、張治功兩部入豫，收拾局面。并致電段政府，報(bào)告憨軍克服鄭州、洛陽情形。及段政府特令胡景翼、孫岳辦理河南軍務(wù)善后，不惟憨氏自恃“克服”豫西有功，不肯相讓，即劉鎮(zhèn)華方面，亦以曾奉政府密令討伐吳氏，主張?jiān)ノ鞣赖貞?yīng)由陜軍駐守。由此形成胡、憨相持之局面^[4]。
段政府為平息事端，曾嚴(yán)令胡、憨兩軍各守原防，但未生效。2月22日，雙方終于爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)。當(dāng)時(shí)，雙方各有軍隊(duì)數(shù)萬人，雖然戰(zhàn)場(chǎng)在豫西，卻有牽動(dòng)全局之虞。段祺瑞急派孫岳前往戰(zhàn)地調(diào)停。與此同時(shí)，馮玉祥、閻錫山等也通電調(diào)停，勸告胡、憨雙方停戰(zhàn)議和。在滎陽激戰(zhàn)之后，孫岳艱難地將雙方聚集在偃師舉行和談。但因劉鎮(zhèn)華支持憨玉琨繼續(xù)與胡景翼對(duì)抗，調(diào)停失敗^[5]。此次調(diào)停，孫岳在段政府支持下，既利用了與胡、憨雙方的私人關(guān)系，又采取了武裝調(diào)停手段，甚至派出飛機(jī)前往戰(zhàn)地向雙方散發(fā)傳單^[6],均未著成效。直到胡軍攻入洛陽，憨軍失利退出豫西，河南的緊張局勢(shì)才趨于緩和。
由于河南戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生在善后會(huì)議開會(huì)期間，故頗為各方關(guān)注，成為檢驗(yàn)善后會(huì)議能否“善”時(shí)局之“后”的試金石。3月10日召開第六次大會(huì)時(shí)，會(huì)員任可澄便對(duì)會(huì)議的作用表示懷疑。認(rèn)為會(huì)議本為解決時(shí)局糾紛而召開，故開會(huì)伊始，即有息爭(zhēng)休戰(zhàn)之通電，“乃會(huì)議甫開，戰(zhàn)事于起，荏苒既已經(jīng)旬，各方殊無悔禍之意，執(zhí)政府亦不聞?dòng)兄浦怪健Ｋ拼嗣芮樾?，?huì)議寧非虛設(shè)”?因而建議休會(huì)一周，以促各方反省。大會(huì)休會(huì)后于3月18日召開第二次談話會(huì)，會(huì)員再次呼吁，“應(yīng)設(shè)法使各戰(zhàn)區(qū)之軍事行動(dòng)，一律停止”。若這種“與會(huì)議宗旨完全相背”的狀況繼續(xù)存在，則會(huì)議將沒有價(jià)值^[7]。
善后會(huì)議面臨的另一困難為廢督裁兵問題。作為一種政治主張，“廢督裁兵”至遲在1920年便已被關(guān)心時(shí)政的人士提出。善后會(huì)議召開后，國人似乎看到了實(shí)施這一主張的曙光，再次提出“廢督裁兵”。1925年2月27日，蘇皖宣撫使盧永祥發(fā)出廢督之“感”電，并主張首先在蘇省實(shí)施。盧永祥的通電發(fā)出后，很快在善后會(huì)議激起反響。在3月3日召開的第五次大會(huì)上，嚴(yán)端臨時(shí)動(dòng)議，由善后會(huì)議致電盧氏，表示贊同。并請(qǐng)執(zhí)政府即日實(shí)行廢督，以收束軍事^[8]。
3月13日，會(huì)員熊希齡正式提出廢督裁兵案，主張先從江蘇入手，廢除督軍，并由中央設(shè)立元帥府，以安置釋去兵權(quán)的督軍^[9]。然而，要將廢督裁兵主張付諸實(shí)施并非易事。陸軍次長賈德耀解釋不能照即辦理的原因時(shí)說，廢督裁兵，“茲事體大，非簡(jiǎn)單方法所能決，又非一二人同意，即能辦理”^[10]。后以廢督裁兵屬于軍事性質(zhì)，遂將熊希齡的議案并入軍事大綱案和軍事整理委員會(huì)條例草案，一并討論。但最后議定的《軍事善后委員會(huì)條例》僅規(guī)定委員會(huì)具有議決“縮減軍隊(duì)”、安置“溢額官兵”等權(quán)力，并未就廢督裁兵作出相應(yīng)規(guī)定，實(shí)則熊案已消匿于無形^[11]。廢督裁兵的主張未被采納，表明段祺瑞政府沒有能力消除軍閥禍亂，而善后會(huì)議“善”時(shí)局之“后”的能力，也因之受到懷疑。
