1943年上半年，世界反法西斯戰(zhàn)爭朝著更加有利于聯(lián)合國家形勢方向發(fā)展。為了更好地協(xié)同作戰(zhàn)，擊潰侵略者，盡早結束戰(zhàn)爭，同盟國大國首腦感到有必要立即進行會晤，商討以后的戰(zhàn)略方針。開羅會議就是在這樣的形勢下提上議事日程的。
1943年6月初，羅斯福將打算召開英美蘇中四國首腦會議的消息告訴宋子文，并囑宋轉告蔣介石，以便作好思想準備。6月7日，蔣介石回電宋子文，“對于羅總統(tǒng)擬約丘、史(斯)與余四人會談，并愿先與余暢談之提議，甚所感紉?！雹?br>7月4日，羅斯福電告蔣介石，擬于重慶與華盛頓間之中途地點，切望相晤會談。并說“鄙人深信吾人相見殊為重要”②。8日，蔣回電羅斯福：“余皆同意?！雹?月中旬，美方提出準備在阿拉斯加召開這次四國首腦會議。蔣于7月21日電告宋子文說：“相晤地點，中以為經(jīng)過俄國西伯利亞赴阿拉斯加，如不與史大林約晤，則于中俄與國際皆受不利之影響，故不如在其他地區(qū)為宜。至于究擇何地，仍請羅總統(tǒng)擬定電告?！雹?br>10月28日，羅斯福向蔣介石正式發(fā)出邀請電稱：“余極望與閣下及丘吉爾能及早會晤于某處。時間定為11月20日至25日之間，余思亞勒散得(埃及海岸)當為一良好地點。該處設備頗佳，余將攜少數(shù)干部前往，包括敝國最高級之陸、海、空軍軍官，會議日期約為3日。余知閣下不欲久離貴國，但現(xiàn)時遠行，對余甚為適宜。余正期望與閣下相見，因余信有多數(shù)問題，惟有吾人面覿，方能得圓滿之解決也?！雹?br>11月1日，羅又致電蔣，“余望閣下能決定于11月26日，約在開羅鄰近之處，與丘吉爾及余相會晤。對于四強提議得獲如此驚人之進展，殊為欣慰?！雹?1月9日，羅再次電請蔣介石“望于21日抵達開羅，丘吉爾將晤余于此。余與丘吉爾擬于26或27日，在波斯與史大林元帥相晤，故余殊愿閣下、丘吉爾與余得于此先相晤”⑦。
為了準備這一史無前例的三國首腦會議，重慶國民政府陷入了一片繁忙：軍事委員會、國防最高委員會等擬定了包括政治、軍事及戰(zhàn)后中美經(jīng)濟合作的一系列提案、草案，同時還對英美兩國可能提出之問題作了準備答案。
關于戰(zhàn)后問題，重慶國民政府極為重視，提案強調：一、維持世界和平：戰(zhàn)事結束后，現(xiàn)有之聯(lián)合國團體仍應繼續(xù)存在，而以中、美、英、蘇為主席團，擔負維持世界和平之責，至普遍集體安全制度成立時為止；二、國際經(jīng)濟合作：在原則上可予贊同，并表示歡迎外資。
在“美方可能提出之問題”中，開列了中共問題。
在“英方可能提出之問題”中，開列：一、西藏問題：本年8月間，宋部長與英外相艾登曾在倫敦談及此問題，雙方意見相去甚遠，似以留待日后解決為宜。二、九龍、香港問題：九龍為租借地，歸還中國固屬毫無疑義，惟在英方視之，九龍與香港屬一問題，而香港為割讓地，其法律上地位與九龍不同，似以留待日后解決為宜。
在“英、美雙方可能提出之問題”中，開列了：一、國際金融平準基金問題；二、國際銀行問題；三、國際民用空航問題。以上三問題在原則可予贊同，惟詳細辦法似應保留從長計議⑧。
