1914年6月，第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)。帝國主義列強(qiáng)對中國侵略的形勢發(fā)生變化。德、奧為首的同盟國集團(tuán)和英、法、俄為首的協(xié)約國集團(tuán)在歐洲互相廝殺，暫時無暇顧及遠(yuǎn)東。日本大隈內(nèi)閣認(rèn)為這是它推行“大陸政策”千載難逢的機(jī)會，遂以英日同盟為幌子，積極展開參戰(zhàn)活動。
當(dāng)時，英國在遠(yuǎn)東仍有舉足輕重的地位。它擔(dān)心日本參戰(zhàn)，可能影響遠(yuǎn)東的和平和它的商業(yè)利益。所以歐戰(zhàn)發(fā)生后，它曾通告日本，說明如果威海衛(wèi)及香港等地受到德國攻擊，將要求日本援助，否則將盡力避免使日本卷入戰(zhàn)爭。美國當(dāng)時也希望維持遠(yuǎn)東現(xiàn)狀，對日本抱有戒心。沙皇俄國為了確保它在中國的既得利益，認(rèn)為有必要盡力維持同日本的“親善”關(guān)系，不反對日本參戰(zhàn)。但是它也害怕日本在遠(yuǎn)東“自由行動”,損害它的權(quán)益。所以俄國外交大臣曾向英、法大使表示，將來可由英、法、日三國分割德國的殖民地，而不贊成由日本獨占膠州灣。為了達(dá)到參戰(zhàn)目的，日本外相加藤高明向英國表示：日本參戰(zhàn)的目的在維持遠(yuǎn)東和平，對中國領(lǐng)土并無野心，也不會損害英國的貿(mào)易，同時強(qiáng)調(diào)日本內(nèi)閣應(yīng)英國之邀而參戰(zhàn)，已經(jīng)奏明天皇，非有重大事變不能變更。到8月初，英國乃不得不放棄初衷，以限制戰(zhàn)局地區(qū)為條件，贊成日本參戰(zhàn)。日本表示愿意遵守戰(zhàn)區(qū)限制，但不在對德通牒中聲明。8月15日，日本向德國發(fā)出最后通牒，限23日正午前答復(fù)。通牒的內(nèi)容是：德國在中、日兩國海面上的軍艦一律撤退或解除武裝，并限于9月15日以前將膠州灣租借地(今屬青島市)無條件交給日本，以備將來交還中國。屆期德國沒有答復(fù)，日本乃于23日對德宣戰(zhàn)。
日本大隈政府參戰(zhàn)的真實動機(jī)，是乘機(jī)擴(kuò)張日本在中國的權(quán)益，所以參戰(zhàn)以后，立即把侵略矛頭指向中國。在日本向德國發(fā)出通牒前，袁政府就宣布了中國的中立立場；8月3日，又照會各國政府，要求參戰(zhàn)諸國不在中國領(lǐng)土領(lǐng)海以及各國租借地內(nèi)作戰(zhàn)。6日，正式宣布“決意嚴(yán)守中立”,公布局外中立條規(guī)二十四條。同時又向美國、日本提議，由中、日、美三國聯(lián)合，共同勸告歐戰(zhàn)各國限制戰(zhàn)區(qū)，勿及遠(yuǎn)東。這個建議不僅沒有得到日本的贊成，因為它正想乘機(jī)漁利，而且還無理質(zhì)問袁政府說：“此等關(guān)系東方重大事件，中國何徑先向美邦提議？”^[1]袁政府便趕忙電令中國駐美公使婉言取消此項提議。德國在青島的駐軍僅五六千人，自知無力抵抗日本，其駐華使館參贊馬爾參(Baron Maltzan)便與袁政府交涉，試圖將膠州灣直接歸還中國。