國際銀行團(tuán)是對華資本輸出的壟斷組織，發(fā)端于前清末年。當(dāng)時(shí)，鐵路讓與權(quán)的爭奪迫使各資本集團(tuán)降低了對華貸款的條件，削弱了彼此之間掠奪中國的力量。于是，他們著手籌組國際銀行團(tuán)，以便壟斷對華借款，共同剝削中國。1909年7月6日，英、法、德財(cái)團(tuán)之間，簽訂了組織三國銀行團(tuán)的協(xié)定，翌年11月10日，美國也加入了銀行團(tuán)，遂發(fā)展為四國銀行團(tuán)。就銀行團(tuán)本身來說，它是一個經(jīng)濟(jì)組織。英國財(cái)團(tuán)以匯豐銀行(The Hongkong & Shanghai Banking Corporation)為主，英國國內(nèi)的主要銀行沒有加入對華貸款的英國財(cái)團(tuán)，匯豐銀行在英國政府支持下，享有對華金融上的獨(dú)占地位。其他三國財(cái)團(tuán)則不同。法國財(cái)團(tuán)以東方匯理銀行(Banque de I’Indo chine)為主，主要的法國銀行，如巴黎國家貼現(xiàn)銀行(Comptoir National d’Escompte de Paris)、里昂信貸銀行(Credit Lyonnais)、法國振興商工業(yè)合股公司(Société Générale pour Favoriser le developement du Commerce et de 1,lndustrie en France)等都參加了法國財(cái)團(tuán)。德國財(cái)團(tuán)以德華銀行(Deutsch-Asiatische Bank)為主，德國的四家大銀行都是德華銀行的合股者，即貼兌公司(Diskont Gesellschaft)、德意志銀行(Deutsche Bank)、德萊斯登銀行(Dresdner Bank)和達(dá)姆斯太國民銀行(Bank für Handelund lndustrie)。美國財(cái)團(tuán)則由摩根公司(J.P.Morgan & Co)、坤洛公司(Kuhn Loed & Co)、第一國民銀行(The First National Bank)、花旗銀行(The National City Bank of New York)組成。四國銀行團(tuán)組成后，即著手壓迫清政府簽訂條件苛刻的貸款合同，1911年4—5月間，先后簽訂了一千萬英鎊的整理幣制和振興東三省實(shí)業(yè)借款合同和六百萬英鎊的湖廣鐵路借款合同。前一筆貸款因日、俄反對，除支付過少量墊款外，合同并未履行；后一筆貸款則激起了保路風(fēng)潮，導(dǎo)致了武昌起義的爆發(fā)。
辛亥革命的迅速發(fā)展，使列強(qiáng)不敢貿(mào)然給清政府以財(cái)政支持，即使是列強(qiáng)贊賞的袁世凱出任內(nèi)閣總理之后，他們?nèi)猿钟^望態(tài)度，采取了“金融中立”的政策。不過，在清帝退位之前，銀行團(tuán)就已在積極準(zhǔn)備給袁世凱以財(cái)政支持。這樣，銀行團(tuán)的對華借款的性質(zhì)，就從實(shí)業(yè)借款轉(zhuǎn)入了政治借款。1912年2月，清帝退位，列強(qiáng)即著手向袁世凱提供財(cái)政經(jīng)費(fèi)。當(dāng)時(shí)俄、日兩國處于和四國銀行團(tuán)對立的地位，但是列強(qiáng)在對華政策上有共同的政治利益。因此，英、美政府一開始就希望俄、日參加，英國政府并曾警告銀行團(tuán)，不要締結(jié)沒有俄、日兩國參加的中國借款合同。