為使這次會開得圓滿成功，羅斯福還派出赫爾利作為總統(tǒng)特使于11月12日飛赴重慶，就開羅會議預先交換意見。赫爾利除解釋羅斯福的用意之外，并說明：關于亞洲問題，中英兩國如有分歧，羅斯?？梢缘谌叩牡匚粡闹姓{解⑨。
14日，中國方面對于將在開羅會議中提出的問題準備了六個提案⑩。17日，蔣介石在日記中寫道：“余此去與羅、丘會談，應以淡泊自得、無求于人為惟一方針，總使不辱其身也。對日處置提案與賠償損失等事，當待英、美先提，切勿由我主動自提；英、美當知敬我毫無私心于世界大戰(zhàn)也”(11)。
18日上午11時，蔣介石偕宋美齡，率中國代表團一行二十多人分兩批離開重慶，經(jīng)印度飛往開羅。中國代表團成員還有：國防最高委員會秘書長王寵惠、軍事委員會辦公廳主任商震、侍從室第一處主任林蔚、軍事委員會航空委員會主任周至柔、國民黨中央宣傳部副部長董顯光、軍令部第二廳廳長楊宣誠、外交部參事郭斌清、侍衛(wèi)長俞濟時、駐美軍事代表團團員蔡文治、軍事委員會戰(zhàn)地服務團總干事黃仁霖、侍從室組長陳希曾、侍從武官陳平階、侍從秘書俞國華、隨從醫(yī)官左維明、宋美齡英文秘書陳純廉等。
21日上午7時零5分(開羅時間),蔣介石一行抵達開羅市郊之培因機場，在機場迎接的有陳納德及美國第九航空隊軍官若干人。英方聯(lián)絡官為自己未派員恭迎蔣介石一行辯解說：“委座抵開羅時間較預定者早一日，當時美方空軍人員嚴守秘密，故英方軍政長官未獲來機場迎接。”(12)
當日晚9時，蔣召集隨員開會，規(guī)定隨從人員各員任務及集合辦公：王寵惠、郭斌清負責政治；商震、林蔚、周至柔、楊宣誠、朱世明、蔡文治負責軍事；董顯光負責新聞；郭斌清負責國際要聞；朱世明、陳平階負責交際；俞國華負責文書；俞濟時、陳平階負責警衛(wèi)；黃仁霖、陳希曾負責庶務。
22日上午，羅斯福抵達開羅。他有意把與蔣的會談放在與丘吉爾的會談之前。羅向蔣聲明，中國應作為四大國成員之一，在平等的基礎上參加戰(zhàn)后國際組織，并保證將在這一點上支持國民黨中國。
從23日到27日，三方首腦及參謀人員分別就有關政治、軍事等問題等進行廣泛討論。
關于政治問題會議情況：
11月23日下午7點半，羅斯福設宴招待蔣介石、宋美齡。宴會后，羅蔣就政治問題長談到深夜12點。首先是蔣向羅提出中方關于政治方面之四個提案：(1)關于設立四國機構或聯(lián)合國機構問題。該提案說：在聯(lián)合國總機構未能設置以前，應由美、英、蘇、中四國及早成立四國機構，以便協(xié)商關于四國宣言所規(guī)定之事項；四國機構之經(jīng)常機關設于華盛頓，但有時亦可在倫敦、重慶或莫斯科開會；四國機構應負籌設聯(lián)合國總機構之責；聯(lián)合國總機構之組織，中國政府贊同美政府所擬議由11個聯(lián)合國家組成一種執(zhí)行機關，由美、英、蘇、中四國任主席團之辦法。(2)關于過渡期間國際安全問題。該提案說：為商討維護國際安全之軍事問題，應由美、英、蘇、中四國成立“國際軍事技術委員會”;為達成維護國際安全之目的，得設立國際海、空軍事根據(jù)地。