此外，善后會(huì)議還面臨如何確定“專門委員”權(quán)限的難題。善后會(huì)議即將召開時(shí)，孫中山提議會(huì)議應(yīng)有各法團(tuán)代表參加。段祺瑞不便反對(duì)，但又不愿改變已經(jīng)擬訂的《善后會(huì)議條例》,遂聘請(qǐng)各省議會(huì)議長、教育會(huì)會(huì)長、農(nóng)會(huì)會(huì)長、商會(huì)會(huì)長為“專門委員”。其職權(quán)為審查善后會(huì)議所交議案，并得出席報(bào)告及陳述意見，沒有表決權(quán)^[12]。
然而，段祺瑞政府所定專門委員的聘任方式及職權(quán)范圍從一開始就遭到各方批評(píng)。批評(píng)者認(rèn)為，善后會(huì)議具有國民代表會(huì)議預(yù)備會(huì)性質(zhì)，將為國民代表會(huì)議制定組織條例，若善后會(huì)議專門委員具有“欽定”色彩，則會(huì)議將難以反映民意，也就沒有資格制定國民代表會(huì)議組織條例；故反對(duì)專門委員由政府指定，要求工會(huì)、學(xué)生會(huì)等團(tuán)體也有代表與會(huì)。另外，批評(píng)者認(rèn)為，專門委員沒有提案權(quán)和表決權(quán)，則其與會(huì)只具象征意義，而無實(shí)際價(jià)值，故開會(huì)之后，爭(zhēng)取專門委員的提案權(quán)與表決權(quán)便成了輿論關(guān)注的一大焦點(diǎn)。關(guān)于接納工會(huì)與學(xué)生會(huì)代表為專門委員的問題，段政府以其尚未成為正式“法團(tuán)”為由，加以拒絕，而專門委員的提案權(quán)與表決權(quán)問題則迭起風(fēng)波。
先是與會(huì)專門委員歐陽振聲等致函段祺瑞，請(qǐng)求以會(huì)員資格加入善后會(huì)議，取得提案權(quán)與表決權(quán)。段隨即將該函咨送善后會(huì)議議決。會(huì)議經(jīng)討論表示不反對(duì)法團(tuán)代表成為會(huì)員，但仍請(qǐng)段氏自作決定，實(shí)際上是將難題送還段氏。3月21日，執(zhí)政府召集趙爾巽、湯漪、許世英、林長民、屈映光、陳宧及各閣員開會(huì)，討論此事。由于“政府之意，始終不以法團(tuán)加入為然”,加之會(huì)議已開月余，中途修改條例，殊為困難，故決定拒絕法團(tuán)代表成為正式會(huì)員取得提案權(quán)與表決權(quán)的要求，并對(duì)之進(jìn)行疏通^[13]。但法團(tuán)代表態(tài)度堅(jiān)決，表示非加入會(huì)議取得提案權(quán)與表決權(quán)不可^[14]。
這就使段政府處于進(jìn)退兩難境地：同意法團(tuán)請(qǐng)求，則后一階段的善后會(huì)議將更加難以控制；不同意其請(qǐng)求，則很可能招致拂逆民意的指責(zé)。最后采取敷衍辦法，即在否定法團(tuán)代表修改會(huì)議條例，取得正式會(huì)員同等權(quán)利要求的前提下，允許各法團(tuán)于來京代表中，推舉四人，以補(bǔ)充正式會(huì)員中“有特殊資望與學(xué)術(shù)經(jīng)驗(yàn)者”未能全部到會(huì)的缺額^[15]。由于僧多粥少，法團(tuán)代表不愿接受這一決定。政府方面遂采取分化法團(tuán)代表的辦法，同意法團(tuán)中省議會(huì)代表的要求，作出省議會(huì)議長為擬議中的臨時(shí)參政院當(dāng)然成員之規(guī)定，使之獨(dú)得其利。結(jié)果導(dǎo)致法團(tuán)內(nèi)部的爭(zhēng)執(zhí)，執(zhí)政府漁翁得利，勉強(qiáng)渡過難關(guān)^[16]。
