30年代初，日軍在鯨吞東北，蠶食華北的同時，亦將中國內(nèi)蒙古作為其侵襲的目標(biāo)，竭力策劃所謂叛離中國而獨(dú)立的“高度自治運(yùn)動”,使其成為日本策動“華北事變”的重要組成部分。
作為中國北方的屏障、國防重地，內(nèi)蒙古包括東四盟和西二盟兩大地區(qū)。所謂東四盟，即哲里木盟(轄有科爾沁、札夾特、杜爾伯特、郭爾羅斯四部十旗)、卓索圖盟(轄有喀喇沁、土默特二部六旗)、昭烏達(dá)盟(轄有敖漢、奈曼、巴林、札魯特、阿魯科爾沁、翁牛特、克什克騰、喀爾喀左翼八部十一旗)與錫林郭勒盟(轄有烏珠穆沁、浩齊特、蘇尼特、阿巴噶、阿巴哈納爾五部十旗);所謂西二盟，即烏蘭察布盟(轄有四子部落、茂明安、烏喇特、喀爾喀右翼四部六旗)、伊克昭盟(轄有鄂爾多斯一部七旗)。此外，還有察哈爾和歸化城土默特兩部。
在行政區(qū)劃上，內(nèi)蒙古自民國以來經(jīng)歷過兩次變動。1914年上半年，北洋軍閥政府把內(nèi)蒙古的絕大部分先后劃為熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)三個特別區(qū)。1928年9月5日，國民黨中央政治會議決議將熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)三個特別區(qū)改為行省。9月17日公布了改省命令。到1929年初，熱、察、綏三省政府先后成立。這樣，內(nèi)蒙古各盟旗完全被分割統(tǒng)治于新設(shè)行省之下。設(shè)省之后，新設(shè)各省加緊擴(kuò)大縣治和推行放墾蒙荒的政策，作為擴(kuò)充行政區(qū)域和加強(qiáng)基層統(tǒng)治的手段。
國民黨設(shè)省置縣的活動，在蒙古族各階層中引起強(qiáng)烈反響，蒙古族上層王公害怕廢除蒙古蒙旗制度，失去其封建特權(quán)統(tǒng)治，要求國民黨暫緩實(shí)施；而蒙古族各政界人士，尤其是蒙古族青年知識分子以及群眾，則強(qiáng)烈反對設(shè)省置縣。由此，要求民族自治成為當(dāng)時蒙古族各階層的共同口號，盡管不同階級、階層要求民族自治的目的并不相同。蒙古族上層掀起的“自治”運(yùn)動，雖然聲勢浩大，但事實(shí)上并不能完全代表蒙族大多數(shù)民眾的利益。
1930年5月，國民政府行政院所屬的蒙藏委員會在南京召開蒙古會議，討論的中心議題是蒙古蒙旗制度和蒙古自治問題。會議最后通過并經(jīng)國民政府審核公布的《蒙古蒙旗組織法》,雖然在一定程度上保護(hù)了蒙古王公封建勢力的權(quán)益，但并沒有滿足其所有的要求，特別是內(nèi)蒙古自治的要求。因此，在內(nèi)蒙古自治問題上，蒙古族封建上層與國民黨及國民政府之間依然存在著矛盾。特別值得注意的是，這種矛盾在進(jìn)入30年代后，為急于推行“滿蒙”政策的日本帝國主義所利用。
事實(shí)上， 日本帝國主義圖謀內(nèi)蒙古由來已久，還在辛亥革命爆發(fā)后不久，以川島浪速為代表的一部分少壯派軍人和浪人，籠絡(luò)卓索圖盟喀喇沁右旗札薩克貢桑諾爾布、哲里木盟科爾沁左翼前旗札薩克棍楚克蘇隆和昭烏達(dá)盟巴林右旗札薩克扎嘎爾等王公上層，策動武裝叛亂。當(dāng)時內(nèi)蒙古東部地區(qū)的一部分王公曾在小庫侖秘密集會，決定投靠日本，實(shí)行“獨(dú)立”。日本方面很快獲悉了這一消息。1912年1月底，川島浪速和貢桑諾爾布在北京締結(jié)了“契約書”,決定以貢桑諾爾布為首聯(lián)合內(nèi)蒙古各旗，“設(shè)立統(tǒng)一內(nèi)蒙全部的機(jī)關(guān)”,以川島浪速為總顧問，謀劃內(nèi)蒙古“獨(dú)立”。日方還指派陸軍軍官陪同各王公到各旗組織叛亂活動，并大量給王公借款，組織一批軍人和浪人運(yùn)輸武器彈藥。但是，這批武器被中國東北地方軍隊(duì)截獲，武裝叛亂計(jì)劃遂成泡影。此后，一些少壯派軍人和浪人并未停止活動，繼續(xù)策劃“滿蒙獨(dú)立運(yùn)動”,以亡清肅親王善耆為中心，羅致一批清朝余孽和蒙漢土匪勢力，在東北和內(nèi)蒙古東部組織起所謂宗社黨，試圖發(fā)動武裝叛亂。1915年12月，日本陸軍軍官青柳等前往哈拉哈廟會晤宗社黨“勤王師扶國軍”司令巴布扎布，商討叛亂計(jì)劃。在此后近半年多的時間內(nèi)， 日本將大批槍支彈藥秘密運(yùn)到哈拉哈廟，充實(shí)巴布扎布的實(shí)力。在日本的大力支持下，1916年6月底，巴布扎布在哈拉哈廟豎起了所謂“勤王師扶國軍”的旗號，并于7月1日發(fā)動叛亂。10月7日，叛軍攻擊林西，準(zhǔn)備經(jīng)過林西直犯熱河，然后攻打北京。但叛軍遭到政府軍的追剿，尤其在林西一戰(zhàn)，巴布扎布實(shí)力大損，其本人也在陣地上被擊斃。這樣， 日本帝國主義策劃的內(nèi)蒙古“獨(dú)立”計(jì)劃又以失敗告終。①