但此項根據(jù)地應普遍設立，其地點之選定應先經(jīng)專家之研討及主權國之同意。(3)關于德國投降之問題。該提案說：聯(lián)合國關于歐洲問題之討論，中國應隨時獲得通知。其關于德國投降問題之決定，應邀請中國參加。(4)關于遠東之問題。該提案最為重要。其內容包括：(一)遠東委員會之問題：中英美三國應成立遠東委員會，以考慮一切因遠東方面戰(zhàn)事進展而發(fā)生之諸種問題。此委員會歡迎蘇聯(lián)隨時參加。(二)統(tǒng)一作戰(zhàn)指揮問題：為統(tǒng)一聯(lián)合國在遠東方面共同作戰(zhàn)之戰(zhàn)略及指揮，應將現(xiàn)時設于華盛頓之英、美聯(lián)合參謀會議擴充為中英美聯(lián)合參謀會議，或成立中美聯(lián)合參謀會議以指揮遠東之中美軍隊。(三)日本占領暨聯(lián)合國領土被占領克復時之臨時管理問題：甲、敵人土地被占領時，由占領軍隊暫負軍事及行政責任。但占領軍人如非中英美三國聯(lián)合軍隊，凡關于該地區(qū)之政治問題，應組織聯(lián)合機構，而此三國中，無軍隊參加之國亦均派員參加管制。乙、中英美三國領土被收復時，由占領軍暫負軍事責任，該地之行政由該地原主權國負責。彼此相關事項由占領軍與行政機構協(xié)商行之。丙、其他聯(lián)合國領土被收復時，由占領軍暫負軍事責任，由該地原主權國負行政之責，但仍受占領軍事機關之節(jié)制(即照英美所擬關于歐洲戰(zhàn)區(qū)之辦法)。(四)日本潰敗時對日處置問題：甲、由中英美三國議定一戰(zhàn)后處置日本之基本原則，類似莫斯科會議所確定對意大利之政策。乙、由中英美三國確定一懲處日本戰(zhàn)爭禍首暨戰(zhàn)事發(fā)生后日本暴行負責人員之辦法，同于莫斯科會議對納粹暴行負責人員之懲處辦法。丙、由中英美三國約定：承認朝鮮于戰(zhàn)后得重建自由獨立，并歡迎蘇聯(lián)隨時參加。丁、日本于九一八事變后自中國侵占之領土(包括旅、大租借地)及臺灣、澎湖，應歸還中國。戊、關于太平洋方面其他領土之處置問題，應由三國議定若干原則，并設立一專門委員會，考慮具體解決方案，或交由擬設之遠東委員會擬具具體辦法。己、 日本在華之公私產(chǎn)業(yè)，以及日本之商船，應完全由中國政府接收，以補償中國政府及私人所受損失之一部。為維持戰(zhàn)后遠東之和平，戰(zhàn)爭停止后， 日本殘存之軍械軍艦與飛機，應交由中美英聯(lián)合參謀會議或遠東委員會處置之。
其次，羅蔣進行了廣泛討論，達成下列共識：(一)日本攫取中國之土地應歸還中國。(二)太平洋上日本所強占之島嶼應永久予以剝奪。(三)日本潰敗后，應使朝鮮獲得自由與獨立。關于戰(zhàn)后日本在華之公私產(chǎn)業(yè)應完全由中國政府接受一點，羅總統(tǒng)表示贊成，而如何使朝鮮重建自由與獨立，則雙方諒解，應由中美兩國協(xié)助朝鮮人民達成目的。
11月24日下午4時，霍普金斯將草擬的會議公報草案提交宋美齡、王寵惠，征求中方意見。當晚，王將草案譯文面呈蔣介石，同時說明其中所稱小笠原島恐系澎湖列島之誤，擬請美方改正。