中國政府方面，袁世凱認(rèn)為“消除俄、日兩國對四國銀行的不信任是第一件應(yīng)辦的事”^[1],希望列強(qiáng)協(xié)調(diào)支持，來鞏固其統(tǒng)治，并幻想借助列強(qiáng)合作來抵制俄、日對中國的領(lǐng)土野心。日本方面于3月初即表示，鑒于貸款的政治性質(zhì)，它的參加是必不可少的，并指定橫濱正金銀行為日本財(cái)團(tuán)代表。俄國方面則一度表示猶豫，擔(dān)心中國把借款用來對付俄國在蒙古的擴(kuò)張，但為防止列強(qiáng)之間的競爭，“損害列強(qiáng)在華之政治地位”^[2],以及希望從中牽制和監(jiān)督借款的實(shí)施，也打算加入銀行團(tuán)，因此，它指示道勝銀行(Русско-азиатский Банк)避免與四國銀行團(tuán)競爭，不要正式參加與銀行團(tuán)競爭的對華貸款，但為了向四國銀行團(tuán)施加壓力，以便將來與四國銀行團(tuán)達(dá)成有利的協(xié)議，因而讓與俄亞銀行組成辛迪加的華比銀行(Banque Sino-Belge)^[3]作為私家銀行出面，談判對華貸款。
當(dāng)時(shí)，中國政府方面由唐紹儀主持借款談判，他力圖利用外國銀行家之間的競爭來獲得借款。因此，他一面與華比銀行經(jīng)理德福斯(Devos)談判一千萬英鎊借款，一面又通過美國財(cái)團(tuán)代表司戴德(W.Straight)與四國銀行團(tuán)秘密商談，以前清幣制借款為基礎(chǔ)，續(xù)付款項(xiàng)。唐考慮到一千萬英鎊不能滿足中國方面的財(cái)政善后的需要，于是遂有成立善后大借款的擬議。當(dāng)時(shí)，中國政府急需七百萬兩銀子，主要是供給南京政府遣散軍隊(duì)及償還債務(wù)(主要是日債)之用。以英國為主的四國銀行團(tuán)為了支持袁世凱穩(wěn)定局勢，同意在陽歷3月份內(nèi)向南京政府方面提供七百萬兩作為軍事善后之用。袁于2月27日即電請南京政府財(cái)政總長陳錦濤向上海匯豐、匯理、花旗、德華四行提款。次日，匯豐銀行向南京政府提交了首批二百萬兩墊款，以中國輪船招商局船只作為擔(dān)保。這筆墊款事后通知了俄、日兩國，并建議俄、日兩國參加。同時(shí)，唐紹儀又向四國銀行團(tuán)提出了3—6月的墊款要求，和在夏季達(dá)成一筆供五年用的六千萬英鎊善后大借款的建議。
由于北京發(fā)生兵變，四國銀行團(tuán)借口局勢不穩(wěn)，沒有續(xù)付墊款，并且提出了額外要求，要袁世凱保證除了四國銀行團(tuán)外，不接洽任何重要借款。唐紹儀本來就厭惡銀行團(tuán)的壟斷，現(xiàn)在銀行團(tuán)又背約不續(xù)付墊款，遂向銀行團(tuán)聲明“中國此后借款，皆自有選擇之權(quán)”^[4]。然而，袁世凱卻于3月9日以信函方式接受了銀行團(tuán)的要求。信中說：“鑒于四國銀行團(tuán)在目前緊急關(guān)頭所給予中國的援助，及其在外國市場上支持中國信用的貢獻(xiàn)，中國政府向四國銀行團(tuán)保證，如條件與其他方面的條件同樣有利，銀行團(tuán)有承辦大規(guī)模的善后借款的選擇權(quán)。”^[5]當(dāng)天，銀行團(tuán)即向北京當(dāng)局交付了一百一十萬兩。盡管有此函約，中國政府仍與華比銀行于3月14日簽訂了一百萬英鎊的借款合同，以京張鐵路為擔(dān)保，并擬續(xù)借至一千萬英鎊。中國政府方面由陸宗輿代表度支部首領(lǐng)周自齊簽字，經(jīng)兩總統(tǒng)(指袁世凱、孫文)核準(zhǔn)，后經(jīng)南京參議院通過。唐紹儀就憑借這筆比款南下組織新政府，比款也旋即向北京、南京、武昌當(dāng)局交付使用。
