蔣介石、翁文灝等于7月30日先后下山，返回南京。在途經(jīng)上海時，蔣介石曾召見張公權(quán)，張的日記說：“總統(tǒng)告我，目下法幣日跌，鈔票發(fā)行日增，致鈔票來不及供應(yīng)，勢非另發(fā)行一種新幣以代之不可。問我意見。當(dāng)即答以如發(fā)行一種新幣，必須有充分現(xiàn)金銀和外匯準(zhǔn)備，或則每月發(fā)行額能有把握，較前減少，方可行之。否則等于發(fā)行大鈔。如謂大鈔面額太大，人民將失去對于鈔票之信用，而換發(fā)一種新幣，而又不能有充分準(zhǔn)備金，則至少必能把握物資，有力量控制物價，使新幣不再貶值。同時須注意東北流通券能否不因換發(fā)新幣，而遭人民拒絕使用，及廣東省人民因此歡迎港幣而不愿收受國幣?？偨y(tǒng)唯唯未置可否?！笔Y介石于8月9日又至廬山避暑。張公權(quán)應(yīng)蔣之召于17日到廬山，并于17、18日兩次向蔣介石陳述反對意見。據(jù)張17日日記：“總統(tǒng)仍以幣制不能不改革為言。我告以根本問題在財政赤字太巨，發(fā)行新幣，若非預(yù)算支出減少，發(fā)行額降低，則新幣貶值，將無法抑制?？偨y(tǒng)云：物價必須管制，使其不漲。現(xiàn)決定各大都市派大員督導(dǎo)，徹底實行。我答以：中國地大，交通又不方便，無法處處管制。僅在幾個大都市施行管制，無法防止內(nèi)地各縣各鎮(zhèn)之物價上漲，從而影響及于都市，或則內(nèi)地物產(chǎn)不復(fù)進入都市市場。故期期以為不可。”18日又記：“物價絕對無法管制，因之二十億圓發(fā)行額無法保持?？植怀鋈膫€月，即將沖破限關(guān)。再我所最顧慮者，人民對于法幣已經(jīng)用慣，若對于新金圓券不加信任，勢必棄紙幣而藏貨品。若四億人民棄紙幣而藏貨品，則情勢實不堪設(shè)想。故請總統(tǒng)慎重考慮?！?sup>[1]但蔣介石主意已定，聽不進任何反對意見了。
為了避免立法院的反對和泄密，蔣介石專門選擇了立法院休會期間來決定和宣布這個改革方案。18日，蔣從廬山回到南京，19日下午3時，親自主持了國民黨中央政治會議討論改革方案，對原方案稍作修正后通過。隨后，翁文灝于下午6時召開行政院會議，討論改革方案，內(nèi)閣經(jīng)過四個多小時的討論也通過了這個不能不通過的改革方案。緊接著，蔣介石就動用行憲國大通過的《動員戡亂時期臨時條款》所賦予總統(tǒng)的緊急處分的特權(quán)，不經(jīng)立法院批準(zhǔn)，即發(fā)布總統(tǒng)命令：
茲依動員戡亂時期臨時條款之規(guī)定，經(jīng)行政院會議之決議，頒布財政經(jīng)濟緊急處分令，其要旨如左：
一、自即日起以金圓為本位幣，十足準(zhǔn)備發(fā)行金圓券，限期收兌已發(fā)行之法幣及東北流通券。
二、限期收兌人民所有黃金白銀銀幣及外國幣券，逾期任何人不得持有。
三、限期登記管理本國人民存放國外之外匯資產(chǎn)，違者予以制裁。
四、整理財政并加強管制經(jīng)濟，以穩(wěn)定物價，平衡國家總預(yù)算及國際收支。
基于上開要旨，特制定(一)金圓券發(fā)行辦法，(二)人民所有金銀外幣處理辦法，(三)中華民國人民存放國外外匯資產(chǎn)登記管理辦法，(四)整理財政及加強管制經(jīng)濟辦法，與本令同時公布。各該辦法視同本令之一部分，并授權(quán)行政院對于各該辦法頒布必要之規(guī)程或補充辦法，以利本令之實施。此令^[2]。
此令總統(tǒng)蔣介石簽署，行政院院長翁文灝、財政部部長王云五副署。文件所署日期為8月20日，實際于19日夜簽署后向全國廣播。