11月26日下午3時半，美方約王寵惠商談會議公報草案，美駐蘇大使哈立曼、英外務部次官賈德干等參加。各方就英方所提修改案進行了討論，要點有：“(一)原草案第一段中‘軍事長官’,修改案擬改為‘顧問’,均無異議。(二)修改案第三段與原草案全同。討論時，賈德干臨時建議，謂此段英文措詞似可包括日本在太平洋上一切島嶼，但原意則專指日本在太平洋上之委任統(tǒng)治地，故主張修改文字，用‘委任統(tǒng)治地’或其他字樣，俾意義更為顯明。關于此點，無甚討論，均表贊成。(三)原草案第四段本為‘例如滿洲、臺灣與澎湖列島，當然應歸還中國’,修改案則擬將‘當然應歸還中國’改為‘當然必須由日本放棄’?！?br>賈德干說：“此項修改之擬議，蓋因英國會或將質詢英政府：為何關于其他被占領地區(qū)并未說明歸還何國，獨于滿洲、臺灣等則聲明歸還中國。上述各地固屬中國，但殊不必明言耳?！?br>王寵惠：“如此修改，不但中國不贊成，世界其他各國亦將發(fā)生懷疑?！仨氂扇毡痉艞墶桃?，然日本放棄之后，歸屬何國，如不明言，轉滋疑惑。世界人士均知此次大戰(zhàn)，由于日本侵略我東北而起，而吾人作戰(zhàn)之目的，亦即在貫徹反侵略主義。茍其如此含糊，則中國人民乃至世界人民皆將疑惑不解。故中國方面對此段修改之文字，礙難接受?！?br>賈：“本句之上文已曾說明 ‘日本由中國攫去之土地’,則日本放棄后當然歸屬中國，不必明言?！?br>王：“措詞果如此含糊，則會議公報將毫無意義，且將完全喪失其價值。在閣下之意，固不言而喻應歸中國，但外國人士對于東北、臺灣等地，嘗有各種離奇之言論與主張，想閣下亦曾有所聞悉。故如不明言歸還中國，則吾聯(lián)合國共同作戰(zhàn)，反對侵略之目標，太不明顯。故主張維持原草案字句?！?br>哈立曼贊成王寵惠的意見，并說，吾人如措詞含糊，則世界各國對吾聯(lián)合國一向揭橥之原則，將不置信。哈主張維持原文，并建議將該段末句“日本以武力或侵略野心所征服之土地，一概須使其脫離其掌握”,提置在第三段之后，另立為一段，其余則一切照原案不動。
討論結果，中美兩方主張不改，故維持原草案。
(四)原草案第五段，關于“使朝鮮成為一自由與獨立之國家”一句，修改案擬改為“使朝鮮脫離日本之統(tǒng)治”。王對此表示不贊成，聲稱朝鮮原由日本侵略吞并，而日本之大陸政策即由吞并朝鮮而開始，僅言“脫離日本之統(tǒng)治”而不言其他，則只為將來留一重大之問題，殊非得計，宜于此時決定其將來自由獨立之地位。并謂公報中關于此點，在中國及遠東方面視之，甚為重要。
賈：關于朝鮮問題，英內閣前此并未討論。英系內閣制，若未經(jīng)閣議而在此間決定，殊為不宜。且蘇聯(lián)對此問題之態(tài)度與反感，事前未與接洽，無從知悉，似宜顧及。故如不能照修改案更改，倒不如全段刪去也。
哈立曼：照羅斯?？偨y(tǒng)之意見，此一問題似與蘇聯(lián)無甚關系，殊不必與蘇聯(lián)商量。
討論結果，維持原草案文字。
(五)在草案第五段之下，修改案擬增加聲明三國無領土野心一段，無甚討論，均贊成增加(13)。
上述討論結果匯報給羅、丘、蔣(三首腦正在會談)后，“三領袖贊成，遂作為定稿”。