比國借款的成立，打破了銀行團(tuán)的壟斷，引起了他們的強(qiáng)烈不滿。銀行團(tuán)指責(zé)唐紹儀失信，違背了3月9日袁世凱的函約，原擬3月16日交付的一百萬兩墊款也扣住不交。3月25日，英、法、德、美四國公使直接出馬晉謁袁世凱，就比款問題提出抗議，并要求取消比款(主要是取消關(guān)于給比利時(shí)發(fā)行一千萬英鎊借款優(yōu)先權(quán)的條款),并表示如果他們的抗議得不到重視，“則需立即歸還所有墊款”^[6]。四國公使并且聲明，“自此以后，凡關(guān)于中國借款之事，應(yīng)與本國駐使交涉”^[7]。當(dāng)時(shí)，袁世凱竟扮演起一個銀行團(tuán)與唐紹儀之間的調(diào)人的角色。據(jù)德國駐華公使報(bào)告：“袁世凱對于這件輕率的行動(指比款)表示惋惜說，這是唐紹儀在因?yàn)楸兛峙略斐筛щy局面的印象下進(jìn)行的?！?sup>[8]并且，袁世凱把外交交涉的責(zé)任推到唐紹儀的頭上，他答復(fù)四國公使說，“此事系由唐總理經(jīng)手，須商之唐總理方能決定”^[9]。
列強(qiáng)之熱衷于向中國提供貸款，除了銀行家為了贏得高額利潤之外，主要是出于政治目的。英國外交部認(rèn)為，使中國政府“克服無政府勢力而趨于鞏固，對于在中國擁有利益的所有國家都是有利的”^[10]。他們的根本目的就是為了支持袁世凱對付革命黨人，以穩(wěn)定局勢，而不是為了中國的復(fù)興和強(qiáng)大。匯豐銀行代表熙禮爾(Hillier)曾對周學(xué)熙說：“我歐洲各國之外交政策之對于中國，有二種意思，既不愿中國為野心之國所并吞，亦不愿中國有異常之發(fā)達(dá)，以二者皆足破列強(qiáng)之均勢也。自中國共和告成，我歐洲各國未嘗不有戒心，深恐中國能力發(fā)展，擴(kuò)充國權(quán)?！?sup>[11]但是，在中國愛國民主精神高漲的形勢下，如何去控制中國國內(nèi)局勢的發(fā)展呢？“他們想到，在目前只能采用一種施加影響的手段，這就是控制中國的國庫”^[12]。于是，四國銀行團(tuán)一面答應(yīng)向中國提供貸款，一面于4月間蠻橫作出決定：“應(yīng)賦予該銀行團(tuán)以發(fā)行中國國家公債專權(quán)并同時(shí)監(jiān)督財(cái)政，以十年為期?！?sup>[13]同時(shí)。列強(qiáng)政府把銀行團(tuán)的活動直接置于自己的控制下，把銀行團(tuán)作為列強(qiáng)對華政策的工具。據(jù)俄國外交大臣薩查諾夫說：“法、英兩國政府?dāng)M使中國不能隨意舉借外債及毫無監(jiān)督地使用所借之款，擬將整個對華提供款項(xiàng)一事，置于與中國事務(wù)關(guān)系最密切的俄、法、英、德、美、日六國監(jiān)督之下，銀行家只應(yīng)執(zhí)行這六國政府之決定?！?sup>[14]列強(qiáng)妄圖用財(cái)政監(jiān)督的辦法來扼殺所謂的“中國的沙文主義”,也就是中國的愛國主義，中國的民族民主革命。
