《臨時(shí)約法》規(guī)定：約法施行后限十個(gè)月內(nèi)，由臨時(shí)大總統(tǒng)召集國(guó)會(huì)；國(guó)會(huì)組織及議員選舉法由臨時(shí)參議院制定。因此，1912年5月6日，北京臨時(shí)參議院第二次常會(huì)，即把南京臨時(shí)參議院提出的“國(guó)會(huì)組織及選舉法大綱”列為第一議案。經(jīng)全院委員會(huì)審議與大會(huì)多次討論，7月9日，一致通過(guò)了《國(guó)會(huì)組織法大綱》和《國(guó)會(huì)選舉法大綱》。接著，以此為基礎(chǔ)，起草了《中華民國(guó)國(guó)會(huì)組織法》與《參議院議員選舉法》、《眾議院議員選舉法》,經(jīng)8月2日、3日三讀會(huì)多數(shù)議決通過(guò)，10日由袁世凱正式頒布。
“國(guó)會(huì)組織法”共二十二條，首先確定國(guó)會(huì)由參議院和眾議院組成。其次，規(guī)定參議院不取“地方代表主義”,由以下幾方面議員組成。1.各省省議會(huì)每省選十名；2.蒙古選舉會(huì)選二十七名；3.西藏選舉會(huì)選十名；4.青海選舉會(huì)選三名；5.中央學(xué)會(huì)選八名；6.華僑選舉會(huì)選六名，總計(jì)議員二百七十四名。眾議院以各地方人民選舉議員組成，其名額，各省取“人口比例主義”,每八十萬(wàn)人選議員一名(人口不滿八百萬(wàn)的，得選議員十名);蒙古、西藏、青海同參議員額數(shù)。但由于全國(guó)人口尚未普查，普查也非一時(shí)所能辦到，所以各省名額實(shí)際分配采取前清咨議局額數(shù)三分之一為標(biāo)準(zhǔn)，總計(jì)議員五百九十六名。第三，規(guī)定憲法制定以前，兩院同時(shí)行使臨時(shí)參議院職權(quán)，并特別規(guī)定憲法由兩院合議，“非兩院各有總議員三分二以上之出席不得開(kāi)會(huì)，非出席議員四分三以上之同意不得議決”。因此，參、眾兩院雖與一般立憲國(guó)家的上、下兩院相當(dāng)，卻沒(méi)有貴族、平民之分，也無(wú)職權(quán)輕重之別。
關(guān)于國(guó)會(huì)議員的產(chǎn)生，“選舉法”規(guī)定實(shí)行限制選舉制。討論中，有議員極力主張普通選舉，認(rèn)為《臨時(shí)約法》明文規(guī)定“人民有選舉權(quán)及被選舉權(quán)”,“萬(wàn)不能因選舉法之限制，致人民不能行使其選舉權(quán)”;“如果于民權(quán)有所剝奪”,“甚非立法慎重之道”。還有的提出：“民國(guó)成立之始，又系初次舉辦國(guó)會(huì)選舉”,“以年齡滿二十歲以上及在選舉區(qū)住居二年以上者即可，不必過(guò)于限制”。但這些主張均遭到否決。有的甚至說(shuō)：現(xiàn)時(shí)中國(guó)人民程度根本不能實(shí)行普通選舉，“明知其不可而勉強(qiáng)行之，將必選出一般無(wú)智識(shí)之議員，不使國(guó)家陷于極危險(xiǎn)之地不止”^[1]。
