1916年6月6日袁世凱死后，副總統(tǒng)黎元洪繼任總統(tǒng)，段祺瑞則掌握北洋政府的實權，成為穩(wěn)定北京政局，處理洪憲帝制善后問題的關鍵人物。這一政治局面的形成，不是偶然的。
段祺瑞(1865—1936),原名啟瑞，字芝泉，安徽合肥人，故后來人們把以他為首的一派北洋軍閥集團稱為“皖系”。清末，段在天津武備學堂學習炮兵，畢業(yè)后曾被派往德國學習軍事一年。1896年，袁世凱將他調(diào)到天津小站新建陸軍擔任炮隊統(tǒng)帶兼隨營學堂監(jiān)督，從此一直受袁賞識，成為袁擴編北洋軍的重要幫手，以后人們把他和王士珍、馮國璋并稱為“北洋三杰”。1906年—1909年，段先后任北洋軍第三和第六鎮(zhèn)統(tǒng)制，并兼督理北洋武備各學堂，任保定軍官學堂總辦、陸軍各學堂督理、會考陸軍留學畢業(yè)生主試大臣等官職。因此，北洋軍官大多是他的門生故吏。北洋政府成立后，他長期控制陸軍部，為袁世凱的獨裁統(tǒng)治效力。袁氏開始準備稱帝之后，便逐步削奪段的兵權。段對此深表不滿，對袁氏的帝制公開進行抵制和反對。他說：“項城本清室大臣，以贊成共和，遂為總統(tǒng)，今若稱帝，何以對故主，微論民國?！?sup>[1]后來，袁派曹錕、張敬堯率北洋軍討伐護國軍時，段曾遙約馮國璋暗中對張“竭力阻遏，勿使進兵”^[2]。張受段密意，后在瀘州屯兵不進。陳樹藩在陜西逐走袁黨陸建章，實行獨立，也與段祺瑞的幕后策劃有一定關系^[3]。
1916年3月下旬，袁世凱在全國人民的一致反對下，被迫取消帝制。為了收拾殘局，他重新起用段祺瑞，任命他為參謀總長，隨后又改任為國務卿兼陸軍總長，希望段能重新效力。但袁仍抓住軍權不放，對段提出的撤銷海陸軍統(tǒng)率辦事處，取消拱衛(wèi)軍和模范團，將中央一切軍權統(tǒng)歸內(nèi)閣轄制等要求，并不付諸實行，引起段的嚴重不滿。因此，段對袁仍然采取表面敷衍、實則拆臺的手法，對于南方強烈要求袁氏退位，暗中表示支持。
由于上述歷史原因，特別是由于在反對帝制運動中的表現(xiàn)，段祺瑞在全國享有一定的“人望”。袁死后，徐世昌極力支持段，以便維持北洋勢力。有能力與段競爭北洋首領地位的馮國璋，遠在江南，對北京政情一時還摸不透，對段也不表示反對。黎元洪也認為不取得段的支持，就很難行使總統(tǒng)職權。因此段祺瑞便成為北方政局中唯一可以出來收拾局面的人選。對南方反袁勢力來說，在北洋集團中，也只有段才是可被接受的人物。6月7日，黎元洪就任總統(tǒng)職。就在這一天，梁啟超致護國軍電說：“收拾北方，惟段是賴。南方似宜力予援助，毋令勢孤，更不可懷彼我成見，致生惡感?！?sup>[4]6月8日，梁又致電黎元洪：“項城以違法專欲失天下望，今宜盡反其所為，請以明令規(guī)復舊約法效力，克期召集國會，委任段公組織新閣，延攬各派俊彥署理閣員，共圖匡濟?！?sup>[5]孫中山也表示了大體相同的意見，認為：“黎氏依元年約法出任總統(tǒng)，乃當然之事，余甚表同意。段氏維持秩序，尤屬有裨大局，厥功甚偉。日來有人主張調(diào)護國軍若干入衛(wèi)京師者，不知段氏既能膺此艱巨，人民安堵，又安用此一著？