善后會(huì)議期間，聯(lián)治運(yùn)動(dòng)在西南實(shí)力派的鼓動(dòng)下再度興起。如前所述，西南實(shí)力派曾對(duì)參加會(huì)議持猶豫態(tài)度，他們之所以參加善后會(huì)議，唯一的理由在于會(huì)議可能向他們提供宣傳實(shí)施聯(lián)治主張的機(jī)會(huì)^[1]。故會(huì)議開(kāi)始不久，唐繼堯、趙恒惕便發(fā)出通電，主張聯(lián)治^[2]。鐘才宏、蕭堃、郭同等隨即在會(huì)上提出《確立聯(lián)治政制為改革軍財(cái)各政之標(biāo)準(zhǔn)以解糾紛而謀統(tǒng)一案》。該案由若干具體議案組成，其要旨有三：一、欲謀求國(guó)家的真正統(tǒng)一，亟應(yīng)著眼于軍政、財(cái)政，謀根本之改革；二、欲改革軍財(cái)兩政，“不可不先將中央及地方權(quán)限確定，以為標(biāo)準(zhǔn)，而欲劃分中央與地方之權(quán)限，以吾國(guó)土地之廣大，民族之殊異，除采用聯(lián)治制，使地方得自由發(fā)展，而各區(qū)仍互相聯(lián)結(jié)，以成復(fù)合之絕大共和國(guó)外，無(wú)他道也”;三、設(shè)立臨時(shí)聯(lián)立參政院，以各省區(qū)之“公意”,取代臨時(shí)政府的“獨(dú)裁”^[3]。
與此同時(shí)，褚輔成提出了善后會(huì)議五個(gè)重要議案中的第四項(xiàng)議案，并征得費(fèi)行簡(jiǎn)、周鐘岳、彭養(yǎng)光、馬君武等十二人連署，原案名為《中華民國(guó)臨時(shí)政府制草案》,顧鰲等提有修正案。該案之要旨，在于不滿現(xiàn)行中華民國(guó)臨時(shí)政府制，主張?jiān)O(shè)國(guó)務(wù)院，執(zhí)行國(guó)家最高行政權(quán)，并將由段祺瑞擔(dān)任臨時(shí)執(zhí)政，集總統(tǒng)府和國(guó)務(wù)院權(quán)力于一身的集權(quán)制，改為國(guó)務(wù)院所由構(gòu)成的三十三位執(zhí)政的“合議制”^[4]。褚案與聯(lián)治案可說(shuō)是相互支持的議案，該案的提出，顯系對(duì)段政府的挑戰(zhàn)，其要害在于以分權(quán)取代集權(quán)。誠(chéng)如《晨報(bào)》評(píng)論所言，褚案“使果實(shí)行，則現(xiàn)當(dāng)局地位直從根本推翻”^[5]。
議案提出后，聯(lián)治派為謀求會(huì)議通過(guò)作了大量努力。褚輔成等在京聯(lián)治派人士，除向善后會(huì)議遞交提案外，還研究制定了實(shí)施聯(lián)治的方法：(1)宣布提倡聯(lián)治與政局攸關(guān)，所標(biāo)名目，為確立聯(lián)治政制及改革軍財(cái)各政之標(biāo)準(zhǔn)。目的在于解決糾紛，謀全國(guó)統(tǒng)一，解除南北誤會(huì)，共定國(guó)是。(2)所定聯(lián)治方法，將來(lái)在善后會(huì)議或國(guó)民代表會(huì)議提出討論，征得多數(shù)意見(jiàn)，方能表決實(shí)行。(3)聯(lián)絡(luò)各省會(huì)員時(shí)，先征求其對(duì)聯(lián)治的意見(jiàn)，敦勸加入或贊助實(shí)施。(4)在征得九省以上會(huì)員同意后，即在京召集聯(lián)治討論會(huì)，共同組織此項(xiàng)機(jī)關(guān)，以為急辦聯(lián)治之表示。(5)與各會(huì)員接洽妥當(dāng)后，即向中央方面疏通^[6]。與此同時(shí)，在京聯(lián)治派與各地聯(lián)治派密切配合，共謀進(jìn)行。上海部分聯(lián)治分子，就曾在“一品香”集會(huì)，提議以滇、黔、粵、桂、湘南五省區(qū)為聯(lián)治試驗(yàn)區(qū)，與北方劃界而治。試驗(yàn)期限為三年，如行之有效，即請(qǐng)東北加入，為西南東北之大聯(lián)治。如行之無(wú)效，亦可免北伐南征鬩墻相斫，以保國(guó)家元?dú)?sup>[7]。