但由于日本的阻撓和威脅，軟弱無能的袁政府不敢接收，而暗中要求美國接管，以后再交給中國。美國不想得罪日本，拒絕考慮；僅依據(jù)《羅脫—高平協(xié)議》,于19日致函日本，聲明各國應(yīng)確保中國領(lǐng)土完整及機(jī)會均等主義，將來應(yīng)將膠州灣歸還中國，日本派兵至中國應(yīng)與美國取得協(xié)議。前此，英國于17日也將英日商定的戰(zhàn)區(qū)限制自行宣布，說明日本的軍事行動不超出中國海以西之亞洲海岸，除東亞大陸的德國占領(lǐng)地外，不侵犯任何外國領(lǐng)土。
英國對日本的安撫政策，和美國僅止于口頭聲明，助長了日本對中國的進(jìn)一步逼迫。日本對德宣戰(zhàn)后，即封鎖青島港口，并與英軍一起對德軍發(fā)動攻擊，同時秘密要求中國于黃河以南劃出中立外地區(qū)，以便日軍登陸。袁政府外交部答復(fù)說：“黃河以南，幾包括山東全省，一有此議，必致中外驚疑，萬難應(yīng)允?！辈⒁笕哲娍s小戰(zhàn)區(qū)范圍，登陸后“行軍路線宜限在濰縣以東平度一帶離華軍較遠(yuǎn)地點”,中國軍警保護(hù)膠濟(jì)鐵路濰縣以西一段^[2]。為了表示對日本的“好意”,外務(wù)部還聲明日軍登陸后，中國軍隊不抵抗，只提出“抗議”;并表示“臨時發(fā)生之事，如先與我商，茍可通融，無不竭力”^[3]。盡管袁政府如此曲意妥協(xié)，但日本卻蠻橫無理。9月2日，日軍第十八師團(tuán)二千余人突然在山東龍口登陸，強(qiáng)占電報局，不許中國商民發(fā)電報，又派兵占據(jù)附近村鎮(zhèn)，斷絕交通，強(qiáng)迫商會為其供應(yīng)騾馬車一千輛及夫差數(shù)百人，還發(fā)行軍用鈔票，強(qiáng)制中國人使用，若有拒絕，即被打罵甚至拘捕、槍殺，誅求驅(qū)使，為所欲為。次日，又有日軍三千登陸。
袁政府一邊提“抗議”,一邊趕忙通告各國，參照1904年日俄戰(zhàn)爭時在遼東境內(nèi)的先例，把龍口、萊州及接連膠州灣附近各地方劃為交戰(zhàn)區(qū)域，并聲明：在交戰(zhàn)區(qū)“本政府不負(fù)完全中立之責(zé)任”,但對中國的“領(lǐng)土行政權(quán)及官民之身命財產(chǎn)，各交戰(zhàn)國仍須尊重”^[4]。日軍在龍口停留五天后，便向平度進(jìn)軍，一路大肆騷擾。9月10日侵占平度，包圍縣署，強(qiáng)迫縣知事供應(yīng)肉類數(shù)千斤和米麥燃料數(shù)百萬斤，限五日內(nèi)交出，過期按軍法懲辦。更有甚者，日軍還張貼布告，對中國人宣示斬律五條^[5],公然把中國人視為被征服者。袁政府外交部為此向日本駐北京公使日置益提出抗議，日置益置之不理。日軍于17日占據(jù)膠州火車站，將中國警察盡行驅(qū)逐。23日，英軍九百人由天津出發(fā)，在嶗山灣登陸，參加圍攻青島。日軍無視中國所劃的交戰(zhàn)區(qū)，有意侵犯中國主權(quán)，忽于26日占領(lǐng)濰縣車站。袁政府外交部提出抗議，要求立即撤退日軍，“以重信睦”。日置益恃強(qiáng)狡辯，竟說膠濟(jì)路是德國產(chǎn)業(yè)，日本有權(quán)占領(lǐng)，與中國無關(guān)。