政協(xié)會(huì)議閉幕后，會(huì)議通過的各項(xiàng)決議開始進(jìn)入實(shí)施程序，其中最重要的就是改組政府和討論國大召開問題。然而，國民黨方面的一系列舉動(dòng)，使這些商談很難保持原有的和諧氣氛。
國民黨修正政協(xié)決議的突破口就是關(guān)于憲草原則的決議。政協(xié)會(huì)議通過憲草修改決議后，擁護(hù)國民黨觀點(diǎn)的憲法專家頻頻公開撰文，從法理角度論證政協(xié)憲草修改原則的不合實(shí)際，聲稱“如果曲解了五權(quán)憲法的原則而制定的憲法，也不是我們所需要的憲法”,主張至少堅(jiān)持下面三種主張：國民大會(huì)應(yīng)有形的存在以行使四種政權(quán)；五院行使治權(quán)，不容與政權(quán)相混；省長可以民選，但不主張省憲^[1]。實(shí)際即反對政協(xié)憲草的國會(huì)制、內(nèi)閣制和省自治原則，而主張中央集權(quán)、大權(quán)獨(dú)攬的總統(tǒng)制。在人皆認(rèn)為“五五憲草”總統(tǒng)權(quán)過大時(shí)，他們反認(rèn)為“五五憲草”“對總統(tǒng)限制太嚴(yán)”,“限制總統(tǒng)權(quán)力的規(guī)定也實(shí)在太多”;攻擊政協(xié)憲草原則與“五權(quán)憲法之精神大相徑庭，而且十之七八皆根本欠妥”,尤其是“對于中央政制之?dāng)M議，幾無一是處”^[2]。憲草審議會(huì)的領(lǐng)銜專家、立法院秘書長吳尚鷹認(rèn)為：中國現(xiàn)時(shí)所最需要者，為政局之安定。是以“五五憲草”之國民大會(huì)制度，或與歐美之議論政治不同，民權(quán)之行使或?yàn)殚g接，而總比議會(huì)制減少政潮起伏與政局動(dòng)蕩之虞，實(shí)值得國人慎重考慮，不必泥于歐美成例，為偏見所困，使民國初年錯(cuò)誤上演也?，F(xiàn)政治協(xié)商會(huì)議對國民大會(huì)原則，提出修正，實(shí)有重加考慮之必要^[3]。政局安定唯有中央集權(quán)，中央集權(quán)唯有以國民黨為主導(dǎo)，這就是國民黨的邏輯。
政協(xié)結(jié)束后，首先成立了憲草審議委員會(huì)，由參加政協(xié)的五方面各出五名代表組成，另聘吳尚鷹等會(huì)外專家十人(其中六人為“五五憲草”起草人),由孫科為召集人。任務(wù)是根據(jù)政協(xié)通過的憲草修改原則，參酌各方意見，制成《五五憲草修正案》,提供國民大會(huì)討論采納。根據(jù)會(huì)議程序，該會(huì)如對政協(xié)憲草原則作出修正，必須得到五方面的同意，憲草條文以出席者三分之二多數(shù)通過。2月14日至19日，憲草審議委員會(huì)舉行審議會(huì)議，就憲草問題作原則探討。國民黨代表主張對憲草原則有關(guān)國大、立法與行政關(guān)系、地方自治問題作出修改，部分無黨派人士和專家附合國民黨的主張，中共與民盟代表反對對政協(xié)憲草原則作重大修改，青年黨和部分無黨派人士的態(tài)度則左右搖擺^[4]。值得注意的是，在政協(xié)期間同意修改“五五憲草”的孫科，此時(shí)的態(tài)度有明顯變化，認(rèn)為政協(xié)憲草原則關(guān)于國民大會(huì)各點(diǎn)有不妥之處，而有形國大可補(bǔ)救各國議會(huì)制度之缺陷^[5],從而也埋下了以后憲草審議糾紛的種子?！?br>3月8日至16日，憲草審議委員會(huì)連續(xù)舉行審議會(huì)議，對憲草問題進(jìn)行實(shí)質(zhì)性討論，中央和地方政治體制問題仍為討論的焦點(diǎn)。國民黨方面主張對政協(xié)憲草原則進(jìn)行修改，尤其對于國大，堅(jiān)決主張恢復(fù)為有形。王寵惠提出，將國大恢復(fù)為有形國大，實(shí)行總統(tǒng)制，省不必制訂省憲。參加會(huì)議的制憲專家也都附合國民黨代表的主張，這些主張與正在進(jìn)行的國民黨二中全會(huì)反對政協(xié)決議的要求正相呼應(yīng)。