此外，中方還就西藏問題、借款問題、意大利投降條款問題與艾登、賈德干等進行磋商。
關于軍事問題的會商情況：
11月23日上午11時，三首腦及宋美齡在羅斯福官邸開第一次正式會議。中方除蔣、宋外還有商震、林蔚、朱世明等參加，美方除羅外還有李海、馬歇爾、金氏、安諾德、索姆威爾、史迪威、陳納德；英方除丘外，還有布魯克、肯寧漢、波多爾、蒙巴頓、狄爾等出席。會議由羅斯福主持，他首先致開會詞。然后請蒙巴頓報告攻緬計劃(14)。
下午3時半，三國聯(lián)合參謀會議在米納飯店舉行。出席人員有商震、林蔚、周至柔、楊宣誠、朱世明、蔡文治、李海、馬歇爾、金氏、安諾德、索姆威爾、史迪威、陳納德、布魯克、肯寧漢、波多爾、狄爾、蒙巴頓(15)。
是日下午，蒙巴頓之副參謀長與史迪威及史之參謀長，對攻緬計劃書再次進行研究，最后編成中方提案草稿。11月24日上午，蔣對昨晚擬就的提案草稿進行審閱，“大體同意”。
11月24日下午3時半，在米納飯店續(xù)開三國參謀聯(lián)合會議。商震就攻緬計劃全面闡述了中方研究后的意見。
下午6時，蒙巴頓與蔣介石又就攻緬的第一期計劃和第二期計劃的利弊交換了意見。
11月25日上午9時半，蔣指示史迪威，叫他在見馬歇爾時，要堅持海、陸軍同時開始攻擊之決定。
下午2時，朱世明又奉命往訪美海軍總司令金氏，闡明中方對攻緬的態(tài)度和觀點。
此外，三國官員還就中印空軍噸位問題于11月22日下午7時、26日上午11時半、27日下午7時三次會商。
11月24日上午10時，三國還召開了情報檢討會議。
11月27日下午11時，蔣介石、宋美齡帶著“大國領袖”的自豪感，乘專機離開開羅，經(jīng)印度返回重慶，次日上午2時，第二批人員也乘機離開開羅回國。
羅斯福、丘吉爾將三國首腦開羅會議擬就的宣言稿帶到德黑蘭，同斯大林會晤。斯大林對中美英的宣言稿表示完全同意。
1943年12月1日，三國首腦會議公報(即開羅宣言)在開羅發(fā)表：“羅斯?？偨y(tǒng)、蔣委員長、丘吉爾首相，偕同各該國軍事與外交顧問人員，在北非舉行會議，業(yè)已完畢。茲發(fā)表概括之聲明如下：
“三國軍事方面人員，關于今后對日作戰(zhàn)計劃，已獲得一致意見。我三大盟國決心以不松弛之壓力，從海、陸、空各方面，加諸殘暴之敵人。此項壓力已經(jīng)在增長之中。
“我三大盟國此次進行戰(zhàn)爭之目的，在于制止及懲罰日本之侵略。三國決不為自己圖利，亦無拓展領土之意思。三國之宗旨，在剝奪日本自從1914年第一次世界大戰(zhàn)開始后在太平洋上所奪得或占領之一切島嶼。在使日本所竊取于中國之領土，例如東北四省、臺灣、澎湖列島等，歸還中華民國。其他日本以武力或貪欲所攫取之土地，亦務將日本驅逐出境。我三大盟國稔知朝鮮人民所受之奴隸待遇，決定在相當時期，使朝鮮自由與獨立。
“根據(jù)以上所認定之各項目標，并與其他對日作戰(zhàn)之聯(lián)合國目標一致，我三大盟國將堅忍進行其重大而長期之戰(zhàn)爭，以獲得日本之無條件投降?！?16)
蔣介石認為：開羅宣言發(fā)表以后，“中外輿情無不稱頌為中國外交史上空前之勝利。寸衷惟有憂懼而已?！?17)