九一八事變后，在日本的煽動下，內(nèi)蒙古東部地區(qū)的王公上層企圖實(shí)現(xiàn)其所謂內(nèi)蒙古自治。9月24日，蒙古族上層分子甘珠爾扎布和正珠爾扎布在奉天舉行秘密會議，謀劃內(nèi)蒙古“獨(dú)立”,并組織蒙古“獨(dú)立軍”,配合日軍攻打通遼。不久，按照日軍的旨意，又把“獨(dú)立”運(yùn)動改稱“自治”運(yùn)動，把“獨(dú)立軍”改為“自治軍”,日本軍官松井清助大佐充當(dāng)其軍事顧問。1932年2月18日，曾受日本籠絡(luò)的蒙古封建上層分子在鄭家屯舉行“東部內(nèi)蒙古各旗代表會議”,向日本請求實(shí)現(xiàn)內(nèi)蒙古自治。5月4日，所謂內(nèi)蒙古自治籌備委員會代表壽明阿、博彥滿都等人，到長春向國際聯(lián)盟調(diào)查團(tuán)呈遞陳情書，要求內(nèi)蒙古脫離中國而獨(dú)立，第一步先成為“滿洲國”之一部，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)內(nèi)蒙古獨(dú)立。東蒙封建上層“自治”運(yùn)動的結(jié)果，使得內(nèi)蒙古東四盟之屬遼寧、熱河兩省的哲里木盟、昭烏達(dá)盟、卓索圖盟，即“為日人劃入偽組織之興安省統(tǒng)治下”②。這樣，日本在內(nèi)蒙古東部地區(qū)實(shí)現(xiàn)了侵略意圖，并且使得內(nèi)蒙古東部地區(qū)在偽“滿洲國”體系之下被統(tǒng)治管理起來。
隨后， 日本便把目光焦點(diǎn)集中于內(nèi)蒙古西部地區(qū)。在日本侵略者看來，內(nèi)蒙古西部地區(qū)具有重要的戰(zhàn)略地位。板垣征四郎曾說：“西部內(nèi)蒙古及其以西的該地帶，在實(shí)行日本大陸政策上有著重要的價值。如果該地帶一旦落入于日滿方面的勢力之下，積極地可以成為進(jìn)一步懷柔同民族的外蒙古的根據(jù)地，更向西可以遏止自新疆侵入的蘇聯(lián)勢力，并切斷中國本部與蘇聯(lián)陸上聯(lián)系?！比毡緦?nèi)蒙古西部侵奪的基本計(jì)劃是：“扶助親日派建立自治政府，第一步脫離中國，成為半獨(dú)立的局面；第二步‘滿洲國’承認(rèn)西蒙的自治政府，而將東蒙與西蒙打成一片；第三步由 ‘滿洲國’扶助東蒙與西蒙建立‘蒙古大源共和國’,日本即承認(rèn)?！雹?br>1933年7月16日，日關(guān)東軍參謀部在提出的《暫行蒙古人指導(dǎo)綱要案》中強(qiáng)調(diào)，要在西部內(nèi)蒙古成立一個將中國和蘇聯(lián)的勢力都排擠出去的自治政權(quán)，具體辦法為首先在察北設(shè)立日本的特務(wù)機(jī)關(guān)，配以合適的日本指導(dǎo)官，由內(nèi)部指導(dǎo)蒙古人增強(qiáng)對日本的信賴觀念，在感情上激發(fā)他們與其他民族“抗?fàn)幍男睦怼焙汀懊褡鍫幎返囊庾R”。關(guān)東軍認(rèn)為，現(xiàn)在蒙古的政治中心仍掌握在王公貴族手中，因此要保持這種封建制度，維持這些人的統(tǒng)治地位，然后巧妙地對他們加以操縱，貫徹日本的侵略意圖。該文件特別提出，在對察哈爾蒙古人指導(dǎo)時，要根據(jù)實(shí)際情況以和平文化工作為主。同年10月，日騎兵大佐松室孝良又根據(jù)自己多年在內(nèi)蒙古從事侵略活動的經(jīng)驗(yàn)，起草了《有關(guān)建設(shè)蒙古國的意見》,對所謂“蒙古國的領(lǐng)域”,“蒙古國建設(shè)的必要”,“蒙古國建設(shè)的可能”,“蒙古國組織大綱”以及時間、經(jīng)費(fèi)等作了詳細(xì)的說明。其中對于“蒙古國”的疆域，松室孝良提出了兩個方案，第一方案包括長城外城以北的錫林郭勒盟、察哈爾八旗(含內(nèi)務(wù)部農(nóng)場)、烏蘭察布盟、伊克昭盟、歸化城土默特部。第二方案在第一案的基礎(chǔ)上增加長城內(nèi)城以北的察哈爾省口北道與山西省雁門道。這份報(bào)告提出建立“蒙古國”的時間為三年，以便集中和培養(yǎng)“人才”。報(bào)告甚至規(guī)定了“蒙古國”的國號、“元首”的稱呼、“首都”的地點(diǎn)、“國務(wù)院”的體制等。松室孝良認(rèn)為，建立了這個“蒙古國”、“滿洲國”就有了依托，可以使“滿洲國”“人心安定”,在軍事上、經(jīng)濟(jì)上都有利于“帝國大亞細(xì)亞主義的實(shí)踐”。松室孝良在調(diào)任承德特務(wù)機(jī)關(guān)長后，還列了一份《蒙古實(shí)權(quán)者名單》,把“在南京的蒙古實(shí)權(quán)者”、“在察哈爾的蒙古實(shí)權(quán)者”、“在北平的蒙古實(shí)權(quán)者”以及其他地方的蒙古實(shí)權(quán)者50人加以詳細(xì)羅列，以便從中挑選加以利用。
