隨著中國資本主義經(jīng)濟的發(fā)展，資金流通和貨幣制度問題，逐漸為社會所重視。南京臨時政府期間，中國銀行作為中央銀行，在結(jié)束大清銀行的基礎(chǔ)上于2月5日在上海開始營業(yè)。南京臨時政府還把貨幣的發(fā)行權(quán)收歸中央，鼓鑄民國新幣(銀元)。
臨時政府北遷后，中國銀行總行也改設(shè)北京，于1912年8月1日開業(yè)，1912年—1913年初，先后在天津、漢口、山東、河南、長春、營口、山西、揚州、青島、奉天等地設(shè)立分行。至1916年，除云南、廣西、甘肅、新疆、西藏尚未開設(shè)外，其余各行省均已一律設(shè)立。1913年4月15日，參議院通過公布《中國銀行則例》,規(guī)定中國銀行為股份有限公司，股本總額定為銀元六千萬元，政府先行認墊一半(三十萬股),余數(shù)由人民認購。1915年10月修正《則例》,招募商股。到1916年3月止，實際上政府僅撥資本一千萬元，商股認購只五百萬元，實交僅二百余萬元。中國銀行享有經(jīng)理國庫、發(fā)行國幣及兌換券的特權(quán)，1914年6月歸財政部直轄。盡管中國銀行具有國家銀行的性質(zhì)，但當時交通銀行資本雄厚，經(jīng)理輪電路郵四政款項。因此，在交通銀行總理梁士詒代理財政部部務(wù)期間，于1913年5月31日又委托交通銀行代理金庫。這樣，中、交兩行同時經(jīng)理國庫。事實上，交通銀行發(fā)行的兌換券也已廣泛流通。1914年3月，交通部制定《交通銀行則例》,于4月7日公布，規(guī)定該行為股份有限公司，股本總額庫平足銀一千萬兩，官四商六，掌管特別會計之國庫金，分理金庫，發(fā)行兌換券。在1912年—1915年間，中、交兩行既有經(jīng)理國庫之權(quán)，又經(jīng)管外債收支，因而實力充足，發(fā)行兌換券(紙幣)也十分謹慎，現(xiàn)金準備充分，因而信用堅挺，得以逐步向全國各地推廣。袁世凱政府在整理幣制時，準備逐步用中行券來代替各地濫發(fā)的紙幣。
在幣制方面，就金本位、銀本位、虛金本位問題長期討論之后，袁世凱政府于1914年2月7日公布了《國幣條例》,采用銀本位制，以庫平純銀六錢四分八厘為一圓，總重七錢二分，銀九銅一(后改銀八九),規(guī)定“國幣之鑄發(fā)權(quán)，專屬于政府”^[1],并以施行細則規(guī)定，“凡公款出入必須用國幣”^[2]。中國社會經(jīng)濟的發(fā)展，迫切需要統(tǒng)一幣制，需要強有力的金融機關(guān)，袁世凱政府的這些措施也反映了社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。盡管如此，幣制統(tǒng)一的過程十分緩慢。銀兩和銀元仍然并用，僅以銀元結(jié)算。至1915年底，袁世凱政府所鑄發(fā)的銀元也僅鑄成新幣七千一百余萬元^[3]。
這一段時間，中央政府由于獲得了比較多的外債，緊縮了開支，開辟了財源，中央金融體制雖然還不能統(tǒng)制全國，但沒有形成金融危機。然而，地方上銀根緊張的局面比較嚴重，雖然進行了一些整理，但沒有根本性的好轉(zhuǎn)。
在辛亥革命過程中，各地官僚富豪為逃避革命軍籌餉，把大量資金轉(zhuǎn)移到租界，存入外國銀行。據(jù)當時調(diào)查估計，漢口外行即存有五千余萬兩。上海、香港、天津等三處合計共有五六萬萬兩，據(jù)說有利息者不過三分之一，無息認保險費者達三分之二^[4]。結(jié)果，“內(nèi)地所余，不過日用零星之現(xiàn)貨”^[5]。如湖南由于匯往上海、漢口的匯票過多，到1912年下半年須兌現(xiàn)時，現(xiàn)銀極端缺乏，造成錢號紛紛倒閉。