“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)的理論潮流興起后，實(shí)踐上也很快開(kāi)始進(jìn)入操作層面。在“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地湖南，1920年9月和10月，譚延闿兩次召集自治問(wèn)題研討會(huì)，由省議會(huì)、教育會(huì)、商會(huì)及社會(huì)團(tuán)體、紳商名流代表出席，并推出代表十人，組成制憲會(huì)議，著手起草省憲。然而就在此時(shí)，湖南軍人中的程潛派圖謀倒譚擁程，并得到孫中山部屬李烈鈞的支持，他們希望“以湘省為根據(jù)，并分兵入贛入鄂，實(shí)行自治”^[1],實(shí)際將湖南納入廣州政府的實(shí)際管轄范圍。程派的舉動(dòng)，得到湖南軍人中的另一實(shí)力派趙恒惕的暗中縱容。譚延闿在程、趙兩派的逼迫下，不得不宣布“還政于民”,廢除督軍，推趙恒惕擔(dān)任湘軍總司令。譚延闿本來(lái)還想由自己擔(dān)任省長(zhǎng)，但得不到程、趙兩派的支持，只能于11月27日黯然離湘赴滬。隨后，趙恒惕以實(shí)力壓抑程派，控制了局勢(shì)，成為湖南的統(tǒng)治者。
為了尋求自身統(tǒng)治的“合法性”,趙恒惕上任后繼續(xù)推動(dòng)“自治”運(yùn)動(dòng)。12月21日，趙恒惕發(fā)表通電，重申實(shí)行“自治”的決心，主張“先由西南各省樹(shù)之風(fēng)聲，推而至于全國(guó)”,認(rèn)為“茍省悉自治，則地方有各自發(fā)展之能；茍省相聯(lián)接，即舉國(guó)有提攜并進(jìn)之道。為今之計(jì)，欲順世界之新潮，解積年之糾紛，舍此幾無(wú)他途可由”^[2]。為避免譚延闿時(shí)期所謂“官紳制憲”與“公民制憲”的糾葛與紛爭(zhēng)，趙恒惕決定走“專家制憲”之路，指令省府訂定《湖南制定省自治根本法籌備章程》,成立制憲籌備處，由省議會(huì)議長(zhǎng)彭兆璜任主任。制憲程序是，由省府聘請(qǐng)專家學(xué)者擬訂憲草，再由全省各縣推出的紳商代表組成審查委員會(huì)審定憲草，通過(guò)后交付公民投票表決，最后由省長(zhǎng)公布實(shí)施。
湖南省省憲起草委員會(huì)的遴選原則是“首重學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)，無(wú)偏無(wú)黨，超出政潮之外”。十三名委員為李劍農(nóng)、王毓祥、王正廷、蔣方震、彭允彝、石陶鈞、向紹軒、陳嘉勛、黃士衡、董維健、唐德昌、皮宗石、張樹(shù)聲，其中留美者六人，留英者三人，留日者三人，國(guó)內(nèi)大學(xué)一人；任職為大學(xué)教授者八人，各級(jí)議會(huì)議員三人；主席為李劍農(nóng)^[3]。省憲起草委員會(huì)委員多為名流學(xué)者，對(duì)憲政理論多有研究，也都是“聯(lián)省自治”的熱心鼓吹者。他們從1921年3月20日起，在長(zhǎng)沙岳麓書院潛心研討，歷時(shí)一月，于4月22日完成了《湖南省憲法草案》、《湖南省省議會(huì)組織法草案》、《湖南省省議會(huì)選舉法草案》、《湖南省省長(zhǎng)選舉法草案》、《湖南省法院編制法草案》、《湖南省縣議會(huì)議員選舉法草案》等文件草案。
湖南省憲法審查會(huì)由各縣紳商代表共一百五十余人組成，其中大縣二人，小縣一人，湘省名流熊希齡、仇鰲、劉揆一任會(huì)長(zhǎng)。從1921年4月起，省憲審查會(huì)開(kāi)始審查憲草等文件，但因種種利害關(guān)系，各方意見(jiàn)紛紜，始終無(wú)法定案。直到湘軍出動(dòng)援鄂戰(zhàn)敗后，在吳佩孚大軍壓境的情況下，為求湖南自保，9月9日，省憲審查會(huì)通過(guò)修改后的憲法草案。11月上旬經(jīng)全省公民投票表決，以1815萬(wàn)余贊成票對(duì)57萬(wàn)余否決票的絕對(duì)多數(shù)通過(guò)^[4]。1922年1月1日，《湖南省憲法》由省長(zhǎng)趙恒惕公布施行^[5]。