根據(jù)上述各項辦法的規(guī)定，以新幣金圓為本位幣，每圓含金量為純金0.22217公分，金圓券則是代表金圓的不兌換紙幣，不打折扣，十足流通行使，發(fā)行總額法定以“貳拾億元為限”,“采十足準(zhǔn)備制”,與法幣之比為1∶300萬圓，與美金之比為4∶1。辦法第十四、十五條規(guī)定：“金圓券發(fā)行準(zhǔn)備監(jiān)理委員會，如發(fā)現(xiàn)金圓券之準(zhǔn)備不足，或金銀外匯之準(zhǔn)備不及第八條第二項規(guī)定之百分比時，應(yīng)即通知中央銀行停止發(fā)行，收回其超過發(fā)行準(zhǔn)備之金圓券，并分別報告行政院及財政部”,“中央銀行接到前通知后，應(yīng)即兌回其超額部分之金圓券，或補足其發(fā)行準(zhǔn)備；非經(jīng)金圓券發(fā)行準(zhǔn)備監(jiān)理委員會檢查認(rèn)可后，不得繼續(xù)發(fā)行。”這就是說，這次幣制改革，按照設(shè)計藍圖，自然就消除了通貨膨脹的問題。
為了全面控制金融市場，防止游資沖擊，又規(guī)定“黃金、白銀、銀幣及外國幣券在中華民國境內(nèi)禁止流通、買賣或持有”,持有者必須于1948年9月30日以前兌換成金圓券。為了緩和人民的反對，規(guī)定人民可以選擇購買美金債券或折合成美金存儲于中央銀行?？傊?，是要全面地將人民手中的硬通貨和外幣控制在政府手中，僅將現(xiàn)有金銀首飾允許民間繼續(xù)保留、轉(zhuǎn)讓和以官定價格買賣。否則，一律沒收。對于人民存放國外的外匯資產(chǎn)，規(guī)定必須向中央銀行或其委托之銀行申報登記，除生活等費用可以保留外，均應(yīng)以原幣移存于中央銀行或其委托之銀行。存款之使用，必須按照有關(guān)規(guī)定。拒絕申報及轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的，將處以徒刑和罰款。
上述辦法對社會經(jīng)濟生活強化了國家壟斷和統(tǒng)制，按照規(guī)定，要增加收入和節(jié)省支出，監(jiān)控對外貿(mào)易和外匯收支，由官方嚴(yán)格管制各種物品和勞務(wù)價格，不得擅自加價，停止以生活指數(shù)發(fā)給薪資的辦法，禁止囤積居奇，禁止封鎖工廠、罷工、怠工，繼續(xù)管制金融業(yè)務(wù)，上海、天津證券交易所暫停營業(yè)，等等。
總之，這次幣制改革，并不僅僅是一次貨幣制度的更新，而是以管制經(jīng)濟為中心的一系列社會體制的強烈變動。國民黨政權(quán)企圖以幣制改革為出發(fā)點，建立起強力的支持內(nèi)戰(zhàn)的社會經(jīng)濟動員模式。這個模式，是以上海為中心，由蔣介石的兒子蔣經(jīng)國到上海指揮，予以強行建立的。雖然，幣制改革方案是王云五草定的，但整體的構(gòu)思和指揮，實際上是由蔣家父子來進行的。蔣經(jīng)國在青年軍聯(lián)誼大會上動員說：“這次的新經(jīng)濟政策是社會性的革命運動，是民生主義的經(jīng)濟制度。我們要當(dāng)做是自己的事，用自己的力量來解決。我們應(yīng)替上海五百二十萬市民著想，不惜任何犧牲徹底消滅經(jīng)濟的反動力量……凡為資本家辯護的，就是資本家的走狗。我們一定要使上海不再是投機家的樂園，而為上海人民的上海?！?sup>[3]
為了保證這個方案的貫徹執(zhí)行，行政院成立了經(jīng)濟管制委員會，8月21日，于上海、天津、廣州三大城市，設(shè)置經(jīng)濟管制督導(dǎo)員，以俞鴻鈞為上海區(qū)經(jīng)濟管制督導(dǎo)員，蔣經(jīng)國協(xié)助督導(dǎo)；張厲生為天津區(qū)經(jīng)濟管制督導(dǎo)員，王撫洲協(xié)助督導(dǎo)；宋子文為廣州區(qū)經(jīng)濟管制督導(dǎo)員，霍寶樹協(xié)助督導(dǎo)，運用政治控制力量來保障幣制改革。上海則是主要的經(jīng)濟管制區(qū)域，蔣介石實際上是派蔣經(jīng)國負(fù)主要責(zé)任，以便雷厲風(fēng)行“打老虎”,以民間實業(yè)界為主要對象，掠奪社會財富，以供戡亂軍事的需要。所以，蔣介石當(dāng)日自記說：“此舉實為國家存亡成敗所關(guān)，明知此于其個人將為怨府與犧牲之事，但除經(jīng)兒外，無人能任此事，故不能不令其負(fù)責(zé)耳?！?sup>[4]