當(dāng)時(shí)正在南方的唐紹儀，不理會四國公使的抗議和銀行團(tuán)的責(zé)難，他又與華比銀行訂約借款二百萬英鎊，銀行方面于4月12日先行墊付了二十五萬英鎊。這時(shí)，俄國政府已于4月6日正式表示同意參加銀行團(tuán)，并指定俄亞銀行作為俄國財(cái)團(tuán)的代表，因此，俄亞銀行奉命不參加這筆貸款。唐紹儀于4月20日回京之后，銀行團(tuán)向他施加了巨大的壓力，他們一方面阻撓華比銀行在法國發(fā)行債票，使預(yù)定的二百萬英鎊借款無法續(xù)付，一方面要求唐紹儀“第一取消比款，第二謝罪”^[15]。唐紹儀為了從銀行團(tuán)獲得急需的款項(xiàng)，被迫于4月23日拜謁英、法、德、美四國公使，表示道歉，并根據(jù)他們的要求，在與袁世凱商議之后，于4月27日正式具名致函銀行團(tuán)宣布取消比款，并同意“中國政府將不從銀行團(tuán)未來借款中償還從比國公司方面借到的數(shù)目”^[16]。銀行團(tuán)當(dāng)然并不以此為滿足，他們借口唐紹儀在南方濫用比款，指責(zé)“中國用款習(xí)為冒濫”^[17],正式向中國政府提出了財(cái)政監(jiān)督的無理要求。當(dāng)時(shí)，四國公使會議“建議銀行家在同中國人討論最近六周之內(nèi)中國人所需三千五百萬兩墊款細(xì)則時(shí)提出條件：開支軍餉、解散軍隊(duì)?wèi)?yīng)由外國軍官監(jiān)督；今后使用墊款，應(yīng)由各銀行向財(cái)政部選派外國審計(jì)員進(jìn)行監(jiān)督。此外，要求中國政府保證采取措施，在外國專家參與下改革作為墊款擔(dān)保的鹽政”^[18]。5月初，唐紹儀在與銀行團(tuán)談判時(shí)，對于監(jiān)督條件嚴(yán)正表示：“國民決不承認(rèn)，故亦不敢允諾?！?sup>[19]斷然拒絕了銀行團(tuán)的無理要求，談判陷于僵局。銀行團(tuán)蓄意打擊唐紹儀，他們揚(yáng)言：“非唐辭職，不能借款?！?sup>[20]時(shí)適財(cái)政總長熊希齡自上海赴京履任，唐遂于5月5日向銀行團(tuán)聲明“總理無暇，以后由熊總長直接磋商”^[21],自5月7日起，借款談判就由熊與銀行團(tuán)(日、俄已加入談判)舉行。在以后的談判中，熊希齡奉令承教于袁世凱，把唐紹儀擠出了借款談判的決策人之列。唐紹儀為此氣憤地說：“我之內(nèi)閣，乃背包內(nèi)閣，多任總理一日，即多負(fù)罪一日。”^[22]
袁世凱迫切地需要錢，他只有獲得財(cái)政支柱才能穩(wěn)固他的地位，因而不惜答允任何條件，5月15日，六個國家的財(cái)團(tuán)在倫敦會議上，起草了給北京代表的電報(bào)，提出了監(jiān)督中國財(cái)政的苛刻的墊款條件，只是因?yàn)榱袕?qiáng)之間的矛盾沒有解決，電報(bào)才推遲發(fā)出。該電報(bào)草稿的主要內(nèi)容有以下幾點(diǎn)：一、中國政府提出墊款目的和用途清單，由六國銀行團(tuán)進(jìn)行監(jiān)督；二、作為抵押的稅收必須由海關(guān)或類似機(jī)構(gòu)來管理；三、墊款是善后借款的一部分，在善后借款合同規(guī)定的五年內(nèi)，中國不得向銀行團(tuán)以外的銀行借款；四、在此期間，銀行團(tuán)應(yīng)為中國政府的財(cái)政代理人^[23]。5月17日，銀行團(tuán)略為降低了監(jiān)督的條件，中國政府就簽署了墊款合同及監(jiān)視開支暫時(shí)墊款章程。該章程規(guī)定，在財(cái)政部附近設(shè)立核計(jì)處，由銀行和中國政府各任用一名核計(jì)員，簽押向銀行提款、撥款的一切支票，而且規(guī)定，“關(guān)于各省發(fā)給軍餉及遣散軍隊(duì)費(fèi)用，須由該地方軍政府備三聯(lián)領(lǐng)餉清單，由中央政府委派高等軍官及該地方海關(guān)稅司會同簽押，并須予該軍官、稅司以調(diào)查應(yīng)需之便利”^[24]。這就給了列強(qiáng)以監(jiān)督中國財(cái)政，甚至監(jiān)督中國軍隊(duì)的特權(quán)。合同簽字之后，銀行團(tuán)先后于5月17日、6月12日、6月17日各交付了三百萬兩墊款，累計(jì)墊款數(shù)為一千二百一十萬兩。