由于銀根緊張，現(xiàn)貨不足，市面上雜亂無章的紙幣盛行，甚至“小貿(mào)細販亦發(fā)行百文或二百文之錢票行使在外，并無準備金以資撥兌”^[6]。湖南當局因財政拮據(jù)，1912年初發(fā)行籌餉公債五百萬元，僅售出三百五十一萬，至4月間遂將官錢局改為湖南銀行，發(fā)行紙幣。至1913年5月，紙幣總數(shù)以銀元計算，已逾二千萬有奇，流通在外者則有一千一二百萬，致使通貨膨脹，紙幣貶值。1913年初，湘幣匯上海每銀千兩需貼水至三百五十兩之多，到1913年11月竟騰漲至一千一百余兩，超過了面值。湖北于武昌起義后，官錢局停止營業(yè)，原官錢局鈔票成了不兌換紙幣，信用低落。1912年6月間限額兌換后，兌換擁擠不堪，時有死傷。軍人強兌，曾釀成1912年10月1日漢口錢業(yè)罷市情事。湖北官錢局舊幣即近四千萬元，民國后新增鈔票一千萬，“鄂中軍隊林立，餉糈未至缺乏者，皆得其力”^[7]。1912年11月間，紙幣每元值八角四分，到1913年5月間只值七角多。由于銀元票泛濫，又無現(xiàn)銀兌現(xiàn)，至1913年6月間，又添印官票(銅元票)一千萬串，實際上更加劇了通貨膨脹。廣東于起義之初，“亟發(fā)紙幣共壹千伍百萬元，以濟急需”^[8]。1912年間，由于紙幣泛濫，造成“粵省經(jīng)濟恐慌，市面鈔票匯兌不通”的局面^[9]。廣東地方政府遂銷毀各版及印成未發(fā)行的紙幣。因此，在二次革命前，廣東紙幣仍能以九折流通。二次革命后，龍濟光督粵，金融危機急劇發(fā)展，幣值猛跌。1913年底跌至五八折，1914年5月跌至四折以下。據(jù)1913年底廣東財政司長報告，計新紙幣共發(fā)出一千九百萬元，前清舊幣發(fā)出一千三百五十三萬一千九百二十一元，合計新舊紙幣發(fā)行總數(shù)三千二百五十三萬一千九百二十一元。江西在前清時，曾發(fā)九五官票一百九十二萬六千四百七十五串，辛亥革命后繼續(xù)流通，并續(xù)發(fā)九五官票二百二十二萬五千九百四十串，銀元鈔票一百六十八萬九千九百元，銅元票一百四十四萬二千七百串，九五百文小票一百三十七萬串，官票每串定價五錢五分(以上共計約合銀元七百萬元)。當時，江西“因于省外各屬普設(shè)民國分行、匯兌所、代理店，丁漕稅務(wù)除淮鹽局外，非官票一律不收，商民因其利便，亦不復兌現(xiàn)”^[10]。因此，在二次革命前江西幣值穩(wěn)定，銀元票甚至升值。但在二次革命后，江西“金融奇窘，紙幣而外，幾無現(xiàn)銀”^[11],難以出省貿(mào)易。不久，江西當局又增發(fā)九五官票二百萬串，結(jié)果，“市間偽幣雜出，遂停止兌現(xiàn)”^[12]。紙幣貶值，引起市面騷動。東北三省由于處在日、俄的控制之下，金融危機的發(fā)展比內(nèi)地更形嚴重。據(jù)調(diào)查全國財政專員王璟芳、李景銘報告：“(東北三省財政)受病根源全在濫發(fā)紙幣，奉天小銀元票將近千萬元，吉林官帖一萬二千余萬吊，約合銀元二千萬元，江省(黑龍江)官帖亦在千萬元以上。一年之間，吉、黑錢票價值跌至一與三之比例，國家收入暗虧三分之二。奉天雖可兌現(xiàn)，而準備不及十成之一，外人輾轉(zhuǎn)盤剝，岌岌可?！y錢比價一日三易，有朝為富戶，夕成窮民者，外國銀行乘機操縱。”^[13]此外，四川軍票泛濫，貴州紙幣一元僅值四角，陜西軍餉全靠官發(fā)紙幣，如此等等，不一而足。少數(shù)地區(qū)，如江蘇僅發(fā)行一百萬元，浙江僅發(fā)軍用票二百萬元，數(shù)量不大，并有所控制，因而紙幣與實幣價大略相等。
據(jù)1913年10月間調(diào)查，各省官銀錢行號紙幣發(fā)行數(shù)目共達一億四千五百五十七萬四千一百六十五元^[14]。