3月22日，因湖南省議會(huì)代表王克家來(lái)京，在京聯(lián)治派代表沈鈞儒、褚輔成、張耀曾、鐘才宏、潘大道、朱清華、谷鐘秀等五十余人聚會(huì)中央公園水榭，商議聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)方法及組織進(jìn)行事宜。議決組織“聯(lián)治同志會(huì)”,并起草簡(jiǎn)章九條，以利進(jìn)行^[8]。與此同時(shí)，湖南省議會(huì)議長(zhǎng)歐陽(yáng)振聲根據(jù)省議會(huì)決議，發(fā)起組織“全國(guó)各省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)”,嗣以“省聯(lián)”名義，向善后會(huì)議提出以聯(lián)省自治為解決時(shí)局糾紛促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的方案。3月24日，各省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)在北京成立，隨即開(kāi)始政治活動(dòng)^[9]。
聯(lián)治派雖力謀實(shí)現(xiàn)其主張，但內(nèi)部亦出現(xiàn)裂痕，有所謂“軍人派”與“政客派”之分。軍人派有唐繼堯、趙恒惕、陳炯明等，政客派有唐紹儀、褚輔成、楊永泰等。二者利害不同，行為取徑各異。軍人派如滇唐、湘趙之代表出席善后會(huì)議，以及王九齡就中央教育部長(zhǎng)之職，皆系向中央表示有合作之可能?！肮时说葻o(wú)推翻現(xiàn)政府之決心，只有未來(lái)之希望而已”。后者唯一的目的，在于設(shè)法掌握中央政柄，“故于現(xiàn)政府，當(dāng)然采取攻擊態(tài)度。思借此聯(lián)治二字，以為武器”。兩派標(biāo)識(shí)雖同，目的實(shí)異，這直接影響到聯(lián)治運(yùn)動(dòng)的發(fā)展^[10]。
對(duì)于褚輔成的議案，政府派人士極為敏感，主張涉及改制問(wèn)題，“與其由善后會(huì)議提出議決，不如由政府自動(dòng)的擬一大綱，提交該會(huì)同意，借以表示善后會(huì)議不能有此提案權(quán)”。奉張對(duì)褚案亦不以為然。在善后會(huì)議第十次會(huì)議上，因褚案列入議程，東三省代表以不出席會(huì)議加以抵制，致使大會(huì)不足法定人數(shù)無(wú)法召開(kāi)，顯然是貫徹奉張意志的結(jié)果^[11]?！俄樚鞎r(shí)報(bào)》的文章稱褚案為善后會(huì)議的“暗礁”,頗能揭示其間的關(guān)系^[12]。在善后會(huì)議第十三次大會(huì)上，經(jīng)政府派會(huì)員提議，按照議事細(xì)則第十六條之規(guī)定進(jìn)行表決，結(jié)果褚案以超越善后會(huì)議權(quán)限而被擱置^[13]。
對(duì)于旨在加強(qiáng)地方權(quán)力的自治運(yùn)動(dòng)，段祺瑞本無(wú)不慊，其就職時(shí)的“馬”電，有“促成省憲”之語(yǔ)。段既贊成省憲，當(dāng)然沒(méi)有理由反對(duì)地方自治^[14]。惟此次聯(lián)治案之提出者“均為西南實(shí)力派代表”^[15],也就引起了段祺瑞的警惕。
為對(duì)付西南聯(lián)治派，段祺瑞及其同僚可謂煞費(fèi)苦心。西南代表共計(jì)九人，若不將褚輔成算在內(nèi)，則其代表只有八人^[16]。其人數(shù)雖僅八人，“而段祺瑞視之，則不啻數(shù)千人，所以歡迎之者，較歡迎孫中山，殆有過(guò)無(wú)不及”。除飭滬寧、津浦、京奉三路特備專車迎迓外，并飭沿途軍警加以保護(hù)。且令所過(guò)地方之長(zhǎng)官如盧永祥、王揖唐、鄭士琦等，于其經(jīng)過(guò)之際，為之照料一切。同時(shí)并著齊岳英、沈成栻、任傳榜與之同行，護(hù)送進(jìn)京，以示優(yōu)異^[17]。
