日本政府通過盧溝橋事變，悍然對中國發(fā)動全面武裝侵略之后，即對如何經(jīng)營中國占領(lǐng)區(qū)進(jìn)行精心策劃。為達(dá)到長期霸占中國領(lǐng)土之目的，而又要掩蓋其侵略野心，它根據(jù)侵占中國東北三省的經(jīng)驗(yàn)，以及曾在華北地區(qū)策劃所謂“自治”的實(shí)踐，迫不及待地在新占領(lǐng)區(qū)內(nèi)扶植傀儡政權(quán)，以造成該地區(qū)仍由中國人統(tǒng)治的假象。
日本侵占中國東北三省之后，華北是其重點(diǎn)考慮的侵略目標(biāo)。早在盧溝橋事變爆發(fā)以前，日本當(dāng)局即軟硬兼施，對華北地區(qū)進(jìn)行蠶食滲透。1935年，又開始策劃華北五省自治，并唆使殷汝耕等漢奸脫離南京國民政府，于當(dāng)年11月組織冀東防共自治委員會，“反對黨治，實(shí)行獨(dú)立”^[1]。這些陰謀活動，雖然遭到中國人民的強(qiáng)烈反對，但日本軍部仍一意孤行，繼續(xù)在華北采取強(qiáng)硬的立場，聲稱：“總之，帝國的態(tài)度，始終儼然不動，不為局部的形勢所迷惑。”^[2]1936年以后，日本政府連續(xù)三次制定《處理華北綱要》,以確定進(jìn)一步控制華北地區(qū)的基本策略。其目標(biāo)是：“援助完成以華北民眾為中心的自治”,現(xiàn)階段的區(qū)域，“以華北五省為目標(biāo)，不能為擴(kuò)大區(qū)域而操之過急”。對該自治政權(quán)指導(dǎo)的原則是：“重點(diǎn)放在財(cái)政經(jīng)濟(jì)(特別是金融)、軍事和對一般民眾的指導(dǎo)方面，并抓住大局”,“并且始終以內(nèi)部指導(dǎo)為主旨”^[3] 。隨著中國抗日救亡運(yùn)動的日益高漲，日本對侵略華北的具體方針也不斷加以修正，但其基本目標(biāo)始終沒有改變，即要“將該地區(qū)造成鞏固的防共、親日滿地帶，同時(shí)有利于獲得國防資源和擴(kuò)充交通設(shè)備，以防備蘇聯(lián)的入侵，一切為了建立日、滿、華三國實(shí)現(xiàn)合作互助的基礎(chǔ)”。其具體方針的修正，主要是為了應(yīng)付列國“以為帝國對于華北具有侵略的野心”,所以強(qiáng)調(diào)“在今后的措施中，最重要的是力戒這種引起無謂誤解的行動” ^[4]。這些綱要中所強(qiáng)調(diào)的基本原則，實(shí)際上就是推行“以華治華”的策略，即讓日本侵略者選中的親日分子在前臺活動，日本人則在幕后操縱，這樣既可達(dá)到全面控制該地區(qū)之目的，又可回避世界輿論的譴責(zé)。這些原則，在日本發(fā)動全面侵華戰(zhàn)爭之后，不僅繼續(xù)延用，而且還根據(jù)戰(zhàn)爭形勢的變化，不斷加以擴(kuò)充和發(fā)展。
盧溝橋事變爆發(fā)后，日本陸軍一面策劃擴(kuò)大對中國的侵略，同時(shí)又開始考慮如何維持對新占領(lǐng)地區(qū)的統(tǒng)治。日本陸軍軍部在7月8日的聲明中稱將等待華北“當(dāng)?shù)鼐用褡园l(fā)地建立起政權(quán)機(jī)關(guān)來” ^[5]。日本駐北平使館陸軍助理武官今井武夫以“外交官”的身份，與華北地區(qū)中方軍政要員和各界名流密切接觸，物色可以充當(dāng)傀儡的人選。北平失陷之后，今井武夫同日軍駐北平特務(wù)機(jī)關(guān)長松井共同策劃，列出了一批漢奸名單，包括總商會冷家驥、銀行公會鄒泉蓀、自治會呂均、市政府周履安、公安局長潘毓桂等，并推出年逾七旬的北洋遺老江朝宗為首，于8月1日宣告“北平地方治安維持會”正式成立。天津陷落之后，當(dāng)?shù)厝哲姴捎门c北平相同的辦法，于8月1日成立了“天津治安維持會”,拉出北洋遺老高凌霨為會長。9月22日，平、津兩地的治安維持會又合并成為“平津地方治安維持會聯(lián)合會”,并與冀東偽政權(quán)互相“聯(lián)絡(luò)提攜”^[6]。