所謂限制選舉，除年齡、住居期限有所限制外，最主要的是財(cái)產(chǎn)限制和教育限制。《眾議院議員選舉法》和《省議會(huì)議員選舉法》規(guī)定，凡有中華民國(guó)國(guó)籍的男子，年滿二十一歲以上，于編制選舉人名冊(cè)以前在選舉區(qū)內(nèi)居滿二年以上，具有下列資格之一者，有選舉眾議員、省議員權(quán)：1.年納直接稅二元以上；2.有價(jià)值五百元以上不動(dòng)產(chǎn)(蒙、藏、青海得以動(dòng)產(chǎn)計(jì)算);3.小學(xué)以上畢業(yè)；4.有與小學(xué)以上畢業(yè)的相當(dāng)資格。其中一、二兩項(xiàng)為財(cái)產(chǎn)資格限制，三、四兩項(xiàng)為教育資格限制。直接稅是采用日本選舉法的說(shuō)法，包括田賦、所得稅和營(yíng)業(yè)稅。但中國(guó)當(dāng)時(shí)根本不存在所得稅和營(yíng)業(yè)稅，因此所謂“年納直接稅二元以上”,實(shí)際僅限于地丁、漕糧^[2]。不動(dòng)產(chǎn)規(guī)定為“補(bǔ)充直接稅限制之不足，以為納間接稅者提供選舉權(quán)”,但限于土地、房屋、船舶(包括所有權(quán)及抵當(dāng)權(quán))^[3]。相比之下，教育資格較財(cái)產(chǎn)限制稍寬。據(jù)臨時(shí)參議院解釋，凡“前清生員以上”和“畢業(yè)于六個(gè)月以上之各種傳習(xí)、講習(xí)、研究等所，簡(jiǎn)易、速成、預(yù)備等科，并曾在小學(xué)以上學(xué)校充當(dāng)教員一年以上者”(體育教習(xí)除外),均當(dāng)視為“與小學(xué)校以上畢業(yè)相當(dāng)之資格”,可獲得選舉權(quán)^[4]。但在當(dāng)時(shí)中國(guó)教育很不發(fā)達(dá)的情況下，具有這種資格的也為數(shù)甚少。
議員選舉，眾議員為復(fù)選制。初選以縣為選舉區(qū)，復(fù)選合若干初選區(qū)組成，每省不超過(guò)八區(qū)。初選、復(fù)選設(shè)選舉監(jiān)督，全省設(shè)選舉總監(jiān)督，均由各該地方長(zhǎng)官充任^[5]。其具體步驟是：先于初選階段選出五十倍于本省名額的初選當(dāng)選人，再由初選當(dāng)選人于復(fù)選階段互選產(chǎn)生。蒙古、西藏和青海眾議員選舉與各省相同。各省參議員選舉，則先選舉省議員，組織正式省議會(huì)，然后以省議員為選舉人，進(jìn)行選舉^[6]。省議員也須經(jīng)初選、復(fù)選兩階段產(chǎn)生。參議員被選資格與眾議員同，但年齡須滿三十歲以上，較眾議員年滿二十五歲為長(zhǎng)。
參議員選舉其他部分，由于情況各殊，“選舉法”分別作了專門規(guī)定。1.蒙古和青海，由各選舉區(qū)劃王公世爵、世職為選舉人，組織選舉會(huì)，依所定名額選舉，或聯(lián)合兩區(qū)以上舉行。選舉監(jiān)督以選舉會(huì)所在地方行政長(zhǎng)官(得委托相當(dāng)官吏)充任。2.西藏，分前藏、后藏兩個(gè)選舉區(qū)劃，分別由該區(qū)達(dá)賴?yán)?、班禪喇嘛會(huì)同駐藏辦事長(zhǎng)官遴選五倍議員名額的人員，于拉薩和扎什倫布組織選舉會(huì)，各選舉五名。3.中央學(xué)會(huì)，由該會(huì)會(huì)員為選舉人選舉，但被選舉人不以會(huì)員為限。中央學(xué)會(huì)屬全國(guó)性高級(jí)學(xué)術(shù)團(tuán)體，依臨時(shí)參議院所定辦法組成。會(huì)員無(wú)定額，由具備在國(guó)內(nèi)外大學(xué)、高等專門學(xué)校三年以上畢業(yè)，或有專門著述經(jīng)中央學(xué)會(huì)評(píng)定等資格者互選，滿五十票以上為當(dāng)選^[7]。設(shè)立并規(guī)定中央學(xué)會(huì)為選舉參議員機(jī)關(guān)之一，目的是為了“選出學(xué)問(wèn)優(yōu)尚之人為議員”^[8]。其選舉在北京舉行，以教育總長(zhǎng)充選舉監(jiān)督^[9]。4.華僑，初定由華僑居住地商會(huì)，后增加中華會(huì)館、中華公所、書報(bào)社，各選出選舉人一名，到京組織選舉會(huì)進(jìn)行選舉。選舉監(jiān)督以工商總長(zhǎng)充任。選舉會(huì)會(huì)員因事不能到會(huì)，可委托相當(dāng)代理人行使其選舉權(quán)。