調(diào)兵多，則力有未逮，少則仍無濟于事，是徒傷北軍感情，且先示人以不信，余甚不取也。”^[6]6月23日，他在致段祺瑞的信中說：“民國初元，曾親教誨，偉人豐采，至今不忘。蓋當南北議和之際，惟執(zhí)事為軍人領袖，贊成共和，大局以定。洎帝制發(fā)生，尤能以大義自持，冒犯險難，終始不變，求之當世，誠拔萃而寡儔。而今日天下洶洶，扶危定傾，又唯執(zhí)事是賴，此文所傾服不置也。……愿執(zhí)事翊贊當機，不為莠言所惑，重陷天下紛糾，亦文之望也?！?sup>[7]南方其他一些實力派人物，如陸榮廷、唐繼堯、龍濟光等，對段祺瑞也沒有惡感，愿意承認他在北京中央政府中的地位。
但是南方認為，段內(nèi)閣作為事實上的內(nèi)閣，牽涉一個法理問題，同時還存在著一個法統(tǒng)問題。所謂法理問題，就是段祺瑞的國務卿是由袁世凱任命的，國會早已被袁解散，其任命未經(jīng)國會同意，因而是不合法的；國務卿的“卿”這個名詞，本身就含有帝制味道，是帝制運動的產(chǎn)物。而且國務院中除段祺瑞等一二人外，其他大多數(shù)人是屬于要清算懲治的帝制禍首，這樣一個為帝制派盤據(jù)的內(nèi)閣，是他們所不能接受的。南方曾致電北京政府，指出：“國務員多為袁黨，應即改組內(nèi)閣。”并要求改國務卿為總理^[8]。所謂法統(tǒng)問題，就是約法與國會問題。南方認為，1913年國會解散后，帝制運動即已開始進行，只有國會未解散以前所制定的法律如《臨時約法》等，才能承認有效；袁世凱制定的新約法等是不合法的，應當廢除。黎元洪繼任總統(tǒng)，任期應當依據(jù)《總統(tǒng)選舉法》第五條的規(guī)定，至前總統(tǒng)任期滿時(1918年10月10日)為止。前國會應立即召集，新副總統(tǒng)由國會選出，新內(nèi)閣由黎元洪總統(tǒng)任命，由國會同意，才能生效^[9]。這就是說，南方對段內(nèi)閣的贊同和支持是有條件的。
正是由于上述原因，南方在袁世凱死后向北京政府正式提出三大要求：一、恢復舊約法；二、召集國會；三、懲治禍首。南方需要看看段祺瑞對這些問題采取什么態(tài)度，然后才能決定棄取。如果段能滿足這些要求，當然會得到南方的支持，從而可以實現(xiàn)南北的和解與統(tǒng)一。這是南方各派政治力量的一致主張，盡管他們所抱的目的各有不同。當時南方和段祺瑞之間，實際上是一種相互依存、相互制約、相互利用的關系。南方向北京政府提出恢復舊約法、召集國會、懲辦帝制禍首的要求，需要黎元洪下命令，并且必須有段祺瑞的副署，才能有效，如果不承認段內(nèi)閣，則其所副署的命令就不能發(fā)生效力；另一方面，段內(nèi)閣只有得到南方的支持，國會的同意，才是合法有效的。
