“五五憲草”全文共八章一百四十八條。其“弁言”說：“中華民國(guó)國(guó)民大會(huì)受全體國(guó)民付托，遵照創(chuàng)立中華民國(guó)之孫先生之遺教，制茲憲法，頒行全國(guó)，永矢咸遵?！?sup>[1]第一章總綱，規(guī)定國(guó)體、主權(quán)、領(lǐng)土、民族、國(guó)旗及國(guó)都。第二章人民之權(quán)利義務(wù)，規(guī)定“中華民國(guó)人民在法律上一律平等；人民有居住、遷徙、言論、著作、出版、通信、信仰宗教、集會(huì)、結(jié)社之自由，非依法律不得限制之”;有財(cái)產(chǎn)、請(qǐng)?jiān)浮⑦x舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決、考試等權(quán)。第三章國(guó)民大會(huì)，規(guī)定國(guó)民大會(huì)之組織職權(quán)及會(huì)期，代表之選舉任期。第四章中央政府，規(guī)定總統(tǒng)及行政、立法、司法、考試、監(jiān)察各院之職權(quán)責(zé)任，總統(tǒng)、副總統(tǒng)及各院院長(zhǎng)、立法委員、監(jiān)察委員的任期。第五章地方制度，規(guī)定省縣市府的職權(quán)，省長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、市長(zhǎng)、省議員、縣議員、市議員的任期及選舉。第六章國(guó)民經(jīng)濟(jì)，規(guī)定中華民國(guó)之經(jīng)濟(jì)應(yīng)以民生主義為基礎(chǔ)，以謀國(guó)民生計(jì)之均足，并規(guī)定平均地權(quán)、節(jié)制資本、發(fā)展生產(chǎn)事業(yè)等事項(xiàng)。第七章國(guó)民教育，規(guī)定教育宗旨，以及人民受教育機(jī)會(huì)一律平等，教育經(jīng)費(fèi)之保障，教育事業(yè)、學(xué)術(shù)研究之獎(jiǎng)勵(lì)等。第八章憲法之施行及修正，規(guī)定憲法的效力、解釋、修正等。
“五五憲草”規(guī)定的國(guó)家政治體制為五權(quán)憲法制度?！皯棽荨钡谒恼轮醒胝?，規(guī)定設(shè)行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五院，各掌行政、立法、司法、考試、監(jiān)察的最高權(quán)，五院平行，不相統(tǒng)屬，并在一定程度上可以相互制約?！翱偨y(tǒng)為國(guó)家元首，對(duì)外代表中華民國(guó)”(第三十六條),但既非總統(tǒng)制下的元首，亦非內(nèi)閣制下的元首，而是五權(quán)制下的特設(shè)的國(guó)家元首?！皯棽荨币?guī)定，總統(tǒng)對(duì)外代表國(guó)家，依法公布法律，發(fā)布命令，統(tǒng)率全國(guó)陸海空軍，并行使宣戰(zhàn)、媾和、締約，宣布戒嚴(yán)、解嚴(yán)、大赦、減刑、復(fù)權(quán)，任免文武官員、授予榮典等權(quán)，其權(quán)力與美國(guó)總統(tǒng)制的總統(tǒng)相當(dāng)。但美國(guó)的總統(tǒng)既是國(guó)家元首，又是國(guó)家的實(shí)際行政首腦，直接處理政務(wù)，而“憲草”中的總統(tǒng)只是國(guó)家元首，不是行政首腦，類似孫中山在1912年南京臨時(shí)政府時(shí)期《臨時(shí)約法》中規(guī)定實(shí)行的內(nèi)閣制的總統(tǒng)?！皯棽荨敝幸?guī)定“行政院為中央政府行使行政權(quán)之最高機(jī)關(guān)”(第五十五條)。這表明國(guó)家行政不由總統(tǒng)負(fù)責(zé)處理，而由行政院直接負(fù)責(zé)。行政院設(shè)行政會(huì)議，由行政院正、副院長(zhǎng)及政務(wù)委員組成，是行政院的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。行政院處理的重要政務(wù)，如提出于立法院的法律案、預(yù)算案、戒嚴(yán)案、大赦案、宣戰(zhàn)案、媾和案、條約案等等，均應(yīng)由行政會(huì)議議決(第六十一條)?？