其外務(wù)大臣加藤高明還對中國駐日公使陸宗輿表示：日軍不僅占領(lǐng)濰縣，對膠濟(jì)全線均將如此行動，并要中國軍隊撤離，否則發(fā)生沖突，日本將認(rèn)為中國協(xié)助德國。對此袁政府外交部再次提出抗議，說明膠濟(jì)鐵路系華德商辦，按國際公法，“交戰(zhàn)國官產(chǎn)在中立國領(lǐng)土，其他交戰(zhàn)國尚不能侵犯，況中德商辦產(chǎn)業(yè)，安得占據(jù)”?并指出日軍此舉“違反協(xié)商，侵犯中立，破壞公法”^[6]。日置益仍一味狡辯，同時日軍繼續(xù)西進(jìn)，10月5日占領(lǐng)青州，次日進(jìn)占濟(jì)南車站，將膠濟(jì)全線置于日軍的控制之下。占領(lǐng)膠濟(jì)路全線，乃是日軍作戰(zhàn)之初就已擬定的計劃，所以盡管袁政府多次抗議，日本政府始終充耳不聞。袁政府為避免與日本發(fā)生沖突，便秘密命令沿路中國駐軍撤退。
日本的侵略行為和袁政府的遷就，引起中國人民的極大憤慨。山東各地受害商民紛紛呈遞公稟，要求袁政府執(zhí)言伸理。當(dāng)日本占領(lǐng)濰縣時，梁啟超在參政院第十五次會議上提出“緊急動議”,要求袁世凱就山東問題答復(fù)。他說：歐戰(zhàn)發(fā)生，“大總統(tǒng)曾召集本院同人到府，報告外交經(jīng)過情況，當(dāng)時對于報告雖尚不甚滿意，而以現(xiàn)在之地位及時局，政府措施若此已覺不易，故亦認(rèn)為相對的同意。日來據(jù)各方面報告，事情已為之一變，雖政府外交因有應(yīng)守秘密，不能宣布，而本院既代行立法院”,不能不提出質(zhì)問^[7]。蔡鍔補(bǔ)充說：“萬一日本以山東為第二之南滿，實行其大陸政策，政府究竟如何對付？或者已有辦法，實亦本院所樂聞。”^[8]經(jīng)過討論，參政院向袁世凱提出質(zhì)問，列舉日軍在山東的種種侵略行為，最后表示：“日來各地軍民因痛外交之失宜，懼亡國之無日，或設(shè)救亡敢死之團(tuán)，或倡排貨修怨之議，有識之士日思所以節(jié)制之。瘏口嘵音，始獲少安，若外交當(dāng)局不能以國權(quán)切實之保障明示吾民，則疑憤所集，萬一激成度外之舉動，將何求以善其后？”^[9]對此，袁世凱沒有明確表示。
10月30日，日軍對青島開始總攻，德軍不敵，于11月7日投降。至此，德國在中國的勢力范圍全部為日本攫取。日本以戰(zhàn)勝國自居，對青島和膠濟(jì)鐵路實行軍事統(tǒng)治，制造事端，拒不撤兵。次年1月7日，袁政府正式照會日、英兩國，聲明取消中立區(qū)戰(zhàn)，恢復(fù)原狀，要求在該區(qū)域的日軍一律撤退。日本政府竟然蠻橫地說：中國的聲明，獨斷不當(dāng)，日本不能因此而受拘束。袁政府于16日再次照會日本，說明中國當(dāng)時劃定交戰(zhàn)區(qū)域，實是基于“外顧邦交”的一項措施，并沒有與日本簽訂協(xié)定，戰(zhàn)事既已結(jié)束，中國自行宣布廢止，本無征求日本同意的必要；況且該區(qū)域內(nèi)德軍早已解除武裝，英軍也已撤去，日軍自無繼續(xù)停留的理由。日本此時已醞釀新的侵略陰謀，所以始終不肯撤兵，有意制造“懸案”。震驚中外的“二十一條”要求即于此時提出來。