這次幣改，在國民黨政府方面，因為關(guān)系到自己的生死存亡，是比較好地保守了機密的。但仍然發(fā)生了幣改前夕，上海股市拋售永紗一案，后來就查出了財政部秘書陶啟明泄漏幣改機密一案。但范圍很有限。蔣介石命令發(fā)布后，一般經(jīng)濟學(xué)界并沒有估計到會有這樣一個方案出籠。“因為在半年以來各報紙雜志上所載各經(jīng)濟學(xué)者的論文，討論幣制改革問題者，真如汗牛充棟，然而大多數(shù)總覺得改革的條件，尚未具備，美國對我改幣的借款，亦始終未有具體的表示，所以即是具有眼光的人，也不能斷定當(dāng)時盛傳的新經(jīng)濟改革方案，即是現(xiàn)在實行的幣制改革方案”^[5]。
蔣介石命令發(fā)布后，王云五于19日晚即發(fā)表談話，解釋幣制改革方案。他指出：“本緊急處分令包括四種辦法，以改革幣制為出發(fā)點，以穩(wěn)定物價、安定民生為目的，而以控制金銀外匯、平衡國家歲出入預(yù)算及平衡國際收支為主要措施?！彼晔鰩胖聘母锏睦碛烧f：“政府就當(dāng)前局勢深思熟慮，認(rèn)為法幣之發(fā)行，最近雖急遽增加，然以美金比值，只需要五六千萬美元已足收回其全部。我國國庫目前所有黃金、白銀與外匯，雖未必甚豐，然以之應(yīng)付此舉，實綽有余裕。況且國家其他資產(chǎn)可供發(fā)行準(zhǔn)備者尤多，在理法幣不應(yīng)如是貶值，惟是由于平時發(fā)行之未采公開制度，發(fā)行準(zhǔn)備亦未確定，人民之信心既失，與其強就原有法幣恢復(fù)其信用，事倍而功半，何如根本改革，自始即確定充分準(zhǔn)備，建立公開發(fā)行之基礎(chǔ)，并嚴(yán)格限制發(fā)行數(shù)額，以昭信于國人?！彼姓J(rèn)：“關(guān)于平衡歲出入總預(yù)算者，改革幣制而不能平衡預(yù)算，縱可收效一時，斷難維持永久。此固不易之論，亦即對改革幣制懷疑者之有力主張?！钡J(rèn)為，幣值穩(wěn)定后，稅收增加，可以接近平衡，再以美援和金圓公債來抵補赤字，可以達到平衡預(yù)算的目的^[6]。
方案出臺后，輿論界普遍認(rèn)為，這“無疑的是當(dāng)前政府對財政經(jīng)濟措施的最后一張王牌”^[7]。司徒雷登在回憶錄中也談到：“整個計劃一直是保密的，對中國來說，一件事能做到保密就是一項不小的成就。在采取這項措施的前幾天，行政院長向我透露了這一秘密，我感到非常滿意。正如我向他和其他人指出的那樣，只有嚴(yán)格實行有關(guān)措施，贏得人們的普遍支持，并在軍事上取得勝利，恢復(fù)人民對政府的信任，該項計劃才有獲得成功的可能。他承認(rèn)，這是他們最后一次機會了。如果計劃落空，那他們就再也想不出其他辦法了?！?sup>[8]然而，幣制改革的前提條件都是不能成立的，因而幣改方案遭到國民黨內(nèi)外的普遍懷疑和批評。
蔣介石于命令公布后，曾召見盧郁文等七位立法委員，征求意見。立委黃元彬曾提出過無限制兌現(xiàn)的金本位制的幣制改革方案，在當(dāng)時形勢下，他的方案當(dāng)然已經(jīng)根本不可能實行，對于這個金圓券的方案，他向蔣介石嚴(yán)重指出：“我敢向總統(tǒng)保證，金圓券不過幾個月一定崩潰?！彼忉屨f：“如果照金圓券方案全憑政治壓力，只有加重人民不信任政府新貨幣的心理，發(fā)行數(shù)量即使在市面流通必需量以內(nèi)，人民也以去幣存物為利，各地物價一定沖破政治力量的控制。這是沒有絲毫疑問的?！?sup>[9]留滬立委于20日正好有個座談會，滬上行政首腦也參加了。市長吳國楨首先不客氣地說：“要抑平物價，先決條件要政府能夠把握物資?！倍聦嵣希?dāng)時因為國民黨在內(nèi)戰(zhàn)中屢遭失敗，社會生產(chǎn)萎縮，物資緊張，這一條從根本上是做不到的。中央銀行總裁俞鴻鈞也說：“就我個人做過財政部長經(jīng)驗，不設(shè)法緊縮開支，實在難以維持。”事實上，軍費開支不是財政部長管得了的。后來王云五也說：“我最感苦悶者，即在我國現(xiàn)行制度之下，財政部長只能主管歲入，而不能主管歲出?！?sup>[10]顯然，在國民黨當(dāng)局不能停止內(nèi)戰(zhàn)的形勢下，軍費是無法控制的。