濫發(fā)紙幣，不僅影響到國民生計，也嚴重影響財政。熊希齡在《政府大政方針宣言》中曾指出：“近則各省濫發(fā)紙幣，價格低落，市面恐慌，人民咨怨。其直接影響及于財政者，則緣幣制紊亂之故，征收復雜，官吏得上下其手；匯價參差，國庫損失；緣紙幣低落之故，國家一切征收即以其低落之額為損失之額。凡茲弊害，無俟枚舉?！庇谑?，計劃用中國銀行兌換券易收濫鈔。1913年11月間，中央政府向各省派出監(jiān)理官，監(jiān)督各省官銀錢行號，并命令各省“各種紙幣，不能再行增發(fā)”^[15]。1915年10月，又批準《取締紙幣條例》,禁止新設(shè)的商辦銀錢行號發(fā)行紙幣，已發(fā)紙幣則逐步收回^[16]。
由于幣制借款沒有成立，袁世凱政府沒有財力全面去整頓各地的金融，清理并收回各地濫發(fā)的紙幣，僅于1914年—1915年間對部分省區(qū)的幣制作了整理。
廣東由于紙幣價值暴跌，1914年初市面極端恐慌。當局強令商場貿(mào)易以紙幣為本位，遭到商界的強烈反對。自陰歷正月起，商業(yè)各行即實行以銀毫為本位。社會上商行罷市，工人罷工，巡警逃亡，風潮迭起。當局竟于2月13日左右強行出示宣布：“限三日后均應(yīng)以紙幣為本位，十足通用……拒絕紙幣及任意低折者，則是有意破壞大局，與亂黨行為無異?！?sup>[17]這種完全無視經(jīng)濟規(guī)律的告示，只能到處碰壁。2月19日，當局干涉銀業(yè)公所，不準紙幣開盤，銀業(yè)便于2月20日罷市，迫使當局取消了禁令。
1914年3月初，調(diào)查全國財政專員王璟芳抵粵，與地方當局籌劃整理紙幣方法。鑒于粵省自行整理紙幣沒有妥善的辦法，王遂于3月25日回京，與中央財政當局會商。28日，王奉袁世凱命令會辦廣東財政事宜，并于5月初再次抵粵。為了清理廣東紙幣，財政當局遂向銀行團商議借用善后借款整頓鹽務(wù)項下閑置的英金一百萬鎊。銀行團經(jīng)丁恩說項，考慮到整頓廣東紙幣可以增加鹽稅收入，遂同意撥付，但規(guī)定：“財政部應(yīng)派華洋專門家各一人為委員，前往廣州監(jiān)察管理收回紙幣事宜，其所派之洋員應(yīng)得五國銀行團之同意?！?sup>[18]于是，1914年6月1日在廣州開設(shè)中國銀行廣州分行，以一百萬英鎊為準備金，發(fā)行新的大元紙幣^[19]。7月1日起開始收換，以一月為限，廣東紙幣每元定價為毫洋五角(依據(jù)1914年5月15日前三個月內(nèi)之平均市價),折為大洋四角五分五。這樣，廣東省銀行發(fā)行的紙幣全部收回銷毀。對于舊幣折收，廣東總商會曾電中央抗爭，指責當局“自失信用”^[20],遭到當局的嚴詞申斥。
東三省官銀錢行號因墊支政費，濫發(fā)鈔票，造成金融恐慌。1913年底王璟芳將調(diào)查三省財政金融狀況報告中央后，袁世凱于1914年1月9日任命巢鳳岡督辦東三省官銀錢局及廣信公司事宜，并充東三省中國總分銀行會辦，任命潘鴻賓督辦東三省中國總分銀行事宜，以期統(tǒng)一紙幣發(fā)行機關(guān)，整理紙幣。
東北通行小洋，市價小洋十二角合大洋一元。小洋紙幣發(fā)行過多，準備空虛，信用薄弱，商民持票往兌，不能如數(shù)付現(xiàn)，紙幣價格日漸低落，小銀元價格也為紙幣拖落。當時，日、俄兩國操縱著東北的金融市場，日本正金銀行發(fā)行的銀本位鈔票和南滿鐵道株式會社發(fā)行的金票(老頭票)以及俄國的盧布票(羌帖)在市面上流通。他們用紙幣收購小洋，尤其是日本老頭票系金本位不兌換票，日人以空紙幣吸收現(xiàn)貨，改鑄輔幣，獲取暴利，擾亂中國金融市場。投機商人也收購小洋熔鑄寶銀，再以寶銀購買小洋，循環(huán)圖利。盡管東三省官銀號限制兌現(xiàn)，日本為了控制東北金融，其駐奉領(lǐng)事唆使日僑向官銀號兌現(xiàn)。1914年4、5月間，日僑甚至隨同日本憲兵到東三省官銀號、興業(yè)銀行、交通銀行強行兌現(xiàn)。1914年秋，日僑又到東三省官銀號“聚眾滋鬧，甚至橫臥柜臺，日夜不休”^[21]。因此，東北市場現(xiàn)銀越來越少。