善后會(huì)議遭遇困難的主要原因在于實(shí)力派從中作梗。例如軍事議案，依段祺瑞之意，系以《收束軍事大綱案》為整理軍事之標(biāo)準(zhǔn)，但奉天代表極力反對(duì)段擬訂的辦法，甚至全體不出席，以為抵制，致使會(huì)議兩次流會(huì)。后經(jīng)顧鰲提出折衷辦法，將《收束軍事大綱案》并入軍事委員會(huì)條例，而將軍事整理委員會(huì)之“整理”一詞，改為“善后”,示以不必馬上對(duì)軍事問題作實(shí)質(zhì)性改動(dòng)，以遷就奉方。“奉方代表因據(jù)以電告奉張，張復(fù)電認(rèn)為可行，命代表即日出席，故該條例案之十六條條文得以通過。而其軍隊(duì)?wèi)?yīng)如何裁汰，以及軍額軍費(fèi)，等等，究應(yīng)規(guī)定若干，則毫無下文。與段執(zhí)政當(dāng)初提案之原意，大相違背”^[17]。
善后會(huì)議既面臨如此多的困難，主持者自不敢對(duì)會(huì)議抱過高期望。湯漪曾表示，對(duì)會(huì)議收到的五項(xiàng)主要的提案，只希望其中的軍事、財(cái)政、國民會(huì)議條例三項(xiàng)能通過。然而在政府人士心中，就是這三項(xiàng)議案能否順利通過，亦沒有把握。故曾提出最低限度的設(shè)想，“即于延期二十日內(nèi)無論如何須將國民會(huì)議組織條例通過”,將通過三項(xiàng)議案的目標(biāo)縮減為一項(xiàng)^[18]。段祺瑞在會(huì)議彌月之際，面對(duì)提交各案無一議決的局勢(shì)，不得不知難而退，將中央政府提交的議案，除正待集議者外，全部撤回^[19]。
后經(jīng)王揖唐、屈映光等多方疏通，奉天方面與政府派就軍事整理案達(dá)成妥協(xié)，善后會(huì)議才出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。4月14日召開第十七次大會(huì)之后，出現(xiàn)了段、張聯(lián)合控制會(huì)議以對(duì)付西南聯(lián)治派的局面。從這一天起，善后會(huì)議先后通過了湯漪所說的三個(gè)主要議案。4月21日，善后會(huì)議結(jié)束議程，正式宣告閉幕。這樣，備受時(shí)人關(guān)注的善后會(huì)議能否自善其后的問題，總算有了一個(gè)可令段祺瑞政府釋懷的結(jié)局^[20]。
善后會(huì)議是第二次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)之后段祺瑞政府實(shí)施和平統(tǒng)一的一次重要嘗試，也是段氏整合北洋勢(shì)力，以便建立權(quán)勢(shì)中心地位的一次努力。對(duì)于善后會(huì)議，時(shí)人褒貶不一，從會(huì)議召開之日起，就形成了各種不同的認(rèn)識(shí)評(píng)價(jià)。這與評(píng)論者的立場(chǎng)不無關(guān)系。一般而言，政府派人士對(duì)善后會(huì)議多褒揚(yáng)，非政府派人士則多貶斥，而以反政府派人士為甚。
龔心湛在為費(fèi)保彥《善后會(huì)議史》作序時(shí)稱，善后會(huì)議將天下之大興大革，悉付之輿論，深得民為邦本之義。會(huì)議五旬，議決眾多議案?！白杂写h制以來，未有若是之迅疾詳慎者也”。葉恭綽稱，善后會(huì)議，與民更始，“一時(shí)海內(nèi)賢達(dá)之士，靡然向風(fēng)，相與挾策，來會(huì)茲土，閱時(shí)凡五十日，而內(nèi)政改造之方，國家大法之的，罔不具備。雖其間論見不無異同，大抵出乎探討之意，謀國之誠，非徒向之借邀功利者可比也”。田中玉稱，善后會(huì)議旨在“結(jié)束十四年來爭(zhēng)法之囂拏，復(fù)以國憲之成，責(zé)之行將召開之國民會(huì)議。所以繼往開來，致我國于升平之域，開后世專法之基，固莫善于此也”^[21]。