“國(guó)會(huì)組織法”和議員“選舉法”,有兩個(gè)顯著特點(diǎn)。其一，對(duì)蒙古、西藏和青海選舉極為重視。最初擔(dān)負(fù)起草“國(guó)會(huì)組織法”的議員，鑒于蒙古、西藏和青?！暗貜V人稀，交通不便”,由人民直接選舉眾議員甚為困難，而參議院內(nèi)又規(guī)定有這幾個(gè)地區(qū)的議員名額，因而主張不再選舉眾議員。但這種意見(jiàn)遭到了絕大多數(shù)議員的堅(jiān)決反對(duì)。他們指出：《臨時(shí)約法》既規(guī)定“中華民國(guó)人民一律平等，無(wú)種族、階級(jí)、宗教之區(qū)別”,蒙、藏、青海選舉眾議員當(dāng)然為其應(yīng)有權(quán)利，“若因困難而剝奪蒙、藏選舉權(quán)，則于法律上、事實(shí)上均相違背”;“參議院為立法之地，不能以不易辦到遂置而不辦”,困難與否為“辦法上之問(wèn)題”,“應(yīng)辦不應(yīng)辦乃原理上之問(wèn)題”。況且，“若要鞏固民國(guó)國(guó)基，必當(dāng)開(kāi)化蒙、藏人民，輸入文明程度。今不與蒙、藏人民選舉權(quán)，則是蒙、藏政治永不能進(jìn)行”。至于因參議院有蒙、藏議員，認(rèn)為眾議院即可不必有蒙、藏議員之說(shuō)，更不能成為理由。因?yàn)椤皡⒆h院議員皆系王公世爵，與蒙、藏地方之關(guān)系甚淺，并不能代表蒙、藏全體人民”。只有“于蒙、藏普通人民中選出之議員，歸入眾議院議員，然后始能引起蒙、藏人民政治上之觀念而真正代表蒙、藏人民，蒙、藏政治可漸臻于改良之地步”^[10]。在多數(shù)議員的堅(jiān)持下，起草員最后也認(rèn)為“理由非常充足”,“全無(wú)辯駁之余地”,很快放棄了自己的意見(jiàn)。于是，業(yè)已通過(guò)二讀的《眾議院議員選舉法》停止繼續(xù)討論，轉(zhuǎn)入蒙、藏、青海議員選舉法的起草、審議和討論，最后形成了包括蒙、藏和青海議員在內(nèi)的《眾議院議員選舉法》?！斑x舉法”不僅明確規(guī)定蒙、藏、青海人民有權(quán)選舉眾議員，而且還根據(jù)實(shí)際情況，在選舉資格方面特別規(guī)定財(cái)產(chǎn)以動(dòng)產(chǎn)計(jì)算，并規(guī)定：選舉監(jiān)督認(rèn)為調(diào)查選舉資格不能普遍實(shí)行時(shí)，得專就其駐在地進(jìn)行，駐在地以外區(qū)域可由具有選舉資格者自行呈報(bào)；關(guān)于停止現(xiàn)任行政、司法官吏及巡警、僧道及其他宗教師選舉權(quán)及被選舉權(quán)的規(guī)定，于蒙、藏、青海概不適用，唯一增加的一項(xiàng)新規(guī)定是被選舉人必須通曉漢語(yǔ)。后來(lái)當(dāng)外蒙古和西藏提出在北京就近舉辦選舉，參議院也破例照準(zhǔn)，還為此制定了《西藏第一屆國(guó)會(huì)議員選舉施行法》。所有這些規(guī)定和變通辦法，顯然是為了使更多的人獲得選舉權(quán)，和保證蒙、藏、青海人民能選出自己的議員。