在平、津兩市之外的占領(lǐng)地區(qū)，侵華日軍也同樣采用了成立傀儡組織的方法。9月4日在察南十縣成立了以漢奸于品卿為首的察南自治政府。10月15日，在山西北部十三縣成立了以夏恭為首的晉北自治政府，宣布脫離南京政府。11月5日，在河南安陽成立了肖瑞臣為頭領(lǐng)的河南省自治政府^[7]。1937年年底以前，由侵華日軍成立的較大的偽組織還有蒙古聯(lián)盟自治政府、山西省自治政府、南京自治委員會、濟(jì)南治安維持會等。在有些占領(lǐng)地區(qū)，侵華日軍還曾在更小范圍內(nèi)物色漢奸，成立所謂的“自治政權(quán)”。自1937年9月23日侵華日軍首先在吳淞口的寶山縣城內(nèi)成立寶山縣自治委員會開始，至1938年3月偽維新政府成立前夕止，滬寧地區(qū)共成立了五十余個大小不等的漢奸組織。這些組織名目各異，各自為政?？刂品秶械膬H一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或幾條街道，如寶山縣的月浦鎮(zhèn)與楊行鎮(zhèn)自治委員會，只管轄一個鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)的幾百戶居民^[8]。
日本陸軍當(dāng)局一直在考慮如何控制中國占領(lǐng)區(qū)的問題。日本陸軍參謀本部在1937年8月10日即擬訂了一份《處理華北事變綱要》,主張“大約在河北省北部并包括察哈爾省在內(nèi)的范圍內(nèi)，出現(xiàn)一個明朗地區(qū)”,即建立一個完全親日的政權(quán)。對該政權(quán)的控制，應(yīng)注意“不要抱有占領(lǐng)敵國的觀念”,具體原則有三項(xiàng)：一、“不行使占領(lǐng)地式的行政，但應(yīng)根據(jù)軍的指導(dǎo)，鞏固治安，以掃除禍根”;二、“政權(quán)機(jī)構(gòu)等待當(dāng)?shù)鼐用褡詣赢a(chǎn)生，給予指導(dǎo)，使其按帝國的希望進(jìn)行治理”;三、“交通線的整備及經(jīng)濟(jì)的開發(fā)，由日、滿、華民間進(jìn)行，在必要的統(tǒng)制下積極促其發(fā)展”^[9]。根據(jù)上述綱要，陸軍省于8月12日擬出一份《華北政務(wù)指導(dǎo)綱要》,提出了對建立華北偽政權(quán)的具體指導(dǎo)原則，主要是：“從事各項(xiàng)政務(wù)指導(dǎo)時(shí)，應(yīng)去掉占領(lǐng)敵國的觀念，從長遠(yuǎn)考慮，對本地固有的社會組織及風(fēng)俗，盡可能允許其存在并善于指導(dǎo)，特別要調(diào)整好軍隊(duì)和居民的關(guān)系”;“作戰(zhàn)的后方地區(qū)的政治機(jī)關(guān)，要由居民自主產(chǎn)生；其機(jī)構(gòu)的運(yùn)用，也要得到居民的積極參加和贊助”;“對冀東政權(quán)、特別對其內(nèi)部要進(jìn)行改革，使之面貌一新”^[10]。這一《綱要》,不僅是指導(dǎo)華北漢奸政權(quán)的原則，也是日軍在其他地區(qū)扶植偽政權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的基本標(biāo)準(zhǔn)。
在陸軍中央部擬訂有關(guān)方案時(shí)，關(guān)東軍也在抓緊擬訂對華“政治工作計(jì)劃”。8月14日，關(guān)東軍提出《對時(shí)局處理綱要》,對建立偽政權(quán)問題提出了詳細(xì)的意見。《綱要》提出：“關(guān)于華北政權(quán)，最終目標(biāo)是實(shí)行五省聯(lián)省自治。”在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中，“其政權(quán)的建立，力促由當(dāng)?shù)鼐用褡灾鳟a(chǎn)生；各地政權(quán)的建立，應(yīng)等待其主觀條件成熟；但要從內(nèi)部給予指導(dǎo)及援助，為之創(chuàng)造條件”;為鞏固新政權(quán)，“應(yīng)在一定時(shí)期內(nèi)在該地區(qū)的重要地點(diǎn)，駐扎必要的日本軍隊(duì)。撤兵時(shí)間要根據(jù)政權(quán)的基礎(chǔ)是否鞏固，自行決定”。新政權(quán)雖在表面上是由當(dāng)?shù)鼐用褡园l(fā)組織的自治政府，但要嚴(yán)格按照日軍的要求辦事，必須“以親日滿、防共、道義立國為根本政策”^[11]。