與龔、葉、王等“政府派”人士的認(rèn)識(shí)及評(píng)價(jià)相反，非政府派和反政府派人士則對(duì)會(huì)議展開了猛烈抨擊。批評(píng)意見主要集中在以下幾個(gè)方面：一是代表系由執(zhí)政府指定，具有“御用”性質(zhì)；二是善后會(huì)議不是國民會(huì)議的預(yù)備會(huì)，卻要越俎代庖，制定國民會(huì)議組織法；三是違反民主制憲的原則，將憲法起草權(quán)交與由各省軍民長官推舉之人組成的憲法起草委員會(huì)；四是所通過的議案對(duì)各方?jīng)]有約束力，因而無法實(shí)施；五是派系之爭(zhēng)激烈，致使會(huì)議難以自善其后。
平心而論，在直奉戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，國家百廢待舉的形勢(shì)下，段祺瑞政府召開善后會(huì)議，圖謀和平統(tǒng)一，應(yīng)為順應(yīng)時(shí)勢(shì)之舉。作為武力統(tǒng)一的對(duì)立物，以會(huì)議的方式謀求國家統(tǒng)一，反映了當(dāng)時(shí)多數(shù)國民及政治家的愿望。當(dāng)時(shí)批評(píng)善后會(huì)議最主要的理由是，善后會(huì)議已經(jīng)成為段祺瑞政府抵制國民會(huì)議的一種手段。其實(shí)國民會(huì)議在當(dāng)時(shí)只是一種政治理念，是一種待證的假設(shè)，與善后會(huì)議一樣，其可行性尚需政治實(shí)踐來證明。因而即便段祺瑞有抵制國民會(huì)議的主觀意圖，也不能簡(jiǎn)單的以后者來否定前者。作為一種改革現(xiàn)實(shí)政治的嘗試，無論善后會(huì)議結(jié)果如何，均具有意義。事實(shí)上，也只有通過嘗試，國家政治的發(fā)展路徑才能逐漸確定。孫中山應(yīng)邀北上，各方面人士的積極參與，都是抱著對(duì)和平統(tǒng)一的一線希望所作的積極的政治“嘗試”。
從會(huì)議的過程及會(huì)后中國政治的實(shí)際來看，段祺瑞并沒有達(dá)到預(yù)定的政治目標(biāo)。1925年9月，浙奉戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，宣告段氏和平統(tǒng)一政治努力的失敗。但這樣的結(jié)論只有通過實(shí)踐才能得出，難以未卜先知。對(duì)會(huì)議能否產(chǎn)生積極建設(shè)性成果一開始就持懷疑態(tài)度卻應(yīng)聘成為“特聘會(huì)員”的胡適，就是通過“嘗試”,看到善后會(huì)議并不能制止國內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)之后，才獲得“此路不通”的認(rèn)知，表示不愿意繼續(xù)出席善后會(huì)議的。他在《割據(jù)》一文中寫道：“今日善后會(huì)議至少也應(yīng)該有全國停戰(zhàn)的條件作開會(huì)的基礎(chǔ)，若各方的爭(zhēng)執(zhí)仍須靠武力來解決，則是各方參加善后會(huì)議為毫無誠意?！舯緯?huì)議不能作局部軍人爭(zhēng)執(zhí)的仲裁機(jī)關(guān)，更有何面目高談全國的軍事善后？所以我們主張，當(dāng)此戰(zhàn)禍重開之時(shí)，善后會(huì)議應(yīng)該停止開會(huì)。若在戰(zhàn)事中繼續(xù)開會(huì)，我們只好不出席了?！?sup>[22]胡適與會(huì)時(shí)所抱“嘗試”想法以及“嘗試”之后感受的失望，是當(dāng)時(shí)社會(huì)心理較為典型的反映。