對于南方所擁戴的黎元洪出任大總統(tǒng)，段祺瑞首先表示贊助，并予以堅決支持。6月5日，袁死的前一天晚上，段即往黎宅請他“依據(jù)約法，出任重寄，維持大局”^[10]。6日晨袁氣絕后，段又兩次謁黎，重申前請^[11]。7日，在黎元洪就職典禮上，他代表全體閣員致祝詞，表示“余等必竭力贊助總統(tǒng)”^[12]。對于當時北京反對黎出任總統(tǒng)的一些軍事頭目，段作了不少說服工作。人們拿這件事和前此袁稱帝時他采取抵制反對的態(tài)度進行比較，認為他還是涇渭分明的。報紙評論說：“今日各界公電紛紛，謂大總統(tǒng)未能完全自由者，不僅疑帝制派人尚盤據(jù)政局中，亦有一部分人疑段之態(tài)度不甚分明，或謂為人利用也。吾謂段于前既反對帝制而退，今又首先擁護總統(tǒng)，態(tài)度無所謂不分明?！?sup>[13]
關于恢復舊約法和召集國會問題，段祺瑞開始時態(tài)度遲疑，但隨后不久還是同意了。6月29日，北京政府國務院開會，最后決定恢復舊約法，廢止新約法，并決定于8月1日以前召集國會。當日晚，由段祺瑞和內(nèi)閣其他成員副署，黎元洪以大總統(tǒng)名義公布的命令說：“共和國體，首重民意，民意所寄，厥惟憲法，憲法之成，專待國會。我中華民國國會自三年一月十日停會以后，時越兩載，迄未召復，以致開國五年，憲法未定，大本不立，庶政無由進行，亟應召集國會，速定憲法，以協(xié)民志而固國本。憲法未定以前，仍遵行中華民國元年三月十一日公布之《臨時約法》,至憲法成立為止。其二年十月五日公布之大總統(tǒng)選舉法，系憲法之一部，應仍有效?！?sup>[14]與此同時，黎還依《臨時約法》第五十三條，頒布了“續(xù)行召集國會，定于本年八月一日起繼續(xù)開會”的命令^[15]。
這樣，新舊約法存廢問題的爭持遂告一結束。在肅清帝制、恢復共和方面，段祺瑞雖然是艱難地然而是果敢地邁出了一大步，從而也就為消除南北對抗，實現(xiàn)和解，掃清了最大的障礙。《申報》為此發(fā)表的一篇《時評》說：“西南軍起義，即宣言為約法而戰(zhàn)，故帝制取消而仍進戰(zhàn)不已，袁死黎繼而仍備戰(zhàn)不已，以約法未復，戰(zhàn)之目的未盡達也，今則可謂目的盡達矣。以南方最初之主張言，既可謂為完全達到，而以最近一致之要求，又可謂為已得三分之二。僅余懲禍首一端未有表示，然亦屢傳其擬議辦法，當必有以慰我國人。然則南方之志愿所未滿者，亦無幾矣?！駠疅o窮之希望，亦自此始矣。吾故為今日之約法國會賀?！?sup>[16]著名記者邵飄萍也在一篇短文中指出：“上之數(shù)者，可謂根本解決。收效稍遲，而結果圓滿，可深為民國前途慶者?！?sup>[17]
同一天，黎元洪頒布命令，任段祺瑞為國務總理，廢去原來國務卿的頭銜^[18]。
關于懲辦帝制禍首問題，西南原提出一個名單，除籌安會“六君子”楊度、孫毓筠、嚴復、劉師培、李燮和和胡瑛外，加上梁士詒、朱啟鈐、段芝貴、周自齊、張鎮(zhèn)芳、雷震春、袁乃寬，共十三人(人稱“十三太?！?。段祺瑞起初不同意懲辦，主張將帝制派與被緝拿的國民黨人一起予以特赦。黎元洪認為不能將兩者混同起來，因而黎、段在這個問題一度發(fā)生意見分歧^[19]。后來因為南方堅決要求懲辦，而北方又有一些人求情，為了滿足南方的要求，又不多事株連，經(jīng)過多次磋商研究，北京政府于7月14日發(fā)表懲辦帝制禍首命令，將楊度、孫毓筠、顧鰲(前法制局局長)、梁士詒、夏壽田(內(nèi)史，一切帝制文電多出自其手)、朱啟鈐、周自齊、薛大可(《亞細亞報》經(jīng)理)八人列為禍首，“著拿交法庭詳確訊鞫，嚴行懲辦，為后世戒，其余一概寬免”^[20]。