立法委員黃紹竑則指出：“問題在許多人民把黃金美鈔掉換金圓券后，是不是和信任黃金一樣，把它放在保險箱里？他們可能把所有掉換的金圓券，拿到市場上去搶購物資。萬一造成這種現(xiàn)象，物價就可想而知了。還有一種人干脆不去掉換金圓券，難道要經(jīng)濟警把豪門之流的房子都拆掉去檢查？剛才俞總裁說，政府發(fā)行金圓券已經(jīng)有百分之百的準(zhǔn)備金，既然準(zhǔn)備得這樣充分，何以要收兌人民的黃金美鈔呢？所以我覺得執(zhí)行得不好，一定會造成整個社會的不安?！?sup>[11]這一切懷疑都為后來的事實所驗證。
社會上的各種評論就更尖銳了，有評論指出：“在軍事與政治危機的壓迫下，政府自不能不于財政上尋求一自救之道。本來，停止內(nèi)戰(zhàn)是挽救危機的‘釜底抽薪’之計，但政府既已決心戡亂到底，這當(dāng)然是一件絕對辦不到的事。因之，政府只有設(shè)法進一步收集人民的財富供繼續(xù)戡亂之用，八月十九日公布的幣制改革方案，就是在這種情形之下逼出來的。這一點早經(jīng)財政部長王云五氏道破：‘法幣經(jīng)八年抗戰(zhàn)，與戰(zhàn)后數(shù)年動蕩不安之情況，逐年遞增其發(fā)行，致人民對法幣之信心遠遜于實際發(fā)行膨脹之程度。在此幣值日益不穩(wěn)之情形下，國家之收入實值遠較戰(zhàn)前為低，國家之支出卻不能不隨物價而大增，收支上原有之差額，除由于軍費之龐大外，更因此而益巨，且有加速惡化之趨勢。倘坐待收支完全平衡，然后改革幣制，則幣值愈落，物價愈高，收入愈減，支出愈增，將來縱擬改革而不可得?！瘡耐醪块L的談話中，我們顯然可以看出下面這一事實，就是：政府此次改革幣制的主要目的，不在改善人民大眾的生活，而在滿足戡亂財政的需要。”^[12]
國際上的輿論也認(rèn)為，“經(jīng)濟改革，似應(yīng)與政治改革并行，始可收效”,“我們覺得良好的新幣制或新的經(jīng)濟命令，若不能立即得到充分的軍事改革方案的支持，將不能成功”^[13]。他們對金圓券的保值措施表示懷疑，指出：“雖說新幣有百分之百的準(zhǔn)備，但中國當(dāng)局是絕不會把這些財源真正用來保衛(wèi)通貨的。準(zhǔn)備額的數(shù)值，只可當(dāng)成心理的作用?！薄叭绻麤]有辦法能使金圓券在國內(nèi)自由兌現(xiàn)，中國人民對于新幣不久就將失去信心。這樣，過去的物價飛漲，又將重現(xiàn)?！睂τ诜ǘǖ?0億元的最高限額，也表示懷疑說：“在這樣艱苦的局面下，中國政府是否真有決心與能力來實行它，實為疑問。”^[14]
實際上，王云五原方案以為可以有折合成3億美元的現(xiàn)貨準(zhǔn)備，以與美元3∶1的比例，發(fā)行9億金圓券，也就是全部現(xiàn)貨準(zhǔn)備。而當(dāng)他實際查詢的結(jié)果，中央銀行未通知財政部，已將1億美元撥作他用，消耗殆盡。結(jié)果，改為發(fā)行20億金圓券，與美元為4∶1。2億美元的發(fā)行準(zhǔn)備，只是四成現(xiàn)貨準(zhǔn)備。后來的事實證明，國民黨當(dāng)局根本不愿意拿出硬通貨來保衛(wèi)幣值，而且也沒有力量來保衛(wèi)幣值。
按照規(guī)定的金圓券與法幣的兌換比值，當(dāng)時發(fā)行的600萬億法幣，只須2億金圓券即可收兌完畢，而法定金圓券限額一下子定為20億元，超過了十倍。一方面政府發(fā)行，一方面收兌金銀外幣發(fā)行，形成雙重發(fā)行，預(yù)定了金圓券的膨脹是必然的。金銀外幣人民可以作為儲藏手段，并不一定是一只出籠的老虎，而金圓券則不同，人民一旦對它失去信任，就會像猛虎下山一樣，沖垮國民黨統(tǒng)治區(qū)的金融經(jīng)濟秩序。關(guān)鍵當(dāng)然是國民黨政府的內(nèi)戰(zhàn)政策從根本上無法平衡預(yù)算，只能用濫發(fā)紙幣的辦法來彌補財政虧空，這樣，金圓券就必然步法幣的后塵，走上通貨膨脹的老路。