段祺瑞之所以“居滇黔桂代表為奇貨”,據(jù)《申報(bào)》記者分析，原因有三點(diǎn)：第一，當(dāng)時(shí)聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)，發(fā)展迅速，雖在北京以政學(xué)會(huì)為中心的聯(lián)治黨，其背景不全在西南各省，然其運(yùn)動(dòng)之起點(diǎn)，則確以湘鄂粵桂滇黔川贛為之，其中最有可能被運(yùn)動(dòng)者，則為湘桂滇黔。為阻止聯(lián)治運(yùn)動(dòng)進(jìn)行，必須竭盡其力拉攏。第二，滇黔桂等省，位在西南極端，若不擁戴段氏，“則段氏雖有長(zhǎng)鞭，亦不及馬腹，馭之以剛，既非勢(shì)之所能，則懷之以柔，情殊不能自已。今滇黔桂之代表，既應(yīng)招聯(lián)袂而來(lái)，自不能不加以異款，使其心悅而誠(chéng)服”。第三，滇唐會(huì)師武漢之說(shuō)，雖半含宣傳性質(zhì)，而鄂蕭川熊聯(lián)唐以解決坐鎮(zhèn)武勝關(guān)的王汝勤之風(fēng)聞，則不可輕視。故為阻止滇川鄂聯(lián)絡(luò)以倒王起見(jiàn)，亦不能不特別重視滇黔代表?！百|(zhì)言之，段之重視滇黔桂代表，半為打消西南各省之聯(lián)治計(jì)劃，又其半則為維持王汝勤之地位。打消聯(lián)治計(jì)劃，乃為未來(lái)統(tǒng)一全國(guó)鞏固中央政府權(quán)力計(jì)，而維持王汝勤，則為監(jiān)視豫胡與鄂蕭之聯(lián)絡(luò)，及鄂蕭與西南之聯(lián)絡(luò)計(jì)也”^[18]。
段祺瑞對(duì)聯(lián)省自治的態(tài)度，從湖南省議會(huì)代表王克家在善會(huì)期間與許世英的一席談話中可以更清楚地窺見(jiàn)。王問(wèn)：“合肥對(duì)于聯(lián)省自治的問(wèn)題，意見(jiàn)到底怎樣？”許答曰：“合肥對(duì)于聯(lián)省自治四字，是很懷疑的。他的意思，說(shuō)省自治可，縣自治可，鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治也可。惟于‘省’字頭上冠一‘聯(lián)’字，是不懂得的。怕的說(shuō)聯(lián)省，是省與省聯(lián)變成兼并割據(jù)。怕的說(shuō)聯(lián)省自治，只管各省，不管國(guó)家，只管地方，不管中央。若說(shuō)聯(lián)省便是為國(guó)家，為中央，可以辦到統(tǒng)一，這個(gè)當(dāng)做注解，說(shuō)明白，不若用聯(lián)自治，反為好些?！?sup>[19]
不過(guò)與褚輔成提出的《中華民國(guó)臨時(shí)政府制草案》相較，聯(lián)治案已屬溫和，對(duì)段政府構(gòu)成的威脅亦相對(duì)較小。故段政府對(duì)于聯(lián)治主張最初只是設(shè)法疏通。3月29日晚，許世英、姚震、章士釗、王九齡、段宏業(yè)、湯漪、陳宦、張樹(shù)元等聯(lián)名邀請(qǐng)聯(lián)治派在絨線胡同“某宅”會(huì)談，表示政府方面亦贊成聯(lián)治主張，“但以茲事體大，未便在善后會(huì)議中解決，仍留待國(guó)民會(huì)議較為上策，以為緩兵之計(jì)”^[20]。
30日，段祺瑞復(fù)電滇唐、湘趙，解釋不在善后會(huì)議中討論聯(lián)治問(wèn)題的原因：“聯(lián)治之論，實(shí)獲我心，此次政局改造，其唯一途徑，在使國(guó)憲省憲，同條共貫。祺瑞于去年十一月來(lái)京就職，即經(jīng)馬電明揭此義。今年二月，于善后會(huì)議開(kāi)會(huì)之日，復(fù)經(jīng)鄭重宣言，并條舉促成省憲方法，期于次第實(shí)施，與來(lái)電主張，初無(wú)二致。但盼制憲機(jī)關(guān)，早日成立，根本大法，早日觀成，吾輩協(xié)力改造之精神，亦早日實(shí)現(xiàn)。則長(zhǎng)治久安之局，將從此奠其始基。否則縱橫捭闔，所謂聯(lián)治者，非形同割據(jù)，即互相侵?jǐn)_，末流之失，變本加厲，亦所當(dāng)防?！?sup>[21]