國民黨在憲草審議中的主張，在其他方面引起不同的反應(yīng)。中共與民盟對于國民黨的主張持反對態(tài)度。張君勱撰文全面而尖銳地反駁了國民黨二中全會(huì)提出的憲草修改意見，他認(rèn)為：1.照“五五憲草”所規(guī)定之國民大會(huì)，人數(shù)雖多至一千五百名，而在全體選民，仍占絕對少數(shù)，此與代議政治何異。何況國大三年開會(huì)一次，會(huì)期僅一月，名為有形，實(shí)等虛設(shè)，其去中山先生主權(quán)屬于國民全體之意義，不啻十萬八千里。以四權(quán)屬于千五百人，名為尊崇中山先生，實(shí)假中山先生之名，以行專制之實(shí)；2.國民黨主張采用總統(tǒng)制，然在其心目中，政府之權(quán)力，宜如英制，但不要對議會(huì)負(fù)責(zé)?？偨y(tǒng)之地位，宜如美制，以防止政府動(dòng)搖。試問內(nèi)閣操全國之大權(quán)，而不對任何機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，恐按之法理人情，均說不通。今次修改，為總統(tǒng)有權(quán)，行政院有責(zé)之制，固非總統(tǒng)制，亦非內(nèi)閣制，純?yōu)獒槍鴥?nèi)實(shí)際情況而設(shè)；3.省憲之名，聞?wù)邽橹蓱?，然吾國即有省憲，亦不怕其因此而分裂，況各省自制省憲，為國民黨早年宣布之政策。他在文章中總結(jié)說：十余年來政府借三民主義四字，以為妨害民權(quán)之借口。目下既已還政于民，中山先生之遺教宜善為規(guī)定于國憲中，方不至令人借中山先生之名義，以掩其施行專政之伎倆^[6]。
在憲草討論中，周恩來考慮國民黨內(nèi)反對憲草原則呼聲正高，如果堅(jiān)持原議，很有可能使政協(xié)決議的實(shí)施擱淺，因此為了爭取國民黨對于政協(xié)決議的支持，在3月15日的政協(xié)綜合小組和憲草審議委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議上，中共代表團(tuán)又做了三點(diǎn)重要讓步，即無形國大改為有形國大，刪去憲草協(xié)議第六項(xiàng)第二條(即立法院對行政院全體不信任時(shí)，行政院或辭職或提請總統(tǒng)解散立法院),省得制定省憲改為省自治法^[7]。據(jù)梁漱溟回憶，孫科在討論中以國民黨內(nèi)部對憲草協(xié)議反對甚烈為理由提出修改的要求，得到一些會(huì)外專家的附和。民盟反對讓步，但周恩來對張君勱說，政治是現(xiàn)實(shí)的事情，走不通就得設(shè)法轉(zhuǎn)圜，不能因此而牽動(dòng)大局^[8]。因此周恩來在同意對憲草決議作修改時(shí)，曾經(jīng)提出這一問題不能單獨(dú)解決，要國民黨對履行政協(xié)決議作出明確表示。實(shí)際這是沿用了政協(xié)討論國大代表問題時(shí)的策略，希望以此形式上的讓步，而保留國會(huì)制、內(nèi)閣制和省自治的精神，同時(shí)使國民黨約束其黨員不再反對政協(xié)決議，并盡速實(shí)行政府改組，使大局得以穩(wěn)定。