其二，設(shè)立華僑專額，給海外華僑選舉權(quán)以特殊照顧。華僑選舉權(quán)問(wèn)題，是臨時(shí)參議院在南京時(shí)就已討論過(guò)多次，到北京后著重討論的問(wèn)題。雖有議員以為“不合法律”,不贊成華僑有選舉權(quán)，多數(shù)議員則認(rèn)為“華僑于國(guó)家前途關(guān)系極大”,萬(wàn)不能不許他們有選舉權(quán)。經(jīng)過(guò)辯論，多數(shù)議員的主張獲得通過(guò)，并議決作為“特殊勢(shì)力”,于參議院明定其議員名額^[11]。特許華僑有選舉權(quán)，是海外僑胞的殷切愿望，也是臨時(shí)參議院的一個(gè)創(chuàng)舉。正像有的議員所說(shuō)：“僑居外國(guó)人民而享有選舉權(quán)，各國(guó)無(wú)此制度，今由中華民國(guó)創(chuàng)此特別例。”^[12]而多數(shù)議員所以堅(jiān)持華僑有選舉權(quán)，一是認(rèn)為同系炎黃子孫，與國(guó)內(nèi)人民自應(yīng)“權(quán)利平等”;二是“華僑熱心愛(ài)國(guó)，扶助祖國(guó)之力不少，現(xiàn)在共和成立，對(duì)于華僑不能不有所酬報(bào)”;三是“華僑在外之人甚多，而有特殊勢(shì)力者不少。將來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)上種種關(guān)系，甚希望華僑之扶助”^[13]。正因如此，當(dāng)華僑對(duì)選舉議員僅限于商會(huì)表示不滿，要求修正“選舉法”時(shí)，參議院極為重視，認(rèn)為以商會(huì)為唯一選舉機(jī)關(guān)，使無(wú)商會(huì)組織或未入商會(huì)的華僑喪失選舉權(quán)，誠(chéng)“不公平”;并說(shuō)明參議院原來(lái)規(guī)定華僑有選舉權(quán)，就曾抱定“決不希望小部分人得其選舉權(quán)，而不能達(dá)其大多數(shù)之意見(jiàn)”^[14]。于是，在不修正“選舉法”,以保持法律嚴(yán)肅性的前提下，提出并通過(guò)了《參議院議員選舉法華僑選舉會(huì)施行法》,完全接受了華僑擴(kuò)大選舉人范圍的要求。這就是前面提到的華僑參議員選舉何以后來(lái)又增加中華會(huì)館、中華公所和書報(bào)社的原因。
但是，“選舉法”的局限也是顯而易見(jiàn)的。首先，限制選舉的實(shí)行，使一般貧苦大眾被排斥于選舉之外?！斑x舉法”規(guī)定“年納直接稅二元以上”,或“有值五百元以上不動(dòng)產(chǎn)”的財(cái)產(chǎn)資格，固然不算太高，但它只能使一部分農(nóng)民和城鄉(xiāng)小資產(chǎn)者獲得選舉權(quán)，廣大貧雇農(nóng)和城鎮(zhèn)貧民能獲得選舉權(quán)的則極為有限。它同時(shí)又規(guī)定：“不識(shí)文字者”“不得有選舉權(quán)及被選舉權(quán)”。因此，即便不受財(cái)產(chǎn)限制，多數(shù)人也將因此而喪失選舉權(quán)。由此可見(jiàn)，國(guó)會(huì)選舉實(shí)際上與一般勞動(dòng)人民無(wú)緣。