1934年1月，日本陸軍參謀部在《對察施策》中提出，“對察哈爾省，要根據(jù)昭和八年(1933) 7月16日決定的我軍既定方針進(jìn)行工作”,強(qiáng)調(diào)“本施策的目標(biāo)在于錫林郭勒盟和察東”,“將來根據(jù)形勢的變遷，更使施策范圍向西擴(kuò)張”。方法是以經(jīng)濟(jì)、文化為主，配合以相應(yīng)的軍事、政治工作。文件規(guī)定，施策任務(wù)由關(guān)東軍領(lǐng)導(dǎo)下的特務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。鑒于日蘇關(guān)系的現(xiàn)狀，有必要加緊實(shí)施，但嚴(yán)戒不顧國際輿論和內(nèi)外視聽的急進(jìn)行動。④
日本對熱、察等內(nèi)蒙地區(qū)主權(quán)的攫取，十分注意扶植傀儡政權(quán)。在察東主要是扶植李守信，在錫林郭勒盟則拉攏利誘德王(德穆楚克棟魯普)。
李守信系熱河土默特旗蒙古族人，出身土匪，后投靠張作霖，因功逐漸升遷，任張學(xué)良東北軍騎兵團(tuán)長。 日本關(guān)東軍進(jìn)攻熱河時，即降日并協(xié)助日軍占領(lǐng)林西，被日軍委派為“熱河游擊司令”。1933年4月28日，李守信遵照日本的旨意，侵入與熱河鄰近的察哈爾地區(qū)，以多倫為中心建立了“察東特別自治區(qū)”,李守信任行政長官兼軍長。李守信的所作所為，使察東成為日本推行內(nèi)蒙工作的堅(jiān)實(shí)據(jù)點(diǎn)。
為進(jìn)一步實(shí)施日本的計(jì)劃， 日本關(guān)東軍還把注意力集中在德王身上，著力扶植第二個傀儡。
德王系察哈爾部正白旗人，生于1902年。1908年世襲蘇尼特右旗札薩克多羅杜棱郡王。1919年開始主持全旗政務(wù)。他從年輕時起就抱有掌握內(nèi)蒙統(tǒng)治大權(quán)的政治野心，很想在蒙古王公中顯露頭角，曾謀改革旗政、興辦小型工業(yè)、創(chuàng)辦學(xué)校和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、編練蒙古武裝。九一八事變后，德王對“滿洲國”和東蒙的所謂自治頗為向往， 日本的“滿蒙政策”對他也有一定的吸引力。于是在日本的誘惑下，德王一面讓包悅卿等大造輿論，四處活動，推戴其出任“蒙旗宣撫使”;另方面向錫林郭勒盟盟長索特納木諾布坦施加壓力，逼其離任，由他來代理盟長之職，同時又在北平聯(lián)絡(luò)部分王公上層和政界人士、青年學(xué)生，反對蒙藏委員會蒙事處長吳鶴齡及由吳起草的《蒙古盟部旗組織法》。德王的一系列活動引起蔣介石的注意。1932年秋蔣介石派桂永清等到蘇尼特右旗拜會德王，探察動向，經(jīng)桂永清建議，蔣介石電邀德王赴武漢會晤。德王自從會見蔣介石以后，政治活動更加頻繁。不久，又同班禪應(yīng)何應(yīng)欽邀請，前往南京與何應(yīng)欽、戴季陶、蒙藏委員會委員長石青陽等會見，同吳鶴齡進(jìn)行爭奪蒙藏委員會蒙事處長職務(wù)。蔣介石又在南京兩次接見德王，要求德王在內(nèi)蒙古創(chuàng)辦中央軍官學(xué)校分校，為編組蒙古騎兵師作準(zhǔn)備，并答應(yīng)保持蒙古王公制度。
1932年冬，德王返回蘇尼特右旗。他在南京、北平招募了一批蒙古族青年知識分子，并在北平招收二十多名蒙古族青年學(xué)生，于1933年春在德王府辦起了“蒙古干部學(xué)生隊(duì)”。在錫林郭勒盟則拉攏一些青年王公為其追隨者，開始“內(nèi)蒙古自治運(yùn)動”的具體活動。他首先在他手下的一批蒙古族青年知識分子和年輕王公中醞釀內(nèi)蒙古自治，接著通過在烏珠穆沁右旗唪經(jīng)的班禪說服盟長索特納木諾布坦贊成其自治主張，并以盟長名義聯(lián)絡(luò)烏蘭察布盟、伊克昭盟共同起事。1933年6月底，德王前往百靈廟向?yàn)跆m察布盟盟長云端旺楚克(云王)說明內(nèi)蒙古自治的意向，請?jiān)仆醭雒娉珜?dǎo)。云端旺楚克經(jīng)過一番猶豫躊躇之后，同意了德王的邀請。于是轟動一時的“內(nèi)蒙古高度自治”運(yùn)動就此開始了。