同時，由于小洋票信用薄弱，即使是官辦的各電報局、齊齊哈爾郵政局等，也蓄意壓低小洋票價格。哈爾濱電報局甚至“非羌帖則概不收受”^[22]。京奉鐵路除中、交兩行大銀元票外，也不收小洋票。官營事業(yè)不收官發(fā)紙幣，使小洋票流通范圍更形狹窄，價格也更加低落。
中國財政當局為補救東北金融起見，同意潘鴻賓的意見，由中國銀行發(fā)行小洋匯兌券，“于東三省境內(nèi)概不兌現(xiàn)，凡匯往上海者照每日行市在上海付給規(guī)銀，在該行作存款者仍照章生息”^[23]。同時，財政部一方面向黑龍江推設(shè)中國銀行分行，一方面準備逐漸回收東北地方銀行所發(fā)紙幣，于1914年7月咨行東北地方當局，“自本月1日起，不論軍需政費如何窘迫，此項紙幣未發(fā)者不得續(xù)發(fā)分毫，已發(fā)者逐漸設(shè)法收回”^[24],并嚴令各行商收回私發(fā)紙幣。
但是，由于一方面日、俄操縱著東北金融，一方面官場腐敗，而中行財力也不充足，東三省發(fā)行匯兌券以整頓金融，收回濫幣，抵制外幣及制止現(xiàn)銀外流的目的未能達到。對于上述政策，地方上“別具深心者，即須摭拾浮言，藉詞抵制”^[25]。因為有人靠濫發(fā)紙幣牟利，如黑龍江廣信公司的紅利為官場朋分，“多則二三十萬元，少亦一二十萬元”^[26],雖然黑龍江議定“以官銀號及廣信公司所收贏余分年收銷”^[27]的辦法，但吉、奉兩省一直沒有定出辦法，日僑強兌的問題也無法解決。如1915年12月17日、18日兩天，中國銀行奉天分號即被日僑兌去小洋三十二萬有奇。所以，東北三省的金融幣制，一直沒有能夠得到整理。
至于其他各省，中央政府沒有余力直接參與整理。浙江、江蘇、安徽、直隸等省紙幣問題不嚴重的省份，地方紙幣由本省籌資收回。貴州紙幣因擴大了使用范圍，幣值逐漸回升九成。1915年11月1日，貴州財政廳與中國銀行貴州分行訂立了中國銀行兌換券一百五十萬元的收回黔幣借款合同，按原價在兩年內(nèi)收回。江西直至1915年5月還在請求增發(fā)鈔票八十萬元。江西于1916年2月間，才與中國銀行訂立合同，由中行經(jīng)理發(fā)行幣制公債四百萬元，以收回九五官票。但債票剛剛開始發(fā)售，中、交停兌，江西整理幣制的措施遂告失敗。四川于1915年將鹽款收入的軍票銷毀，瀘州銷毀一百七十萬九千多張，重慶銷毀一百四十九萬六千多張，又全部收回了錢票，金融狀況有所改善。兩湖則沒有起色。湖南于1915年秋田賦改征銀元，紙幣更加無用。湘紳劉人熙、葉德輝等致電中央政府抗議說：“名為改征，實則加賦，是人民驟加重負，紙幣全失信用，而此巨額紙幣，勢成廢物，人民暗中破產(chǎn)，冤屈無伸?！?sup>[28]至1916年初，湖南又增發(fā)銅元票。財政已屆崩潰的中央政府，竟致電湖南巡按使說：“湘省增發(fā)銅元票，金融活動，操縱得宜，并可以虛易實，深冀騰出款項，接濟中央。”^[29]這真是掠奪式的金融政策！由于濫票未經(jīng)整理，省銀行錢號墊支政費過多，中國銀行一直未能接管兩湖等省金庫。金庫完全歸中國銀行接管的，只有中央與直隸、江蘇、浙江、山西、山東、福建、安徽、吉林、黑龍江、奉天、貴州、四川等省。
由于各省濫幣未清，國庫不統(tǒng)一，銀圓發(fā)行數(shù)量尚少，幣制尚未劃一，中國銀行兌換券的發(fā)行量不能擴大，財政總長周學熙對中行券的發(fā)行持謹慎態(tài)度。迨護國戰(zhàn)起，袁世凱政府擬用軍事手段強行擴大發(fā)行，而交行券的發(fā)行越來越失去控制，終于導致了1916年的金融危機。