在北京懲辦禍首令發(fā)表的同一天，南方鑒于恢復舊約法和召集國會這兩個最主要的目標已經(jīng)達到，也發(fā)表通電，宣布將軍務院予以撤銷^[21]。
北京政府的懲辦禍首令，自然是很寬大而不徹底的，而且在命令發(fā)表前禍首們早已逃之夭夭(只顧鰲一人乘車離京時在車站被捕);命令發(fā)表后又未采取有力措施，將他們拿交法庭懲辦。但是段祺瑞還是協(xié)同黎元洪為肅清帝制余毒，廢除了不少袁世凱制定的反對共和、實行專制獨裁的條例制度和設立的機構。
6月10日，北京政府下令裁撤陸海軍大元帥統(tǒng)率辦事處，其職權分別歸還陸軍部、海軍部、參謀本部接掌辦理^[22]。
袁世凱為鞏固其統(tǒng)治，鎮(zhèn)壓反對派，曾于1914年4月設立京畿軍政執(zhí)法處，派其黨羽殺害異己，罪惡昭彰。6月19日，北京政府特明令予以撤銷^[23]。該處奉令后，于6月29日將已結未結各案分別情況，移交陸軍部接收核辦。各地的軍政執(zhí)法處，亦同時取消。
袁世凱蔑視人權，草菅人命，違反原《暫行刑律》第四十條“死刑非經(jīng)司法部復準，不得行之”的明文規(guī)定，往往通過咨轉(zhuǎn)、呈請、批準等程序，隨意執(zhí)行死刑，妄施殺戮。7月1日，北京政府申令：“死刑非經(jīng)司法部核準回報，不得執(zhí)行。”“所有關于執(zhí)行死刑之咨轉(zhuǎn)、呈請、批準等程序，均應廢除。”^[24]
7月6日，北京政府發(fā)布命令，廢止袁世凱頒布的《頒爵條例》、《懲辦國賊條例》、《附亂自首特赦令》、《糾彈法》^[25]。這些條例都與帝制有直接或間接的關系，是袁世凱實行竊國，陰謀復辟帝制，借以懲辦反對派及獎勵其鷹犬爪牙的工具。這一措施頗為輿論所重視。《字林西報》發(fā)表評論指出：“今晨若干命令頗可滿意，足征政府步趨漸正，已以反對帝制者所注意之點為然。”“此舉尤可為南方所嘉納，視為政府意在悉反袁氏所行之明證?！?sup>[26]
7月8日，北京政府廢止袁世凱頒布的《文官官秩令》^[27]。前此兩日(6日),為慎選人材，鄭重吏治，北京政府成立由十人組成的“文官甄用委員會”,由段祺瑞任委員長^[28]。
7月13日，北京政府申令釋放政治犯，并撤銷政治犯通緝各案。令文指出：“現(xiàn)在《懲辦國賊條例》及《附亂自首特赦令》業(yè)經(jīng)廢止，所有本年七月十二日以前因政治犯被拘禁者，應即一律釋放，其通緝各案亦一律撤銷。但觸犯刑事罪名者不在此限?！?sup>[29]命令公布以后，在上海、湖南等地陸續(xù)釋放了因反袁而被拘捕的愛國正義人士。
袁世凱當政期間，厲行箝制輿論，取締言論自由，國內(nèi)報紙遭統(tǒng)率辦事處、政事堂以及各地軍事長官知照或函請內(nèi)務部查禁者不少。袁死后，上海日報公會電請解禁。7月6日和8日，北京政府內(nèi)務部先后兩次咨各省區(qū)：“現(xiàn)在時局正宜宣達民意，提攜輿論”,前此查禁各報“應即準予解禁”,“一律自可行銷”^[30]。解禁的報紙計有上?！稌r事新報》、《民國日報》、《中華新報》、《民信日報》、《共和新報》、《民意報》等共二十余種。7月16日，北京政府又頒布命令，廢止《報紙條例》^[31]。國務會議在討論這一問題時，有一部分人不同意，另有人則提出此次條例廢止后，仍采用從前報律。段祺瑞不贊成，認為“報律系訂自前清，尤不宜于共和國體，應暫持放任主義，俟將來查看情形再定辦法”^[32]。