1933年7月26日，內(nèi)蒙古自治第一次會議在百靈廟召開，會議由云王、德王主持。參加會議的有錫林郭勒盟、烏蘭察布盟部分旗的代表和德王手下的部分蒙古族青年。會議作出了兩項(xiàng)決議：第一，要求中央許可內(nèi)蒙古自治，成立內(nèi)蒙古自治政府；第二，擇期召開第二次自治會議，以錫林郭勒盟、烏蘭察布盟、伊克昭盟三盟的名義發(fā)出通知，邀請各旗王公及旅外的蒙古人士參加。會議發(fā)出了“自治”通電，德王在電稿“自治”之前特加了“高度”二字。所謂“高度”,意即除軍事、外交兩項(xiàng)由中央政府管理外，其余各事項(xiàng)均歸自治政府自己處理。通電是由錫、烏、伊三盟盟長、副盟長及所屬各旗札薩克王公聯(lián)銜署名發(fā)出的，但實(shí)際上只是德王等到會少數(shù)王公上層所為。
10月9日，德王等又在百靈廟召開內(nèi)蒙古各盟部旗長官第二次自治會議，會議由云王主持，先后舉行正式會議五次，到24日結(jié)束。會議通過《內(nèi)蒙自治政府組織法》36條和四項(xiàng)決議案及要求自治的通電，選舉云王為內(nèi)蒙古自治政府委員長，索特納木諾布坦和伊克昭盟副盟長阿拉坦鄂爾為副委員長，德王為政務(wù)廳長。會議通過的《內(nèi)蒙自治政府組織法》主要內(nèi)容為：(一)內(nèi)蒙各盟旗長官應(yīng)內(nèi)蒙現(xiàn)實(shí)之需要，援國民政府建國大綱內(nèi)各民族自決自治之規(guī)定，召開內(nèi)蒙各盟部旗長官全體會議，在國民政府領(lǐng)導(dǎo)下成立內(nèi)蒙自治政府；(二)內(nèi)蒙自治政府以原有之內(nèi)蒙各盟部旗之領(lǐng)域?yàn)榻y(tǒng)轄范圍；(三)內(nèi)蒙自治政府除國際、軍事、外交事項(xiàng)由中央政府處理外，內(nèi)蒙一切行政具依本自治政府法律命令行之；(四)內(nèi)蒙自治政府以政務(wù)廳、制法委員會、參議廳組織之；(五)內(nèi)蒙自治政府設(shè)委員長1人、副委員長2人、委員9人至15人，正副委員長由各盟部旗長官共選之；(六)內(nèi)蒙自治政府以政府委員會議由政府委員組織之，委員長為政府委員會之主席；(七)政務(wù)廳為內(nèi)蒙自治政府最高行政機(jī)關(guān)；(八)制法委員會為內(nèi)蒙自治政府最高立法機(jī)關(guān)；(九)參議廳為內(nèi)蒙自治政府最高咨詢建議機(jī)關(guān)。⑤
德王等人發(fā)動的百靈廟“高度自治運(yùn)動”,有著十分復(fù)雜的國內(nèi)外政治背景。既有國民黨的大漢族主義民族政策，特別是在內(nèi)蒙古設(shè)省置縣侵奪蒙旗利益因素的影響，又有蒙古族各階級、階層要求民族自治的一致愿望之促使。德王本人想成為內(nèi)蒙政治領(lǐng)袖的欲望和野心，也是他急于發(fā)動內(nèi)蒙古自治運(yùn)動的重要原因。除上述因素之外，不可忽視的是，日本為推行“滿蒙政策”而對德王所進(jìn)行的拉攏和利誘也是極為重要的原因。一些資料表明，早在1930年，駐張家口的日本特務(wù)盛島角芳等即以游歷為名，到蘇尼特旗進(jìn)行拉攏德王的活動。1931年夏，德王到北平時，盛島角芳等又進(jìn)一步煽動他獨(dú)立。1932年，日本陸軍派遣特務(wù)笹目來蘇尼特旗，在德王掩護(hù)下，冒充喇嘛長期潛伏進(jìn)行活動。很顯然，德王所進(jìn)行的自治運(yùn)動的背后有著日本的支持。
對于德王等人關(guān)于內(nèi)蒙古高度自治的請求，南京國民政府既感突然，又覺得十分棘手。因?yàn)樽灾芜\(yùn)動不但危及到國民黨在內(nèi)蒙古設(shè)省置縣等方針政策，而且運(yùn)動聲勢較大，牽動了蒙古族各階層，且有日本插手的背景，所以國民政府既不能答應(yīng)這種要求，又無法施以武力，無奈之中便以左右周旋的手法加以解決。10月17日，行政院決定派內(nèi)政部長黃紹竑前往巡視內(nèi)蒙各盟旗，派蒙藏委員會副委員長趙丕廉輔助辦理，實(shí)際上是去百靈廟與云王、德王進(jìn)行談判。同一天，行政院又通過了院長汪精衛(wèi)提出的《變更蒙藏委員會組織方案》、《改革蒙古地方行政系統(tǒng)方案》及《蒙古行政用人標(biāo)準(zhǔn)案》,以作為解決蒙事的辦法。其要點(diǎn)為：規(guī)定設(shè)邊務(wù)部或稱蒙藏部，直隸行政院，為處理蒙藏之最高機(jī)關(guān)；在蒙人聚居省份設(shè)蒙古地方政務(wù)委員會，辦理地方行政，受邊務(wù)部指揮監(jiān)督；地方政務(wù)委員會設(shè)蒙古代表會議，為蒙古人民之民意機(jī)關(guān)；行政用人盡量容納蒙人，并就適合地點(diǎn)設(shè)立中央軍事政治學(xué)校分校。翌日，國民黨中央政治會議原則通過上述辦法。