偨y(tǒng)若對(duì)行政事項(xiàng)有意見時(shí)，得提交行政會(huì)議，不能直接作出決定?？偨y(tǒng)公布法律發(fā)布命令時(shí)，須關(guān)系院院長(zhǎng)之副署(第三十八條);如遇國(guó)家有緊急事變，或經(jīng)濟(jì)上有重大變故，須為急速處分時(shí)，得經(jīng)行政會(huì)議議決(第四十四條)?！皯棽荨币?guī)定雖然行政院對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，但總統(tǒng)與其他四院均須對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)；國(guó)民大會(huì)可以罷免總統(tǒng)、副總統(tǒng)，創(chuàng)制、復(fù)決法律，而總統(tǒng)不能解散國(guó)民大會(huì)。因此，“憲草”規(guī)定的總統(tǒng)制，與美國(guó)的總統(tǒng)制有明顯的區(qū)別，是介于美國(guó)總統(tǒng)制和英國(guó)內(nèi)閣制之間的一種折衷制度，不過總統(tǒng)制的成分稍多一些。
“憲草”第二章人民之權(quán)利義務(wù)，沿襲過去歷次約法，規(guī)定對(duì)人民的權(quán)利采取“法律間接保障主義”,而不是“憲法直接保障主義”,從第十一條至第十六條均加了“非依法律不得限制”的附加字句。這項(xiàng)規(guī)定從“憲草”開始，即遭到許多人士的非議，認(rèn)為這種規(guī)定“殊不妥當(dāng)”,其理由是：“我國(guó)無憲政習(xí)慣，不能擔(dān)保立法機(jī)關(guān)不制定違背憲法之法律，而司法機(jī)關(guān)又無權(quán)保障憲法賦予之權(quán)利。”“憲法所畀予之自由，皆得以普通法律剝奪之，憲法保障等于虛偽。”“人民權(quán)利如依法律得以停止或限制，則政府隨時(shí)可以另定法律以侵奪人民之權(quán)利，尚可【何】保障之可言？”^[2]
在“憲草”起草委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人之間，對(duì)這一部分條文意見亦有分歧。張知本主張采“憲法直接保障主義”,認(rèn)為“非依法律”等字樣，在憲法里最好不用，“因?yàn)榧偃缬辛诉@樣的限制，反致憲法的保障精神失掉了，有憲法等于沒有憲法無異”。所以他主張把“非依法律”一語一律刪掉，“這樣才可以限制許多單行法和特別法的產(chǎn)生，可以充分表現(xiàn)憲法的保障精神”^[3]。吳經(jīng)熊等多數(shù)委員則與之相反，主張采取“法律限制主義”,認(rèn)為憲法是法律的法律，一切的法律都應(yīng)根據(jù)憲法而制定；單行法和特別法如果有違憲的地方，盡可取消或修改；而且現(xiàn)在人民權(quán)利被剝奪侵害真正的原因，并不在單行法太多，而在執(zhí)行官吏未能依法辦理所致。20世紀(jì)的各國(guó)憲法，沒有哪一國(guó)絕對(duì)規(guī)定人民的權(quán)利是毫無限制的，自由主義已不適用于國(guó)際間了。當(dāng)前中國(guó)遇著空前的國(guó)難，在此情況下，只有整個(gè)的國(guó)家，沒有人民的自由；而且孫中山曾說過，中國(guó)人個(gè)人自由太多，團(tuán)體自由太少了。因此不能不對(duì)人民的權(quán)利稍加限制。如果不用“依法”字樣，將來事實(shí)上人民有犯罪嫌疑必須逮捕拘禁時(shí)，會(huì)借口憲法上沒有規(guī)定來進(jìn)行抗拒。所以“依法”的字樣還是要保存，以免產(chǎn)生流弊^[4]。