7月18日，北京政府申令廢止袁世凱制定的《官吏犯罪特別管轄令》、《官吏犯贓治罪法執(zhí)行令》、《徒刑改遣條例及施行細則》、《清查地畝訴訟變通辦法》、《簡任法官預保辦法》、《道署暫設上訴機關易笞條例》^[33]。
此外，還有袁世凱假托國民總代表名義助成帝制的參政院、平政院所屬之肅政廳，和在總統(tǒng)府內(nèi)設立的含有帝制性質(zhì)的內(nèi)史，以及在國務院設立的臨時機關等機構和職官，也都予以裁撤?，F(xiàn)行的國務會議章程也被取消，仍改用1912年制定的國務會議章程。
段祺瑞一面配合黎元洪對政治體制進行改革，一面積極著手改造舊內(nèi)閣，組織新內(nèi)閣。他原先提出一個閣員名單，由汪大燮任外交總長，許世英任內(nèi)務總長，陳錦濤任財政總長，劉冠雄任海軍總長，章宗祥任司法總長，張國淦任農(nóng)商總長，范源濂任教育總長，曹汝霖任交通總長。這個內(nèi)閣名單與原來舊內(nèi)閣變化不大，交黎元洪審核蓋印時，黎為了多容納幾個南方人士以爭取南方，實現(xiàn)南北和解，將其中劉冠雄、章宗祥、曹汝霖、范源濂四人換掉，加入唐紹儀、孫洪伊、程璧光、張耀曾，并征求段祺瑞的意見，段也表示同意^[34]。6月30日，即段被任命為國務總理的第二天，黎元洪發(fā)布命令，任命唐紹儀為外交總長，許世英為內(nèi)務總長，陳錦濤為財政總長，程璧光為海軍總長，張耀曾為司法總長，孫洪伊為教育總長，張國淦為農(nóng)商總長，汪大燮為交通總長，段祺瑞兼任陸軍總長。唐紹儀未到任以前，由陳錦濤暫兼署外交總長；張耀曾未到任以前，由張國淦暫兼署司法總長；同時免去原兼署外交總長、交通總長曹汝霖，內(nèi)務總長王揖唐、海軍總長劉冠雄、司法總長兼農(nóng)商總長章宗祥、教育總長張國淦的職務^[35]。
這個內(nèi)閣名單除陳錦濤、張國淦兩人外，其余都是新任命的，南方人士占有相當大的比重，表明段祺瑞作了很大的讓步。但是，南方對這個“混合體制”的內(nèi)閣并不滿意，原因是內(nèi)閣中還保留有帝制分子。許世英長內(nèi)務，張國淦長農(nóng)商，不僅南方人士反感，北方也有人不表贊同。7月3日英文《京報》說：他們兩人“一為聲名狼藉之徒，一為帝制余孽同類，亦得公然備位閣中，明令發(fā)表，舉國嘩然，可見好惡人有同心，天下豈無公論！”^[36]7月6日，軍務院派代表高爾登、方聲濤進京謁見黎元洪，于陳述軍務院擁護政府之誠意的同時，希望政府：一、肅清帝制余孽；二、“內(nèi)閣雖成立，良莠不齊，應摒去不肖分子”^[37]。黎對南方的意見表示可以理解。