10月26日，黃紹竑、趙丕廉先后到達(dá)北平。是日，部分蒙族青年及旅平王公在德王慫恿下，以內(nèi)蒙旅平同鄉(xiāng)會、蒙古救濟(jì)委員會等名義，上書黃、趙兩人，稱德王系根據(jù)“全蒙民意而要求自治，絕非其一人操縱把持，更無其他背景”;“章嘉阻礙自治，為全體民眾所憤懣，如其仍本過去之主張，必將激起意外事件”。黃、趙在平期間，分別接見旅平蒙古王公及章嘉等人。10月29日，黃紹竑、趙丕廉抵歸綏，與綏省府主席傅作義商討內(nèi)蒙自治問題。第二天，黃紹竑對記者稱，中央本允許人民自治，蒙人要求自無不可。但自治目標(biāo)要從改進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益與人民生活著眼，非只立一名目了事，必須在中央及省允許下予以自治，并從而輔導(dǎo)之，以收自治之利。
11月11日，黃紹竑等抵達(dá)百靈廟。12日，與所謂內(nèi)蒙古自治會議主席團(tuán)云王、德王等首次會晤。黃、趙表示中央雖贊同自治，但只限于組設(shè)蒙古自治委員會或在中央另設(shè)邊務(wù)部管轄一切，并勸德王等接受中央方案。德王等對《改革蒙古地方行政系統(tǒng)方案》表示不滿，堅(jiān)決要求成立自治政府。會談無結(jié)果。11月13日，國民政府行政院將印有漢蒙合璧文字的布告派員交黃紹竑分發(fā)各盟旗。布告略稱：中央政府對內(nèi)蒙人民自治極愿扶植輔導(dǎo)，俾底于成。惟自治之先決條件尚未具備，倘若一旦實(shí)行高度自治，不過虛有其名。試行初步之自治，則不惟可扦隔之弊，亦可輔助省政府之不及，而收合作之效。要求各王公盟旗長官及地方人士與黃紹竑開誠磋商。同日，黃、趙與云王、德王在百靈廟續(xù)談，仍無結(jié)果。期間，因黃紹竑等對德王派力量進(jìn)行分化瓦解，德王處境孤立。至16日，黃紹竑將德王要求自治方案退還，并揚(yáng)言第二天返綏，以示談判破裂。在此情況下，云王請班禪出面調(diào)解，表示愿在察、綏兩省省轄范圍內(nèi)各設(shè)自治機(jī)關(guān)方案的基礎(chǔ)上與黃續(xù)談，并于晚間向黃遞交自治辦法11條，規(guī)定“內(nèi)蒙設(shè)統(tǒng)一最高自治機(jī)關(guān)，定名為內(nèi)蒙自治政府”。黃仍不同意。次日，經(jīng)班禪等向德王勸說，遂改成設(shè)內(nèi)蒙第一、二自治區(qū)政府， 自治區(qū)政府間設(shè)聯(lián)席會議。黃認(rèn)為基本符合中央原則，表示允轉(zhuǎn)呈中央鑒核。至此，談判告一段落。19日，黃、趙返歸綏。
內(nèi)蒙自治原則在蒙既定后，內(nèi)蒙各王公即派代表趙泰保、僧格林沁等陸續(xù)到南京，要求國民黨中央從速實(shí)行自治辦法。1934年1月17日，國民黨中央政治會議第392次會議通過內(nèi)蒙自治辦法11條：(一)內(nèi)蒙古自治，分區(qū)設(shè)置自治區(qū)政府。至于區(qū)域隸屬、組織權(quán)限、經(jīng)費(fèi)各項(xiàng)擬另定；(二)內(nèi)蒙古自治之實(shí)施，在未正式成立自治區(qū)政府之前，由中央或當(dāng)?shù)厥≌M織籌備處；(三)內(nèi)蒙古自治區(qū)應(yīng)以未設(shè)縣治地方為范圍，其名稱為中華民國蒙古第一自治區(qū)政府、第二自治區(qū)政府，余類推。但察哈爾省內(nèi)或綏遠(yuǎn)省內(nèi)所設(shè)之兩自治區(qū)，得由各該省報(bào)行政院核定。如察、綏兩省已設(shè)有縣治地方，并完全屬于省行政區(qū)域或因區(qū)域錯綜應(yīng)詳細(xì)劃分者，由省政府會同區(qū)政府實(shí)施勘劃，并報(bào)行政院核定；(四) 自治區(qū)政府設(shè)委員5人至15人，以1人為委員長，2人為副委員長，均以當(dāng)?shù)厝顺淙螢樵瓌t，由中央任命。區(qū)政府分科辦事，每年由中央派員召集各自治區(qū)聯(lián)席會議一次，會商解決各自治區(qū)共同事宜。自治區(qū)分區(qū)、旗兩級制。區(qū)政府所在地由中央核定；(五)內(nèi)蒙古各自治區(qū)隸屬于行政院，并受中央各主管部會指揮監(jiān)督；(六)內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)國防上軍事支配權(quán)以及應(yīng)付外交等事務(wù)，均由中央統(tǒng)籌辦理。