列強(qiáng)控制中國的野心和袁世凱政府飲鴆止渴以加強(qiáng)統(tǒng)治的圖謀，引起了各界人士的強(qiáng)烈憤慨，更遭到了革命黨人的嚴(yán)厲抨擊。
孫中山早在1912年4月底，針對列強(qiáng)企圖監(jiān)督中國財(cái)政的野心，就曾一再發(fā)表談話指出：“若果監(jiān)督，則應(yīng)拒之?！?sup>[25]“倘四國利用中國現(xiàn)今財(cái)政困難而阻中國之進(jìn)步，則國人必將發(fā)憤自助，設(shè)法在國中募集公債，以濟(jì)目前之急?！?sup>[26]在孫中山主持下，同盟會由南京留守黃興出面，于4月29日通電提出勸募國民捐的主張，以挽救“借債亡國”的危局。他在電文中憤激地指出：“二十年來，忠義奮發(fā)之士，所以奔走呼號于海內(nèi)外，糜頂捐軀，不稍稍退卻者，徒以救國故，徒以保種故，徒以脫奴籍而求自由故。乃一旦幸告成功，因借債以陷入危境，致使艱難締造之民國淪為埃及，此則興血涌心濤所不忍孤注一擲者也?！?sup>[27]于是，在人民中間掀起了一陣勸募國民捐的熱潮。5月20日，當(dāng)唐紹儀、熊希齡向參議院要求通過上述合同和章程時(shí)，參議院內(nèi)群情憤激，對政府當(dāng)局提出了強(qiáng)烈的指責(zé)(不過，共和黨、統(tǒng)一共和黨占優(yōu)勢的議會鑒于迫切的財(cái)政需要，仍然通過了簽訂的文件)。革命黨人的輿論界更萬矢齊發(fā)，痛斥熊希齡賣國。5月23日，陸軍次長蔣作賓從北京抵寧，與南京留守黃興商量交付墊款、裁遣軍隊(duì)事宜，帶來了有關(guān)文件。黃興察閱之后，十分震怒，當(dāng)即發(fā)表通電，痛斥熊“違法專斷”,要求參議院“責(zé)令毀約”。他指出：“此種章程，匪獨(dú)監(jiān)督財(cái)政，并直接監(jiān)督軍隊(duì)。軍隊(duì)為國防之命脈，今竟允外人干涉至此，無異束手待斃。埃及前車，實(shí)堪痛哭?！?sup>[28]他再次呼吁發(fā)行不兌換券，舉辦國民捐。當(dāng)時(shí)，黃興在同俄國領(lǐng)事的談話中，對列強(qiáng)也提出了嚴(yán)正的警告：“要知道你們之所以這樣慷慨大度，是因?yàn)槊刻峁┮还P貸款，你們便愈覺得在中國如同在家里一樣。但是，難道中國人民沒有覺察到這一點(diǎn)？……你們忘記了，是什么事件引起的震動最終地、決定性地導(dǎo)致了革命?！?sup>[29]6月1日，孫中山出任國民捐總會總理，并表示“民國存亡，胥視此舉”^[30]。廣東都督胡漢民更揭示了袁世凱的用心，指出：“斷不宜大舉借債，思以財(cái)政權(quán)操縱各省，轉(zhuǎn)使外人因借債之故，得以財(cái)政權(quán)操縱中央?！?sup>[31]在各界的強(qiáng)烈反對下，熊希齡不得不與銀行團(tuán)重開談判，要求改變條款。但是，六國銀行團(tuán)不久即告成立，壟斷之局已定，列強(qiáng)變本加厲地提出了更為嚴(yán)酷的借款條件。