名單發(fā)表后，黎元洪、段祺瑞隨即一再致電唐紹儀、孫洪伊、張耀曾等人，敦請他們速來京就職。7月3日，段祺瑞致電唐紹儀說：“公長外交，歷數(shù)十年，碩德重望，中外鏡仰，斲輪老手，傾蓋舊交，公誼私情，兩無可諉。外交一席，為國暫屈，星駕北遄，無任企禱?！?sup>[38]同日，段致孫洪伊的電文說：“世衰學敝，雅待扶輪。先生碩望通才，萬流仰鏡，尚?？顣r艱，勉紆星軫，士林額慶，大局蒙庥。戒形〔行〕有期，敢祈電示?！?sup>[39]但唐、孫由于：第一，閣職的任命，事先未征得他們本人的同意；第二，內(nèi)閣中還保留有與帝制有關系的人如張國淦、許世英；再加上他們對北洋政府的不信任感，都表示不愿就職。唐紹儀復電段說：“為國馳驅(qū)，本儀素志，果能盡職，何必在位。逖聽殊猷，曷勝企躍。知我愛我，毋強所難。”^[40]孫洪伊在致張繼的電文中指出：“此次改組，似去軌道尚遠。況內(nèi)閣伏有黑幕，如果成立，必增長官僚勢力，政治終難清明，循是以往，國將不國?！?sup>[41]
黎元洪希望唐紹儀、孫洪伊出來共濟國事，固然出于誠意，段祺瑞也很希望他們就職，“借便時局之收拾”^[42]。為了盡快組成一個為南方所滿意，能夠得到國會通過的內(nèi)閣，黎、段一方面派張繼、王正廷前往上海促駕，另方面對內(nèi)閣名單再次作了更動。7月13日，批準汪大燮辭職，改任孫洪伊為內(nèi)務總長，許世英為交通總長，范源濂為教育總長^[43]。后來張國淦也辭職。為表示容納原軍務院人士，又任命谷鐘秀接替張國淦任農(nóng)商總長。孫洪伊在黎元洪、段祺瑞一再敦請和一些南方人士的勸說下，于7月27日抵北京就內(nèi)務總長職。唐紹儀則始終不肯北來。
當時，進步黨人對黎元洪竭力延攬國民黨人士唐紹儀、陳錦濤、程璧光、張耀曾和傾向國民黨的孫洪伊非常不滿。7月11日，梁啟超在致西南各省的電文中說：“各事并非全由段作主，有咎黎當分任。前次任閣員，除許(世英)外，皆黎親簡也?！?sup>[44]實際上黎元洪出任總統(tǒng)之初，對南方人士，無論是國民黨人還是進步黨人，都竭力拉攏。黎曾電邀梁啟超進京“共商國是”,但被婉言謝絕。7月初，黎又任梁為總統(tǒng)府秘書長，召梁迅即進京，也沒有得到響應。梁啟超原是熱衷政治的，此時為何一再辭官不就？原因有二：一是他周圍的同黨多勸他暫不出山，以免重蹈“第一流人才內(nèi)閣的覆轍”^[45]。二是他本人也考慮到段祺瑞與黎元洪矛盾重重，出任總統(tǒng)府秘書長，無異“作重繭以自縛”?！敖袢襞鲈诖孙L頭上，為《惡虎村》、《水簾洞》劇本中湊一腳色，這是何苦”^[46]。
梁啟超既一再推辭，所以黎元洪沒有舉薦梁入閣。黎不知道，梁本人雖暫不愿出山，但他卻不愿意看到國民黨人紛紛入閣。梁的本意是，自己暫不出來，以在野從事社會教育為名，評論時政，既可贏得聲望，又不冒風險。8月，梁在向記者發(fā)表談話時，透露了他的這種思想，說：“立憲國之政治事業(yè)，原不限于政府當局，在野之政治家亦萬不可少。對于政府之施政，或為相當之應援補助，或為相當之監(jiān)督匡救，此在野政治家之責任?！?sup>[47]梁啟超曾想推薦幾個心腹當官，但沒有得到滿足，所以他牢騷滿腹，并把怨氣發(fā)泄到黎元洪身上。
內(nèi)閣任命后，就等召集國會予以追認了。