其他經(jīng)中央核定認(rèn)為有特殊性質(zhì)者，亦得授權(quán)于當(dāng)?shù)厥≌k理。其未經(jīng)中央授權(quán)于省政府辦理的蒙旗行政，統(tǒng)由區(qū)政府辦理。區(qū)政府于不抵觸中央及當(dāng)?shù)厥≌姆罘秶鷥?nèi)，得發(fā)布區(qū)令及制定單行規(guī)則；(七)省政府與區(qū)政府之關(guān)系。自治區(qū)內(nèi)各種蒙旗行政，由中央授權(quán)省政府者，仍由省政府統(tǒng)籌辦理。中央未授權(quán)省政府者，由區(qū)政府秉承中央處理。遇有關(guān)涉省行政范圍者，仍須與省政府會商辦法。已設(shè)縣治地方的一切蒙旗行政及蒙漢糾紛，仍由當(dāng)?shù)厥≌幚?，中央得委派省政府代表中央指?dǎo)區(qū)政府辦理地方自治；(八)自治區(qū)政府行政經(jīng)費(fèi)應(yīng)制定預(yù)算，由中央核準(zhǔn)撥款。所有各項(xiàng)稅收應(yīng)按中央規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)分為國家稅與地方稅兩種。凡國家稅由中央直接征收或授權(quán)當(dāng)?shù)厥≌碚魇?；凡地方稅，在已設(shè)縣治區(qū)域內(nèi)，由省政府征收。在未設(shè)縣治區(qū)域內(nèi)，由自治區(qū)政府征收；(九)經(jīng)濟(jì)問題。在早經(jīng)開墾及已設(shè)有縣治地方，所有蒙漢人固有之土地權(quán)，一律照舊。未經(jīng)開墾及未設(shè)有縣治之蒙旗地方，以畜牧業(yè)為主，農(nóng)墾為副。凡在本區(qū)域內(nèi)居住滿一年以上者，不分種族，均得享有游牧、墾種之權(quán)利。自治區(qū)政府對本區(qū)內(nèi)的土地，認(rèn)為有開墾之必要時，得隨時呈報(bào)中央核定，自由開放，任蒙漢人耕種。森林礦產(chǎn)應(yīng)歸國有；(十)教育制度及經(jīng)費(fèi)由教育部會同蒙藏委員會通盤籌劃，擬訂具體辦法；(十一)自治區(qū)司法問題由司法、行政部會同蒙藏委員會通盤籌劃，擬訂具體辦法。
上述辦法通過后，“各蒙旗晉京代表即起而反對”,“認(rèn)為未合蒙情，呈請補(bǔ)救”。反對的中心是自治區(qū)范圍有限，且“其職權(quán)多于省府，屬于自治區(qū)政府者鮮”⑥。蒙古一些王公及北平蒙古同鄉(xiāng)會亦起而助晉京代表，要求貫徹所謂百靈廟11條原案。“一時又重復(fù)掀起內(nèi)蒙自治之爭潮”⑦。
在此情況下，2月28日，國民黨中央政治會議第397次會議復(fù)議內(nèi)蒙自治辦法，通過蒙古自治問題辦法原則八條：(一)在行政院下，設(shè)一蒙古地方自治委員會，受中央主管機(jī)關(guān)指導(dǎo)，總理各蒙旗政務(wù)；(二)各盟公署改稱盟政府，旗公署改稱旗政府，其組織不變更；(三)察哈爾部改稱為旗；(四)各蒙旗管轄治理權(quán)一律照舊；(五)各蒙旗現(xiàn)有牧地停止放墾，以后從事改良畜牧，并興辦附帶工業(yè)；(六)蒙旗原有租稅及蒙民原有私租，一律予以保障；(七)省縣在蒙旗地方所征各項(xiàng)地方稅收，須割給蒙旗若干成，為各項(xiàng)建設(shè)費(fèi)；(八)蒙旗地方以后不再增設(shè)縣治或設(shè)局。接著，3月7日，國民政府又根據(jù)蒙古自治問題辦法，原則公布了《蒙古地方自治政務(wù)委員會組織大綱》、《蒙古地方自治政務(wù)委員會委員名單》和《蒙古地方自治指導(dǎo)長官公署暫行條例》,規(guī)定蒙古地方自治政務(wù)委員會(簡稱“蒙政會”)隸屬于行政院，并受中央指導(dǎo)大員的指導(dǎo)，辦理各蒙旗地方自治政務(wù)；政務(wù)委員會委員以任用蒙古人為原則，會址設(shè)于貝勒廟；任命云端旺楚克為委員長，索諾木喇布坦(索王)、沙克都爾札布(沙王)為副委員長，任命德穆楚克棟魯普(德王)等為委員；特派何應(yīng)欽為蒙古地方自治指導(dǎo)長官，趙戴文為副長官。4月23日，蒙古地方自治政務(wù)委員會在百靈廟宣告成立，任命云王為委員長、沙王、索王為副委員長，德王任掌握實(shí)權(quán)的秘書長。