然而中共的讓步并未得到國民黨的善意回應(yīng)，反而更增加了國民黨內(nèi)反對派的氣勢，國民黨中央社在報(bào)道對政協(xié)憲草原則作出修改時(shí)擅自擴(kuò)大范圍^[9],更使同意修改的一方居于微妙地位。此時(shí)正值國民黨二中全會(huì)對政協(xié)憲草原則發(fā)出一片反對之聲，中共如再讓步有被視為軟弱的可能^[10]。因此中共中央18日致電周恩來：“修正憲草原則三點(diǎn)，我們?nèi)陨罡胁煌?，因?yàn)檫@動(dòng)搖了議會(huì)制、內(nèi)閣制及省之自治地位，因?yàn)檫@些是基本的重大的原則問題，我們是決不能容許動(dòng)搖的，而如果動(dòng)搖了這些，必給國民黨保持獨(dú)裁以極大便利，國家民主化就沒有可能。同時(shí)我們現(xiàn)在同意國民黨對政協(xié)決議的這種修改，在策略上亦給國民黨推翻政協(xié)決議的企圖和斗爭以便利，使我們保衛(wèi)政協(xié)決議的斗爭增加困難。因此，我們認(rèn)為對十五日決定，必須迅速加以挽救?！鞭k法是，或者撤回此讓步，或者要求召開政協(xié)否決，或用其他辦法挽救^[11]。在19日的憲草審議會(huì)上，董必武即遵照中共中央的指示提出：“必須堅(jiān)持政協(xié)的一切決議，目前應(yīng)召開政協(xié)的綜合小組討論，保障原有政協(xié)決議不能有任何動(dòng)搖?！?sup>[12]3月22日，周恩來回延安請示后電告在重慶的董必武等，“我們打算在憲草修改時(shí)，力爭立法監(jiān)察兩院合為國民大會(huì)而將省自治法仍改回為省憲，以保證解放區(qū)的地位”?！罢f(xié)談判應(yīng)以憲草為中心，如能爭得一個(gè)民主憲草而又能保證在國大通過，則可參加政府、國大，因此，在目前談組府及國大時(shí)，必須與憲草扣住”?！爸貞c除繼續(xù)宣傳攻勢外，請注意勿再提我之讓步各點(diǎn)(如憲草三點(diǎn)東北一師等),以免束縛我之改變打算，而強(qiáng)調(diào)我之進(jìn)攻各點(diǎn)(連東北問題美蘇問題在內(nèi))”^[13]。
由于中共對國民黨二中全會(huì)的不滿，致使本已達(dá)成原則妥協(xié)的憲草三點(diǎn)協(xié)議又成懸案，有形國大的組織及職權(quán)、行政院與立法院的關(guān)系、省的地位問題，成為憲草爭論的焦點(diǎn)，3月19日以后的討論糾纏在這些問題上，進(jìn)展甚微。在國大問題上，各方雖同意恢復(fù)有形國大，但職權(quán)只限于選舉罷免總統(tǒng)副總統(tǒng)及修改憲法。在行政與立法關(guān)系問題上，關(guān)鍵是內(nèi)閣向誰負(fù)責(zé)，國民黨要求內(nèi)閣向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，中共和民盟堅(jiān)持內(nèi)閣向立法院負(fù)責(zé)，認(rèn)為此“乃是整個(gè)政治協(xié)商會(huì)議決議中頭等重要的原則”,并得到青年黨的贊成。在地方自治問題上，國民黨力圖限制自治權(quán)，得到青年黨的附合，但中共堅(jiān)持省為地方最高自治單位，并得制訂省自治法。4月1日，在審議會(huì)上，青年黨代表陳啟天提出，省自治法應(yīng)在中央決定的原則下制訂，遭到中共代表秦邦憲堅(jiān)決反對，認(rèn)為這無異于使省自治形同虛設(shè)，名存實(shí)亡。雙方代表就此進(jìn)行了激烈爭論^[14]。