討論結(jié)果，吳經(jīng)熊等人的意見占了上風(fēng)，只對(duì)部分條文作了如下的修正：原條文第三項(xiàng)“人民非依法律，不得逮捕、拘禁、審問、處罰”,修正為“人民有身體之自由，非依法律，不得逮捕、拘禁、審問、處罰”;原條文第八項(xiàng)“人民之居所，非依法律，不得侵入、搜索或封錮”,修正為“人民有居住之自由，其居住處所，非依法律，不得侵入、搜索或封錮”;原條文第十一項(xiàng)“人民有秘密通信、通電之權(quán)利，非依法律，不得停止或限制之”,修改為“人民有通信、通電秘密之自由，非依法律不得停止或限制之”^[5]。其他關(guān)于言論、出版、集會(huì)、結(jié)社自由等條文，已寫得較明確，照原案不動(dòng)。孫科也贊同采用法律間接保障主義，說：“法治國(guó)之通例，未有予人民以絕對(duì)之自由者。”“彼主張直接保障之說者，亦謂惡法將侵犯民權(quán)而無余，而等憲章于具文，不知過去民權(quán)之失保障，非法律之不良，行政機(jī)關(guān)實(shí)有以蹂躪之，且憲法頒行以后，法律由民意機(jī)關(guān)所決議，人民又得運(yùn)用創(chuàng)制與復(fù)決之權(quán)，即有惡法，又何患乎無制?！?sup>[6]初稿主稿人認(rèn)為憲法一面既授予人民自由權(quán)，而一面又說依法律可以限制停止，以剝奪其自由權(quán)，未免有些矛盾，所以增加一種規(guī)定，即：“本章前列各條所稱停止或限制人民自由或權(quán)利之法律，以為社會(huì)秩序、公共利益或避免緊急危難而制定者為限。”^[7]1934年7月9日公布的憲草初稿修正案，為保障民權(quán)，又增加一條國(guó)家賠償制度，條文如下：“凡公務(wù)員違法侵害人民之自由或權(quán)利者，除依法律懲戒外，應(yīng)負(fù)刑事及民事責(zé)任，被害人民就其所受損害并得依法律向國(guó)家請(qǐng)求賠償?！?sup>[8]10月16日經(jīng)立法院通過，以后各次修改稿均未變更。
憲草中關(guān)于人民權(quán)利采取法律保障主義，允許用法律來限制人民的自由權(quán)利的條文，以后一直存在著爭(zhēng)議。人們認(rèn)為與孫中山的民權(quán)思想不符。孫中山在1923年1月1日《國(guó)民黨宣言》中明確說：“確定人民有集會(huì)、結(jié)社、言論、出版、居住、信仰之絕對(duì)自由權(quán)?！?sup>[9]后又說：“確定人民有集會(huì)、結(jié)社、言論、出版、居住、信仰之完全自由權(quán)?！?sup>[10]所以在憲法上必須采取憲法直接保障主義；如果采用限制主義，人民的自由權(quán)利可為法律所限制，就有悖于民主政治的原則?！胺且婪刹坏孟拗啤?固然是限制政府，使不得在法律以外任意侵犯人民的自由權(quán)利，但同時(shí)也就是允許立法機(jī)關(guān)可以限制人民的自由權(quán)利。如果立法機(jī)關(guān)制定一治安警察法，則人民的集會(huì)、結(jié)社的自由權(quán)利便要受到侵犯；如果立法機(jī)關(guān)制定一新聞紙法，則人民的言論、出版自由便要受到限制。這樣一來，憲法上所規(guī)定的人民的自由權(quán)，便成了具文。
“五五憲草”之制定歷時(shí)三載，共開會(huì)百余次，廣泛地征求了意見，七易其稿，是一部在形式和文字上具有資產(chǎn)階級(jí)民主主義色彩的憲法草案?！皯棽荨敝幸?guī)定的中央政體，基本上屬于一種民主政體，而不是獨(dú)裁專制政體。盡管它還有不完備和值得商榷批評(píng)的地方，但比辛亥革命后任何一部約法都要高出一籌，就某種意義上說，它是中國(guó)政治民主化過程的重要一步。輿論評(píng)論說：“我國(guó)憲政制度的擬議，自君主立憲起，一直到民國(guó)十二年的曹錕憲法止，可以說自始至終，離不了‘抄襲’的原則。這一次的中華民國(guó)憲法草案，雖則不能算十分妥貼，卻有一點(diǎn)值得贊揚(yáng)，就是脫離了抄襲的窠臼，依據(jù)總理遺教，自行創(chuàng)立一個(gè)嶄新的、中國(guó)本位的制度?！?sup>[11]一位根本反對(duì)頒布憲法、實(shí)施憲政、主張領(lǐng)袖獨(dú)裁的人士也指出：“經(jīng)過三年之籌備，千百學(xué)者之精密討論，這一部三民主義共和國(guó)的憲法草案的內(nèi)容，大體上不可不謂相當(dāng)完善。不過憲法之能否發(fā)生效力，還在于全國(guó)人民之擁護(hù)與遵守?！?sup>[12]
按國(guó)民黨中央原來的規(guī)定，應(yīng)于1936年11月12日召開國(guó)民大會(huì)，制定憲法，并決定憲法施行日期，后因大會(huì)代表未能如期選出，決定延期舉行。