國民黨及國民政府在處理百靈廟自治問題上作出了一定程度的妥協(xié)與讓步。但是，蒙政會并不是內(nèi)蒙古的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，加上有中央委派的指導(dǎo)長官控制，國民政府所設(shè)熱、察、綏行省依然存在，并與蒙政會相對抗，因而蒙政會無法實(shí)施自治權(quán)力，所謂自治并無實(shí)際內(nèi)容。但是，值得注意的是，德王通過進(jìn)行的自治運(yùn)動卻大大增加了實(shí)力，領(lǐng)取到了南京國民政府的財(cái)政資助。1934年底，得到一次性蒙政會建設(shè)費(fèi)12萬，經(jīng)常費(fèi)則每月3萬。此外，還得到軍政部撥發(fā)的步槍、手槍300余支，輕重機(jī)槍20余挺，迫擊炮數(shù)門，載重汽車4輛，大小無線電機(jī)10臺等物資。這些武器和經(jīng)費(fèi)等無疑增加了德王個人擴(kuò)充勢力的資本。
德王勢力的發(fā)展，更加快了日本把他作為蒙古的中心人物進(jìn)行爭取的步伐，而德王本人在得不到國民黨答應(yīng)其高度自治的要求以后，為實(shí)現(xiàn)其政治野心，也在日本不斷的收買和利誘之下，一步步投向日本。1934年初，日本特務(wù)笹目由蘇尼特旗德王府動身回國。不久，再回德王府并在該旗設(shè)立特務(wù)組織“善鄰協(xié)會”的分支機(jī)構(gòu)，以辦理衛(wèi)生、文化事業(yè)為掩護(hù)，進(jìn)行特務(wù)活動。1934年夏，長期潛伏在內(nèi)蒙地區(qū)活動的日本特務(wù)盛島角芳也潛來百靈廟，與德王晤談，并答應(yīng)送給德王步槍2 000支。同年10月，日本關(guān)東軍特務(wù)頭子土肥原賢二也到蘇尼特右旗，秘密會見德王，討論所謂“蒙古獨(dú)立建國”問題。于是，德王也就“干脆進(jìn)一步與日本人勾搭起來了”。
1935年1月， 日關(guān)東軍制造察東事件，并通過《大灘口約》把宋哲元第二十九軍趕出長城以東。這一事件，在“事實(shí)上具有援助德王自治工作的意義”⑧。德王則趁各方輿論都注意察東事件之際，暗中派心腹人物帶著他寫給李守信和多倫日本特務(wù)機(jī)關(guān)長植山英武的密信，潛赴多倫。在植山英武和李守信的幫助下，從內(nèi)蒙東部招兵買馬，成立一個團(tuán)，編在李的名下秘密訓(xùn)練。接著，日本關(guān)東軍派宍浦為蘇尼特右旗特務(wù)機(jī)關(guān)長，在該旗架設(shè)電臺并與德王商定保密辦法。宍浦化名石田三雄，以“善鄰協(xié)會”理事名義為掩護(hù)。從此，德王與日本的勾結(jié)有了正式固定的聯(lián)絡(luò)渠道。不久， 日關(guān)東軍蒙事處第二科長石本寅三與參謀長田中隆吉等來到蘇尼特右旗，會見德王。會晤中，田中拿著寫有“滿洲國”和“蒙古國”的一張紙對德王說：“我們?nèi)毡疽呀?jīng)幫助滿人建立了 ‘滿洲國’,現(xiàn)在還要幫助你們建立‘蒙古國’。今后滿蒙可以共同合作。”1935年6月，日軍為進(jìn)一步謀占察東，又一手制造了張北事件，并迫使國民黨簽訂了《秦土協(xié)定》。此事件及其結(jié)果，不僅使日本占領(lǐng)察東的愿望基本上得到實(shí)現(xiàn)，而且通過規(guī)定宋哲元第二十九軍在察東實(shí)行撤兵，“德王的行動也自由輕松起來，這是明顯地進(jìn)一步支援了德王”。與此同時， 日本關(guān)東軍專派小野寺給德王贈送飛機(jī)一架。日本“滿鐵”總裁還派人給德王送來整套的電影、照相器材和放映機(jī)。
為加緊策劃內(nèi)蒙“獨(dú)立”,1935年7月25日，日本關(guān)東軍參謀部進(jìn)一步制定了《對內(nèi)蒙措施要領(lǐng)》的絕密文件。該文件規(guī)定，其今后的方針是：“為了有利于對蘇作戰(zhàn)，以及準(zhǔn)備作戰(zhàn)所需的各種平時工作，并懷著鞏固滿洲國的國防以便于加強(qiáng)統(tǒng)治的目的，關(guān)東軍首先設(shè)法擴(kuò)大和加強(qiáng)內(nèi)蒙的親日滿區(qū)域，隨著華北工作的進(jìn)展，而使內(nèi)蒙脫離中央而獨(dú)立。”同時文件就實(shí)施這一方針?biāo)M(jìn)行的政治工作、軍事工作、文化工作、交通政策、經(jīng)濟(jì)工作等作了詳細(xì)而周密的部署，規(guī)定政治、軍事的措施由關(guān)東軍執(zhí)行；文化、經(jīng)濟(jì)的措施要在關(guān)東軍的統(tǒng)一指導(dǎo)下，由“滿洲國”的機(jī)關(guān)和“南滿”鐵路公司等組成的機(jī)關(guān)擔(dān)任。