4月8日，中共代表秦邦憲、王若飛等在回延安時(shí)因飛機(jī)失事身亡(自“皖南事變”后即被國民黨關(guān)押，此時(shí)剛被釋放不久的前新四軍軍長葉挺等亦同機(jī)遇難),中共隨后派李維漢參加憲草審議工作。憲草審議委員會(huì)會(huì)議恢復(fù)后，討論仍無定議，只整理出了一個(gè)由張君勱起草而沒有得到各方認(rèn)可的草案。關(guān)于行政與立法的關(guān)系，該案規(guī)定行政院長任命須經(jīng)過立法院同意，行政院依規(guī)定對立法院負(fù)責(zé)，即行政院如不同意立法院的決議或議案，得經(jīng)總統(tǒng)核可后，交立法院復(fù)議，經(jīng)立法院出席者三分之二復(fù)議維持原案，行政院長或接受或辭職，但立法院沒有對行政院的不信任投票權(quán)，行政院也不能解散立法院。按此規(guī)定，立法院的復(fù)議權(quán)受總統(tǒng)核可和出席者三分之二的限制，實(shí)際仍保留了較大的行政權(quán)力。關(guān)于地方自治，規(guī)定省自治法事先須根據(jù)省縣自治通則擬訂，事后須送司法院認(rèn)可，也就是為其設(shè)置了若干障礙^[15]。在整個(gè)憲草問題討論中，“爭論最久的為行政院問題，爭論最烈的為地方制度問題，最后總算勉強(qiáng)定案”,但并未得到一致認(rèn)可^[16]。4月21日，在憲草問題討論的最后一次會(huì)議上，中共代表李維漢聲明：鑒于小組本無協(xié)議權(quán)，而許多重要爭議問題又?jǐn)R置未議，加以中共負(fù)責(zé)代表，因故未能出席，而由雷震秘書長整理的條文更多不忠實(shí)，甚至任意增減，故中共代表團(tuán)對小組全部工作及雷震整理的全部條文，概采保留態(tài)度^[17]。
除了憲草問題外，在改組政府問題上因國共對名額分配意見不一，亦陷于僵局。政協(xié)會(huì)議對國府非國民黨委員名額分配問題未作明確規(guī)定，但根據(jù)當(dāng)時(shí)的默契，中共和民盟在國民政府委員中合占三分之一名額，即十四名，以保證否決權(quán)^[18]。中共和民盟會(huì)后多次提及此一默契的存在，但為國民黨方面否認(rèn)，使國府委員名額分配問題成為改組政府難產(chǎn)的最重要原因^[19]。其實(shí)根據(jù)改組政府的協(xié)議，只有在涉及施政綱領(lǐng)變更時(shí)，才牽涉到三分之一否決權(quán)問題，而議案內(nèi)容是否涉及施政綱領(lǐng)的變更，由出席委員過半數(shù)解釋之。按國民黨能夠掌握的委員席位，應(yīng)該可以爭取到過半數(shù)的票數(shù)。國民黨在這個(gè)問題上的耿耿于懷，不過反映了其長期一黨專政思維形成的神經(jīng)過敏，以及對有可能影響其執(zhí)政地位的任何規(guī)定的高度警惕。民盟曾經(jīng)將這一問題解釋為，“民盟與中共在國府委員會(huì)中所以要取得否決權(quán)，此所以保證中共放下武力。因民盟不贊成政黨有武力，而欲使中共放下武力，循民主憲政常軌辦事，必有所保證。政協(xié)各方面，國民黨與中共為反對黨，不能予以保證；青年黨為國民黨之與黨，中共不能信任；無黨無派，以個(gè)人為單位；惟有民盟有力量與資格，為之保證”。民盟認(rèn)為否決權(quán)的問題是換取中共武力的交換品，若不能使共產(chǎn)黨放心信賴，則交換不成。國民黨堅(jiān)持反對否決權(quán)，表示其“在政治上不肯讓步，以求得交換之成功，以遂其破壞政協(xié)之私圖而已”^[20]。