其次，無(wú)視女界要求，拒不承認(rèn)女子有選舉權(quán)及被選舉權(quán)。當(dāng)時(shí)，以唐群英為代表的“女子參政同盟會(huì)”,為爭(zhēng)取政治上男女平等，從南京到北京掀起了頗有聲勢(shì)的女子參政活動(dòng)。因此，“選舉法”公布后，該會(huì)接連兩次上書臨時(shí)參議院，指責(zé)參議院不承認(rèn)女子選舉權(quán)，是“全用特殊壓制，剝奪其應(yīng)有權(quán)利”,是“違背約法，蹂躪人權(quán)”,“不以女子為人”,堅(jiān)決要求補(bǔ)定“女子選舉法”,頒布實(shí)行^[15]。而參議院卻以“前在南京已經(jīng)批復(fù)候國(guó)會(huì)解決”為詞(實(shí)際上當(dāng)時(shí)的批復(fù)僅稱參政權(quán)候國(guó)會(huì)解決，并未言及選舉權(quán)與被選舉權(quán)問(wèn)題),一味敷衍。后經(jīng)同情女界議員介紹，提到大會(huì)。但尚未開(kāi)議，多數(shù)議員即群起反對(duì)，責(zé)怪介紹人不該介紹，請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)不該受理，更不該向大會(huì)提出，并稱此案已經(jīng)“否決”,再次提出“實(shí)與法律不合”。盡管有議員一再說(shuō)明南京時(shí)“并未否決”,此次請(qǐng)?jiān)概c那時(shí)也不相同，是要求女子有選舉權(quán)，不應(yīng)拒絕討論；有的還以秋瑾為例，說(shuō)“女界中為革命犧牲性命者不少”,自應(yīng)享有選舉權(quán)，但大多數(shù)議員仍無(wú)動(dòng)于衷，堅(jiān)持“無(wú)成立之價(jià)值”^[16]。結(jié)果，未經(jīng)討論，女界要求即被打消了。
再次，限制了相當(dāng)一部分工商資產(chǎn)者的選舉權(quán)。“選舉法”采限制選舉制，按理應(yīng)極大程度滿足工商資產(chǎn)者的愿望。其實(shí)，除少數(shù)人外，相當(dāng)一部分資產(chǎn)者(主要是商人)由于無(wú)田產(chǎn)，又“未必能在小學(xué)畢業(yè)”,顯然不具備上述選舉資格。討論中，曾有議員提出：“中國(guó)不欲發(fā)達(dá)商業(yè)則可，如欲商業(yè)發(fā)達(dá)，如欲收商捐，即不能打消商人之選舉權(quán)。”^[17]他們并針對(duì)多數(shù)商人雖無(wú)不動(dòng)產(chǎn)，卻“大多賃屋而居”的情況，主張將“有值五百元以上不動(dòng)產(chǎn)”的規(guī)定，改為“占有不動(dòng)產(chǎn)”若干，以擴(kuò)大這部分人的選舉權(quán)。同時(shí)，也有議員主張索性改作“有資本金五百元以上”,或把“年納直接稅二元以上”改為“年納稅二元以上”。但這些意見(jiàn)沒(méi)有引起大多數(shù)議員的重視，均以少數(shù)遭否決^[18]。因此，“選舉法”公布后，特別是參議院作了直接稅僅限于地丁、漕糧的說(shuō)明，全國(guó)工商界大嘩，認(rèn)為：“直接國(guó)稅指地丁、漕糧，是分明剝奪工商之選舉(權(quán))。商人納稅多為關(guān)厘等間接稅，然所得稅、營(yíng)業(yè)稅參議院不先規(guī)定，是商人無(wú)法納直接稅，非不愿盡義務(wù)也。況厘金未裁，關(guān)稅繁重，加以地方捐稅煩苛，商工對(duì)于國(guó)家負(fù)擔(dān)已多，而何以享權(quán)利則最少？且以學(xué)識(shí)程度論，商工果不如農(nóng)人耶？至有不動(dòng)產(chǎn)五百元以上即得選舉權(quán)，而商人有動(dòng)產(chǎn)數(shù)萬(wàn)、數(shù)十萬(wàn)、數(shù)百萬(wàn)，反不得與五百元者享同等之權(quán)利，尤為不公。