文件提出內(nèi)蒙獨(dú)立的時間“原則上應(yīng)在河北、山東、山西獨(dú)立的前后實(shí)行”。該文件在實(shí)施要點(diǎn)中還特別強(qiáng)調(diào)：“為收攬內(nèi)蒙的人心起見，努力籠絡(luò)王侯和人民，特別是力求通過有勢力的喇嘛，貫徹日滿兩國政策的本意，進(jìn)行各種工作……從而進(jìn)一步釀成與滿洲國采取共同行動的趨勢?！雹?br>《對內(nèi)蒙措施要領(lǐng)》確定后，日軍便進(jìn)一步加快實(shí)施。1935年9月，關(guān)東軍副參謀長板垣征四郎專程到錫盟，與德王密謀建立“蒙古國”的問題。這次會面，是板垣征四郎兩次主動提議而安排的。德王提出，希望日本幫助他早日實(shí)現(xiàn)蒙古建國的愿望。板垣征四郎答應(yīng)派三個顧問幫助籌劃。11月，關(guān)東軍打電報(bào)邀請德王前往偽滿“新京”商談要事。關(guān)東軍司令官南次郎和參謀長西尾壽造接見了德王，并按照《對內(nèi)蒙措施要領(lǐng)》的要求，對德王“事實(shí)上給予自治政府代表者的待遇”。⑩旋即副參謀長板垣征四郎、參謀田中隆吉同德王進(jìn)行了所謂“日蒙合作”的具體會談，商定由日本人先幫助德王搞一個“獨(dú)立”的局面，然后再“建國”。為解決經(jīng)費(fèi)和武器問題，關(guān)東軍送給德王日幣50萬元和步槍5 000支。德王回到蘇尼特右旗后，立即與派駐該旗的日本特務(wù)機(jī)關(guān)長宍浦商量搞“獨(dú)立”局面，成立統(tǒng)一機(jī)構(gòu)問題，確定成立“蒙古軍總司令部”。此時，關(guān)東軍“期望一舉推進(jìn)內(nèi)蒙工作，使李守信占據(jù)口北六縣，代替中國保安隊(duì)，使此地成為內(nèi)蒙自治政府的基地”(11)。12月，在日軍的支持下，李守信偽蒙軍侵占了察東的張北、寶昌、康保、沽源、商都、化德等六縣，與原駐扎在此地的蒙古保安隊(duì)長卓什海合流，并在1936年1月初在張北召集蒙古保安隊(duì)首領(lǐng)及察東各旗總管開會，將六縣之八旗改盟，旋即成立了“察哈爾盟公署”,任命其親信卓特巴札普為盟長，達(dá)密林蘇龍為副盟長。1936年2月1日，在張北舉行了“察哈爾盟公署”成立典禮，察哈爾部的蒙人八旗遂為德王控制。
“察哈爾盟公署”雖成立，但僅為地方政權(quán)，控制范圍有限。為成立統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，以號令其他各盟，1936年2月12日，德王又在蘇尼特右旗正式成立了“蒙古軍總司令部”。德王為總司令兼政務(wù)部長，李守信為副總司令兼軍務(wù)部長，由日人任顧問部主任顧問以及軍事、財(cái)政、文教顧問。名為軍司令部，實(shí)為政權(quán)性質(zhì)。宣布改元易幟，改用成吉思汗年號為紀(jì)年，打出了“獨(dú)立”的旗號。關(guān)東軍參謀長西尾壽造特乘飛機(jī)趕來代表關(guān)東軍宣讀祝詞。4月24日，在關(guān)東軍的操縱下，由德王出面在錫盟烏珠穆沁右旗索王府召開了所謂第一次“內(nèi)蒙古王公全體大會”,提出“以內(nèi)外蒙古和青海為一體建立蒙古國案”、“蒙古國全體案”、“蒙古軍政府組織大綱”等文件。
5月12日，偽蒙古軍政府在化德成立，由云王為主席，索王、沙王為副主席，德王任總裁兼蒙古軍總司令，掌握軍政實(shí)權(quán)。李守信兼參謀長， 日本人村谷彥治郎、山內(nèi)、稻茨、山本信親、崛井德五郎等分別任主任顧問及軍事、財(cái)政、外交、教育等顧問。關(guān)東軍副參謀長今村及“滿洲國”駐蒙古代表王春在成立典禮上致祝詞，強(qiáng)調(diào)“日滿蒙親善”,“協(xié)同一致”。其后，關(guān)東軍和“滿洲國”每月補(bǔ)助該偽政府30萬元經(jīng)費(fèi)，并編成一支1.3萬人的內(nèi)蒙人軍隊(duì)。接著，德王又根據(jù)關(guān)東軍的安排，再赴“新京”訪問日關(guān)東軍參謀長板垣征四郎、“滿洲國”總理大臣張景惠等人，還拜見了“滿洲國”皇帝溥儀，被封為“武德親王”。德王與“滿洲國”外交部簽署了《滿蒙協(xié)定》,其宗旨為：“共同防共，互派代表，經(jīng)濟(jì)提攜?！彪p方約定，蒙古軍政府如果受到外來威脅時，“滿洲國”政府將出兵援助。此后，德王又按照日軍的指示，派軍政府外交署長陶克陶與冀東偽政權(quán)殷汝耕會商，締結(jié)了以“政治上共同防共，經(jīng)濟(jì)上互相支援”為內(nèi)容的“蒙冀協(xié)定”。這樣，德王正式投靠了日本，充當(dāng)了傀儡和蒙奸。