6月中旬，當北京政府還未作出恢復舊約法、召集國會的決定時，參眾兩院議員發(fā)出《集會緊急通告》,宣稱“國事危迫，一發(fā)千鈞”,根據(jù)《臨時約法》第二十條“參議院得自行集會閉會”的規(guī)定，要求所有議員于6月30日以前抵達上海，7月10日兩院在上海合行開會^[48]。政府決定恢復舊約法，于8月1日召集國會后，參眾兩院又聯(lián)合發(fā)出通告，要求所有議員于7月31日以前齊集北京，俟足法定人數(shù)，即行開會^[49]。與此同時，政府內(nèi)務部也派代表沈鈞儒、孫熙澤于7月中旬赴滬歡迎議員團。
8月1日，參眾兩院議員在北京眾議院舉行開會式，這次會議名稱為國會第二次常會，到參議員一百三十八人，眾議員三百一十八人。會場中，“議員彼此握手，頻語寒暄”,對國會的恢復，“不勝悲喜交集”^[50]。黎元洪、段祺瑞及其他在京閣員均出席。由參議院議長王家襄致開會詞，黎元洪致祝詞。
國會開會后，政府計劃交議的議案有：一、閣員的追認；二、副總統(tǒng)的選舉；三、各種法律的修正；四、憲法的制定；五、民國六年度的預算案^[51]。其中制定憲法是最重要的，而人們所最關心的，則是追認閣員和選舉副總統(tǒng)問題。在這個問題上開始出現(xiàn)了一些意見分歧。在程序和人選問題上，屬于南方國民黨的一些議員，主張先選舉副總統(tǒng)，再行追認閣員，認為副總統(tǒng)選出后，“則民國根本上要點既定，余則均易表決”^[52]。其意圖是想選段祺瑞為副總統(tǒng)，而將內(nèi)閣總理一席留給唐紹儀，這樣可以避免“武人內(nèi)閣”的稱號。政府的意見，以為“國會倘能先將內(nèi)閣承認一項解決，則中央行政基礎即可從茲鞏固”,內(nèi)閣總理以段祺瑞擔任“決能稱職”^[53]?！渡陥蟆吩谝黄u論中指出：“國會開后之第一幕，為副總統(tǒng)與內(nèi)閣總理之兩問題，而實則為唐、段二人之問題。副總統(tǒng)之名雖尊，然而賓也，無實權者也。內(nèi)閣總理之名雖尊不如副總統(tǒng)，然而主也，有實權者也。取實權而讓空名，南北意見之所同。此兩問題孰先決者即孰方勝，故兩問題亦可視為一問題也?！?sup>[54]
段祺瑞當然不想當那種名雖尊而無實權的副總統(tǒng)，而將擁有實權的總理位置讓給別人；而且在他看來，閣揆一席，“非彼莫屬”,惟有他才能擔當此任，他是“當仁不讓”的。他屢次對人說：“近聞外間有人主張舉余為副總統(tǒng)，余實感激，但陸軍總長茍無相當繼任之人，恐不足收統(tǒng)馭全局之效；即總理一席，尤非南方允孚不可。余雖駑下，自愿早避賢路，然遇萬不得已時，亦斷不以維持之責諉之他人。余意兩年以內(nèi)，為收拾難局最緊要之關頭，過此則主持之人較易為力矣?！?sup>[55]他還聲稱：“某以國事為重，但使賤軀可以勉支，亦斷不肯撒手而去。”^[56]有人因風聞段有“辭讓政權”之說，寫信勸段勿讓，他復信說：“瑞本憂患余生，飽嘗世變?！魟?chuàng)共和，曾與其役，今因紛革，竟召淪胥，罪案千秋，將何以自解。是以幡然改計，重入漩渦，國是未寧，誓不返顧。非謂衰庸必能有裨，蓋援佛氏‘我不入地獄，誰入地獄’之說，愛國之念，猶之諸君子也。所幸并時賢達，能諒愚衷。”^[57]言下之意，他是決心非任總理不可的。唐紹儀則表示，他既堅辭外交總長，更絕無想出任國務總理的意思。