按政協(xié)決議的程序，應(yīng)該首先改組政府，議定憲法草案，再由改組后的政府召開國大，通過憲法，但由于在憲草和改組政府這兩個(gè)關(guān)鍵問題上國共意見不一，其他問題更無法列上議事日程，政協(xié)決議的實(shí)行無形停頓。國民黨此時(shí)擺出一副急欲改組政府、召開國大，還政于民的姿態(tài)，催各黨派提交國民政府委員和國大代表的名單。此舉被當(dāng)時(shí)輿論評之為：如果各黨派不交名單，則國民黨“實(shí)際上不過是裝出一種好看姿態(tài)，把不能早日改組的責(zé)任推在各黨派身上而已”;如果交出名單，則國民黨希望“各黨派暫時(shí)(最好是永久)作為客人，把政府的樣子弄得‘民主’一些。這樣做有二個(gè)好處，對外可以弄得到美國的大筆借款，渡過難關(guān)；對內(nèi)則塞住各黨派的嘴巴”^[21]。中共深明國民黨的用意，3月30日，在政協(xié)綜合小組會(huì)上，王若飛代表中共代表團(tuán)聲明：鑒于二中全會(huì)所造成違反政協(xié)決議之混淆情形，尚未澄清；憲草修改原則之爭議未決；國大代表名額總數(shù)，政府又提修改之議^[22];而中共應(yīng)有國府委員及行政院政務(wù)委員之名額，政府亦尚未作最后之肯定；在此種情況下，中共目前實(shí)無提出國府委員名單之可能^[23]。4月1日，中共中央致電重慶代表團(tuán)，肯定了他們“所取堅(jiān)決斗爭立場是很對的”,“對于過去所取不適當(dāng)?shù)淖尣綉B(tài)度，因而使自己處于很不利的被動(dòng)地位這一種情況，有求得解脫與恢復(fù)主動(dòng)之可能”。同時(shí)提出，“在憲草與國大等問題沒有解決，中央沒有最后通知以前，我黨參加政府的名單不要提出，名單內(nèi)容亦尚待考慮”^[24]。應(yīng)該說，實(shí)施政協(xié)決議的契機(jī)在中國特定的政治環(huán)境下可謂稍縱即逝，而在政協(xié)閉幕后的一段時(shí)間里，本來有這樣的機(jī)會(huì)，但國民黨囿于一黨獨(dú)大的理念沒有抓住、更可能是根本不想抓住這樣的機(jī)會(huì)，政協(xié)決議為中國打開的和平民主的道路終未能走通。
4月2日，王世杰向蔣介石轉(zhuǎn)達(dá)中共意見，國大開會(huì)法定人數(shù)應(yīng)由2/3改為3/4,但為蔣所拒。15日，蔣親自出面，召集各黨政協(xié)代表舉行座談會(huì)，表示國大“各黨派應(yīng)提出之代表名單，甚盼于本月二十日以前提由政府辦理。至國民政府委員名單，亦盼同時(shí)提出，俾能于還都前完成政府之改組，使和平建國工作，得以逐步實(shí)施”^[25]。蔣想以改組政府的許諾，掩蓋東北正在爆發(fā)的戰(zhàn)爭，并在還都后立即召開國大。但是國民黨提出國府國民黨外委員名額，中共、民盟、青年黨、無黨派人士按8∶4∶4∶4方法分配，使中共和民盟失去否決權(quán)，被中共認(rèn)為“決無考慮之余地”。而且國民黨二中全會(huì)提出的國府委員須由國民黨中央執(zhí)行委員會(huì)選任一事也未得到中共和其他黨派的認(rèn)可。周恩來在座談會(huì)上表示，政府名額分配、憲草修改問題尚未解決，整軍和停戰(zhàn)也發(fā)生不少問題，希望將諸問題迅速一道解決。會(huì)后周致電中共中央，告以蔣是兩面作法，公開要求各方提出參加政府及國大名單，暗中布置東北大打全國大鬧，代表團(tuán)的方針是“決提高價(jià)求全盤解決”,“中心在人權(quán)、憲草、東北、停戰(zhàn)、整軍五個(gè)問題”,“如蔣在馬之壓力下最后能接受，我不致上當(dāng)；如蔣堅(jiān)不接受，則責(zé)在彼不在我。東北不停戰(zhàn)，決不參加政府”^[26]。周恩來、董必武等和張群、邵力子等為此多次交換意見，但在如此倉促的時(shí)間下(此時(shí)距國大原定開幕之期還有不到一個(gè)月),顯然無法達(dá)成妥協(xié)。