對在華北地區(qū)建立偽政權(quán)的具體步驟，這個綱要主張首先讓河北及山東二省實(shí)行聯(lián)省自治，合并成一個政權(quán)，其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)設(shè)于北京。將來可考慮將山西也并入該政權(quán)。冀東的現(xiàn)狀不變，應(yīng)作為一個獨(dú)立的省份而單獨(dú)存在。對華北新政權(quán)的指導(dǎo)，應(yīng)遵循以下原則：“1.在新政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及必要的省政府，應(yīng)配備有能力的日本人作顧問；2.為擔(dān)任對以上領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的內(nèi)部指導(dǎo)，在北京設(shè)立隸屬于天津軍司令部管轄的大特務(wù)機(jī)關(guān)；3.為維持治安將中國軍隊(duì)改編為保安隊(duì)，其裝備要與現(xiàn)地情況相適應(yīng)；4.確定幣制，接收關(guān)稅、鹽稅?！睂τ诓旃柗矫?，先在察北、察南二地建立聯(lián)合政權(quán)，其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)設(shè)于張家口，將來考慮把綏遠(yuǎn)也并入該政權(quán)。察省政權(quán)的情況與北京方面不同，對其指導(dǎo)應(yīng)依照以下準(zhǔn)則：“1.新政權(quán)要做到日、漢、蒙親善和睦首先要為對內(nèi)、外蒙的工作，創(chuàng)造有利條件；2.在新政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及省政府，配備有能力的日本人作顧問；3.為擔(dān)任對以上領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的內(nèi)部指導(dǎo)，在張家口設(shè)立隸屬于關(guān)東軍的大特務(wù)機(jī)關(guān)，對內(nèi)蒙自治政府德化機(jī)關(guān)的指導(dǎo)仍維持現(xiàn)狀，但受以上大特務(wù)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)；4.除在察北保有內(nèi)蒙軍之外，原則上以保安隊(duì)擔(dān)任維持治安，解除一切中國軍隊(duì)的武裝；5.看情況確定幣制，特別要很好地對察北、察南的財(cái)政進(jìn)行調(diào)整?！?sup>[12]這些政權(quán)名義上是由中國人領(lǐng)導(dǎo)，一切實(shí)際權(quán)力全部由日本人控制，控制方式是由當(dāng)?shù)氐拇筇貏?wù)機(jī)關(guān)通過日本顧問對該政權(quán)進(jìn)行幕后指揮。
1937年8月下旬，日本軍部為迅速侵占整個華北以及與華北相鄰的“蒙疆”地區(qū)，決定把原中國駐屯軍司令部改組成華北方面軍司令部，下轄二個軍司令部和若干直屬部隊(duì)。華北方面軍司令部除設(shè)置參謀部以外，還專門設(shè)置了特務(wù)部，原天津特務(wù)機(jī)關(guān)長喜多誠一少將為軍特務(wù)部長。喜多誠一得到的訓(xùn)令是：“一、貴官為軍特務(wù)部長，指揮所屬部員對軍方作戰(zhàn)的后方地區(qū)(包括冀東),執(zhí)行各有關(guān)政務(wù)事項(xiàng)，統(tǒng)轄指導(dǎo)中國方面的機(jī)關(guān)，為使該地區(qū)成為實(shí)現(xiàn)日、滿、華合作共榮的基礎(chǔ)而進(jìn)行各項(xiàng)工作”;“二、關(guān)于將來在華北建立政權(quán)問題，應(yīng)體察華北人心的趨向，逐步進(jìn)行準(zhǔn)備”;“三、為了削弱中國方面的斗志，以迅速結(jié)束戰(zhàn)局為目的，對敵軍后方應(yīng)采取相應(yīng)的謀略”;“有關(guān)細(xì)節(jié)，由參謀長指示”^[13]。從這一訓(xùn)令中可以看出，建立華北政權(quán)，是華北方面軍特務(wù)部成立后的第一項(xiàng)重要工作。