六國銀行團(tuán)之間的談判，于1912年5月15日在倫敦正式開始。當(dāng)時(shí)，俄、日方面提出了兩個關(guān)鍵性的條件，一是俄國要求在協(xié)議中承認(rèn)俄國在中國的北滿、蒙古和新疆的利益和特權(quán)，日本則要求承認(rèn)日本在中國南滿和毗鄰的蒙古東部的利益和特權(quán)；二是俄、日兩國要求在國外市場上自由發(fā)放分得的貸款的份額，尤其是俄國，要求讓許樂德公司在倫敦市場上發(fā)行。除了法國對俄國的要求表示同情之外，對于第一條，原銀行團(tuán)認(rèn)為這是政治問題而拒絕討論，他們更顧慮到，這樣做“只可能加深中國對銀行團(tuán)的不信任”^[32]。對于第二條，原銀行團(tuán)也一致予以拒絕，因?yàn)檫`反了國際銀行團(tuán)在本國市場上銷售的原則。匯豐銀行經(jīng)理阿迪斯(Addis)反對尤力，他不愿意放棄匯豐銀行的特殊利益。為此，俄、日代表中止了在倫敦的談判，在北京的俄代表郭業(yè)爾(Гoep)和日代表小田切也退出了六國銀行團(tuán)對華貸款的談判。6月7、8日，六國銀行團(tuán)在巴黎一度復(fù)會，又因未能達(dá)成協(xié)議而中止。俄國方面遂積極準(zhǔn)備談判破裂，但因難于把法國集團(tuán)拉出銀行團(tuán)而作罷。6月18日，六國銀行團(tuán)再次在巴黎復(fù)會，由于俄國方面擔(dān)心在競爭中處于劣勢，而四國方面也不能不借助于俄、日這“兩個在遠(yuǎn)東的善后借款的憲兵”^[33],因此最后達(dá)成了妥協(xié)，當(dāng)日簽署了成立六國銀行團(tuán)的協(xié)議。六國銀行團(tuán)把俄國的要求列入了議事錄，即：如果向中國提供的貸款與俄國或日本的利益相抵觸，那末，“俄國或者日本集團(tuán)，以事情的涉及者為轉(zhuǎn)移，有權(quán)拒絕協(xié)議”^[34]。四國銀行團(tuán)同樣為自己保留了退出的權(quán)利；在發(fā)行方面則允許俄國可以通過比國財(cái)團(tuán)在布魯塞爾發(fā)行不超過三分之一的債券。
六國銀行團(tuán)在完成了骯臟的交易之后，就聯(lián)合起來向中國敲詐勒索。6月24日，新成立的六國銀行團(tuán)與中國政府外交總長陸徵祥、財(cái)政總長熊希齡舉行了第一次會議。銀行團(tuán)根據(jù)上面提到的5月15日起草的電報(bào)及后來的修正方案，正式向中國政府遞交了進(jìn)一步墊款和善后大借款的四項(xiàng)條件：“一、須予該團(tuán)以經(jīng)理五年債票之專利權(quán)，二、須以鹽務(wù)改照海關(guān)辦法，三、須延聘該團(tuán)中一人為財(cái)政部顧問，四、須聘外人為稽核處長?！?sup>[35]熊希齡鑒于革命黨人的強(qiáng)烈反對，斷然拒絕了銀行團(tuán)的條件。他聲明：“無論什么時(shí)候都不敢提請參議院審核類似的草案，它在各省將激起憤怒，并被立刻拒絕?！?sup>[36]銀行團(tuán)方面明知中國政府不可能接受提出的越來越苛刻的條件，但不準(zhǔn)備作任何讓步。中國政府請求先行墊款，并減少借款數(shù)額至一千萬英鎊，以求減輕監(jiān)督條件，也為銀行團(tuán)方面所拒絕。按照法國總理普恩加赍的意見，“應(yīng)該停止支付墊款，因?yàn)閴|款的繼續(xù)，只能更難于締結(jié)最后的協(xié)議，并使北京政府更加固執(zhí)”^[37]。7月8日，六國公使向陸徵祥和熊希齡聲明，六國政府不贊成與所提條件不同的任何貸款。熊希齡當(dāng)即聲明：“墊款無著，只得令各省自行設(shè)法，或由中央另籌他法，以救目前之急?！?sup>[38]翌日即正式以函件方式發(fā)布。于是，大借款談判宣告中斷。