財(cái)產(chǎn)所得稅不行，參議院不得借口無(wú)法調(diào)查也。以彼所定五百元而論，略有田宅者合計(jì)即可取得選舉人之資格。然多半鄉(xiāng)僻居民，知識(shí)不開(kāi)，視久居都市之工商，程度果孰為高下？”^[19]工商界并于11月初，召開(kāi)全國(guó)臨時(shí)工商大會(huì)，決定請(qǐng)?jiān)敢笮薷摹斑x舉法”,并聲稱如參議院不接受要求，“今后無(wú)論國(guó)家、地方各捐稅，一概不納”^[20]。袁世凱見(jiàn)工商界群情激憤，于是改變態(tài)度，動(dòng)用“復(fù)議權(quán)”,要參議院接受工商界要求，“變通”財(cái)產(chǎn)限制條款。但多數(shù)議員依然不同意修改，同時(shí)對(duì)袁世凱的做法大為不滿，指出：在營(yíng)業(yè)稅、所得稅根本無(wú)從劃分而召集國(guó)會(huì)又刻不容緩的情況下，袁“明知事實(shí)上做不到”,而一再提出“修正案”,并非真心維護(hù)工商界權(quán)利，不過(guò)是“故意用此有名無(wú)實(shí)之選舉權(quán)，以欺騙國(guó)民，而自告無(wú)罪，并且欲借此諉過(guò)于本院。本院萬(wàn)不能通過(guò)”^[21]。就這樣，在多數(shù)議員堅(jiān)持下，臨時(shí)參議院否決了工商界修改“選舉法”的要求。后來(lái)，各省商會(huì)又聯(lián)電請(qǐng)求援照中央學(xué)會(huì)和華僑選舉會(huì)辦法，為各省商會(huì)設(shè)立議員專額，也遭到了臨時(shí)參議院的拒絕。
如果說(shuō)，排斥一般勞動(dòng)人民，拒不承認(rèn)女子有選舉權(quán)，表現(xiàn)了參議院議員的階級(jí)偏見(jiàn)和成見(jiàn)；那末，漠視工商界要求則主要與他們大多數(shù)為資產(chǎn)階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)知識(shí)分子有關(guān)。他們一般在政治上、經(jīng)濟(jì)上同資產(chǎn)者較少聯(lián)系，或沒(méi)有什么聯(lián)系，既無(wú)興趣也不曾感到為這個(gè)社會(huì)力量爭(zhēng)取政治權(quán)力的重要。因此，他們寧肯放寬教育資格的限制，保證那些財(cái)產(chǎn)有限、既不納直接稅又無(wú)不動(dòng)產(chǎn)的“寒士”獲得選舉權(quán)，也不愿對(duì)財(cái)產(chǎn)資格條款稍作“變動(dòng)”,以滿足工商界的愿望。當(dāng)然，資產(chǎn)者自身力量微弱，對(duì)政治又大多不甚熱心，不足以引起參議院議員的重視，也是一個(gè)原因。
“選舉法”雖然對(duì)選舉資格作了種種限制，但從各省登記的選民共有四千萬(wàn)以上，占總?cè)丝谒娜f(wàn)萬(wàn)的9.98%,約每十人中便有一名選民來(lái)看^[22],較清末咨議局選舉則增加了二十四倍以上。當(dāng)然，選民由各省自報(bào)，不無(wú)浮報(bào)和濫報(bào)。但隨著辛亥革命后民主空氣的高漲，“選舉法”放寬選舉資格，使更多的人獲得選舉權(quán)，畢竟是一個(gè)事實(shí)。因此，從這個(gè)意義上說(shuō)，“選舉法”還是多少體現(xiàn)了民主共和精神，反映了人們要求民主權(quán)利的愿望，因而具有一定的廣泛性和吸引力。