4月21日，中共代表團(tuán)正式通知國民黨代表：關(guān)于參加國民政府及國民大會(huì)之名單問題，在政協(xié)決議、停戰(zhàn)協(xié)議及整軍方案被破壞，內(nèi)戰(zhàn)重新擴(kuò)大民主毫無保障之情況下，中共目前已無提出國府委員及國大代表之可能。同時(shí)警告國民黨，“若政府更不顧各方尤其是敝方參加與否，即徑自召開國大，則尤為違反政協(xié)決議，破壞團(tuán)結(jié)，結(jié)果必致造成分裂之局，其責(zé)恐政府亦無法逃避”^[27]。民盟亦于同時(shí)通告國民黨，民盟要求：東北必先停止內(nèi)戰(zhàn)；在國大召開之前改組政府，由改組后的政府召開國大；國民政府委員會(huì)與行政院同時(shí)改組。如果不能滿足這三個(gè)條件，民盟決定不提名單^[28]。
中共和民盟對國大的態(tài)度，使國民黨召開有各黨參加的國大成為不可能。在蔣介石召集國民黨政協(xié)代表討論應(yīng)對方案時(shí)，孫科、王世杰、邵力子等認(rèn)為，“中共等不參加國大，則召開國大徒然促成大決裂，于黨于國無益，不如暫時(shí)不開會(huì)”。他們還指責(zé)CC系“過去數(shù)月鼓勵(lì)黨中同志異論以增加本黨負(fù)責(zé)對外接洽諸人之困難”。吳鐵城認(rèn)為，“今日既不能決裂，亦不能妥協(xié)，延期得以爭取準(zhǔn)備之時(shí)間”。陳立夫等仍主張只要能拉入青年黨參加，“則即中共不來亦應(yīng)開會(huì)”。結(jié)果與會(huì)者達(dá)成共識(shí)：“共黨并無急求解決之意，我希望于五月五日前改組政府，恐不可能，而國民大會(huì)之召開，亦難望獲得決議?！?sup>[29]此時(shí)正值國民黨籌備還都，召開國大本已面臨許多困難，因此蔣介石決定將國大延期。24日國民政府正式下令國大延期召開，表面顯示為尊重各黨派意見，實(shí)際表示其以國大營造全國統(tǒng)一氣氛的企圖失敗。從此，政協(xié)綜合小組會(huì)和憲草審議委員會(huì)會(huì)議停頓，再未舉行。政協(xié)決議實(shí)際已被束之高閣，戰(zhàn)爭成了更迫切的問題，實(shí)行政協(xié)決議倒成了第二位的問題，很少有人再提了。
政協(xié)舉行前后，國民黨在人民自由權(quán)利方面作出了一定姿態(tài)。1月28日，國防最高委員會(huì)通過決議，對于有礙人民自由的法令規(guī)定如下：1.法令之已經(jīng)明令廢止者，毋庸再議；2.法令之?dāng)M予廢止者，由原公布機(jī)關(guān)明令廢止；3.法令之應(yīng)予修正者，可送立法機(jī)關(guān)重行修訂；4.各省縣市及治安機(jī)關(guān)自行制定而與中央有關(guān)人民基本自由之法令抵觸者，一律廢止。根據(jù)這個(gè)規(guī)定，應(yīng)予廢止者有：《保障人民身體自由辦法及其實(shí)施規(guī)定》、《危害民國緊急治罪法》、《維持治安緊急辦法》、《水陸交通統(tǒng)一檢查辦法》、《國家總動(dòng)員法》、《戰(zhàn)時(shí)出版品審查辦法》、《戰(zhàn)時(shí)書刊審查規(guī)則》、《非常時(shí)期取締集會(huì)演說辦法》、《共產(chǎn)黨人自首法》、《人民團(tuán)體整理辦法》等等；應(yīng)予修正者有：《保護(hù)管束規(guī)則》、《出版法及施行細(xì)則》、《廢止出版品檢查制度辦法》、《非常時(shí)期人民團(tuán)體組織法》,等等^[30]。然而這些規(guī)定只是紙面上的，實(shí)際仍有許多新舊法規(guī)限制人民的自由權(quán)利，比如輿論出版界嘖有煩言的新聞、出版審查制度，終國民黨統(tǒng)治之世，始終未能真正廢除。