直接出面反對(duì)將聯(lián)治案列入善后會(huì)議議事日程的是湯漪。湯氏素主聯(lián)治，曾與張耀曾等發(fā)起籌組聯(lián)治同志會(huì)^[22],但此時(shí)卻站在段政府立場(chǎng)。他在對(duì)電通社記者談及此事時(shí)稱：“第五案(聯(lián)治案)為本人民國(guó)十一年以來(lái)所主持者，自欲早觀其成。但本人以為現(xiàn)在之善后會(huì)議，無(wú)權(quán)議決此案。須于國(guó)民代表會(huì)議時(shí)，提出討論，較為得當(dāng)耳?！?sup>[23]湯漪雖未就聯(lián)治案的內(nèi)容加以評(píng)論，但其從會(huì)議權(quán)限角度提出的意見(jiàn)，對(duì)于擱置或否定聯(lián)治案，無(wú)疑起到了決定性作用。
聯(lián)治案遭到反對(duì)，除上述原因外，尚與吳佩孚有一定關(guān)系。吳迷信武力統(tǒng)一，對(duì)于聯(lián)治，本不贊成。兵敗之后，感嘆夙志難以實(shí)現(xiàn)，不得不接受主張聯(lián)治的湘趙等人庇護(hù)，以謀再起^[24]。他曾明確表示：“中國(guó)欲求治理，武力統(tǒng)一外，即聯(lián)省自治之一法?！倍?lián)治派有感自身力量薄弱，極力聯(lián)絡(luò)南北軍閥，作為后援。在軍閥心中，聯(lián)治乃割據(jù)之謂，擔(dān)心自身地位不穩(wěn)固的軍閥，“既聞可以公然割據(jù)，豈有不贊許之理”^[25]?雙方一拍即合，暫時(shí)走到了一塊。
然而，聯(lián)治主張與張作霖不甘只作“關(guān)外王”的野心是沖突的。吳氏欲借重湘趙等聯(lián)治派，謀求東山再起，更使奉張別無(wú)選擇地站到與聯(lián)治派對(duì)立的立場(chǎng)。而奉張的反對(duì)，則成為聯(lián)治案在善后會(huì)議獲得通過(guò)的最大障礙^[26]。聯(lián)治案提出不久，對(duì)該案持反對(duì)態(tài)度的奉、吉、黑、熱及盧永祥方面的代表就曾公函趙爾巽，請(qǐng)勿提交大會(huì)議決，得到趙的支持^[27]。加之國(guó)民黨方面因唐繼堯等借聯(lián)治之名，“冀攘奪地盤，殊與民黨主義背馳”^[28],亦持反對(duì)態(tài)度，使聯(lián)治派感受到巨大的外在壓力。
由于聯(lián)治派內(nèi)部軍政兩系的分野及外部反對(duì)，聯(lián)治案雖經(jīng)提出，其在善后會(huì)議通過(guò)的前景已十分暗淡。為改變窘境，西南代表竭力對(duì)政府方面進(jìn)行疏通，但未見(jiàn)效果。在此情況下，西南方面提出聯(lián)治問(wèn)題未解決前，不能開(kāi)議國(guó)民代表會(huì)議條例；甚至提出以聯(lián)治案與國(guó)民會(huì)議條例交換的計(jì)劃，即以通過(guò)聯(lián)治案為條件，換取聯(lián)治派對(duì)通過(guò)國(guó)民代表會(huì)議條例的支持，否則將不投票支持國(guó)民代表會(huì)議條例^[29]。奉天及政府方面代表則合力反對(duì)，甚至不容聯(lián)省自治案列入議事日程^[30],致使聯(lián)治案未能在善后會(huì)議上獲得通過(guò)。
修正臨時(shí)政府組織案和聯(lián)省自治案被否決，意味著西南聯(lián)治派未能實(shí)現(xiàn)參與善后會(huì)議的初衷。在這種情況下，聯(lián)治派一方面電催唐繼堯在滇組織聯(lián)治政府，對(duì)執(zhí)政府施加壓力；另一方面則以退出善后會(huì)議南下相要挾^[31]。組建聯(lián)治政府的計(jì)劃當(dāng)然不可能一蹴而就，而退出善后會(huì)議的要挾，因西南聯(lián)治派的代表不過(guò)寥寥數(shù)人，即便全都退出，也不會(huì)對(duì)會(huì)議產(chǎn)生多大影響，故“政府方面對(duì)此并不十分重視”^[32]。因而，對(duì)西南實(shí)力派來(lái)說(shuō)，懷著推進(jìn)聯(lián)治的目的參加善后會(huì)議，無(wú)異參與了一場(chǎng)只會(huì)輸不會(huì)贏的政治賭博。