黎元洪和國會大多數(shù)議員以及輿論都表示支持段祺瑞膺任總理，認為“改組內(nèi)閣宜出以慎重”,“段氏顯為暫時必要的人物”^[58]。南方也表示同意總理一席可不更動。那些曾經(jīng)主張先選副總統(tǒng)，舉唐紹儀為總理的議員們也不再堅持自己的意見。經(jīng)各方面磋商，決定先追認內(nèi)閣，副總統(tǒng)選舉暫緩進行，并屬意此席將來留給馮國璋。
8月21日，眾議院開會，到四百一十三人，已足法定人數(shù)，由副議長陳國祥主持會議，宣布本日第一議案為《特任段祺瑞為國務院總理咨請同意案》。后由黎元洪的代表黎澍登臺陳述理由。他說：“大總統(tǒng)依約法第三十四條特任(段祺瑞)為國務總理，咨請追認。查段氏在民國成立之初，厥功甚偉，雖屬軍人，而于政治經(jīng)驗甚富。當民國二年時，曾代理國務總理，成效昭著。當?shù)壑瓢l(fā)生時，極力反對。民國恢復，大局多賴維持。茲特任為國務總理，尚希表示同意?！?sup>[59]接著投票，結果同意票四百零七票，不同意票七票，以絕對多數(shù)通過。會后黎元洪立即通電各省知照。23日，參議院開會投票，又以一百八十七票對六票的絕對多數(shù)通過。9月1日和4日，唐紹儀、陳錦濤、程璧光、張耀曾、孫洪伊、范源濂、許世英、谷鐘秀八名閣員也先后由眾議院和參議院分別予以通過。至此，段祺瑞內(nèi)閣正式成立。
段祺瑞組閣，掌握北京政府大權，從此開始了皖系軍閥控制中央政權的歷史。護國戰(zhàn)爭結束了袁世凱推行的帝制連同袁本人的生命。段祺瑞在全國反帝制運動浪潮的影響與推動下，和黎元洪一道，繼續(xù)清除帝制的遺毒，恢復了舊約法，召集了國會。但是，段并不真心實意地擁護共和。以孫中山為首的資產(chǎn)階級民主派締造的共和制度，并沒有真正得到恢復。對約法和國會，皖系軍閥可以隨時踐踏它，毀棄它。段祺瑞政府仍然是封建專制主義的政權。袁世凱統(tǒng)治曾經(jīng)賴以存在的舊的封建官僚勢力和思想并沒有觸動，依然原封不動地保存下來。就在段內(nèi)閣成立之初，1916年9月，著名的民主革命家和教育家蔡元培在一篇文章中曾深刻地指出：“袁氏的罪惡，非特個人之罪惡也，彼實代表吾國三種之舊社會：曰官僚，曰學究，曰方士。畏強抑弱，假公濟私，口蜜腹劍，窮奢極欲，所以表官僚之黑暗也；天壇祀帝，小學讀經(jīng)，復冕旒之飾，行拜跪之儀，所以表學究之頑舊也；武廟宣誓，教會祈禱，相士貢諛，神方治疾，所以表方士之迂怪也。今袁氏去矣，而此三社會之流毒果隨之以俱去乎？”^[60]這實際上也是段祺瑞政權的社會基礎。袁世凱的敗亡，解決了全國人民與帝制的矛盾，表面上暫時一度呈現(xiàn)出“維新”、“統(tǒng)一”的局面，但是民主共和與封建專制獨裁這個根本性的矛盾依然存在，南北之間的矛盾也還存在。北洋軍閥以及其他官僚政客們，為了自己的私欲和集團派系的利益，都想頑強地表現(xiàn)自己。在新的歷史條件下，新的總統(tǒng)府和國務院之間的矛盾，北洋軍閥內(nèi)部的矛盾，以及南方各派系之間的矛盾，又開始出現(xiàn)，并且隨著事態(tài)的發(fā)展和段祺瑞獨裁專制的加強而迅速激化起來。