《湖南省憲法》是“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)中各省制憲的范本。省憲包括序言及13章141條條文，分為人民之權(quán)利與義務(wù)、省之事權(quán)、省政府機(jī)關(guān)之組織及省政府權(quán)力之行使、下級(jí)地方之組織、本憲法之修改與解釋五大部分，主要內(nèi)容為：湖南為中華民國(guó)之自治省，省自治權(quán)屬于省民全體；省議會(huì)采取一院制，議員名額以人口為比例選舉，任期三年；選舉人有資格限制，實(shí)際有資格者大多為士紳階層；省議會(huì)非經(jīng)縣議會(huì)過(guò)半數(shù)同意、省務(wù)院全體附署、全省公民投票過(guò)半數(shù)同意，不得解散；省長(zhǎng)由省議會(huì)推舉四人，交由全省公民直選產(chǎn)生，任期四年，不得連任，職權(quán)為公布法律、發(fā)布執(zhí)行法律的命令、統(tǒng)率全省軍隊(duì)、管理全省軍政、任免文武官吏、可經(jīng)省議會(huì)同意后宣布戒嚴(yán)；省長(zhǎng)在未滿任前，工作如有失誤和叛變行為，可由省議會(huì)提議交全民公決，令其退職；省設(shè)省務(wù)院，設(shè)院長(zhǎng)一人(由省務(wù)員互選并呈請(qǐng)省長(zhǎng)任命)及內(nèi)務(wù)、財(cái)政、教育、實(shí)業(yè)、司法、交涉、軍務(wù)司，司長(zhǎng)(省務(wù)員)由省議會(huì)推舉二人，交省長(zhǎng)擇一任命；省長(zhǎng)和省務(wù)院行使省行政權(quán)，省長(zhǎng)命令須經(jīng)省務(wù)院長(zhǎng)及主管司長(zhǎng)副署方可生效；全省常備軍為一萬(wàn)人，軍費(fèi)不得超過(guò)預(yù)算支出的50%;人民自六歲起有接受四年教育的義務(wù)，教育經(jīng)費(fèi)至少須占預(yù)算支出的30%^[6]。
湖南省憲體現(xiàn)了西式資本主義憲法的基本特征，確立了以三權(quán)分立為中心的西式民主政治制度，省長(zhǎng)類似“國(guó)家元首”,省議會(huì)仿佛國(guó)會(huì)，省務(wù)院則形同責(zé)任內(nèi)閣，其中以立法權(quán)為至高無(wú)上，行政權(quán)則受到嚴(yán)格限制，省長(zhǎng)則接近于虛位“元首”。這是以資產(chǎn)階級(jí)和士紳階層為代表的社會(huì)各界不滿軍閥專制、要求獨(dú)立發(fā)展的愿望在政治上的體現(xiàn)，也表現(xiàn)了信奉西式民主制度的自由主義知識(shí)分子對(duì)民主政治的向往，在當(dāng)時(shí)條件下具有保障民權(quán)、遏制專權(quán)的進(jìn)步意義。湖南省憲將人民的“政治基本權(quán)”、“經(jīng)濟(jì)基本權(quán)”等以法律形式確定之，人民有選舉、罷免、結(jié)社、請(qǐng)?jiān)?、居住等?xiàng)自由權(quán)利，非依法律不得限制或剝奪；強(qiáng)調(diào)民主的全民參與特質(zhì)，年滿二十一歲的男女有選舉權(quán)，年滿二十五歲的男女有被選舉權(quán)，規(guī)定凡重大問(wèn)題，如省憲的修正與法律的復(fù)決、省議會(huì)的選舉與解散、省長(zhǎng)的選舉與罷免等等，均采投票制，“準(zhǔn)許公民隨時(shí)各抒懷抱”,享有“言論思想自由權(quán)”、“勞動(dòng)收益權(quán)”和“生存權(quán)”。值得提及的是，湖南省憲規(guī)定男女平權(quán)，體現(xiàn)出起草者尊重女權(quán)的民主意識(shí)，故在實(shí)際政治生活中，“湘中一般富有希望知識(shí)之女子，俱乘時(shí)而起，作參政之運(yùn)動(dòng)，紛向各處聯(lián)絡(luò)，以冀當(dāng)選”^[7]。當(dāng)然，湖南省憲對(duì)有產(chǎn)階級(jí)的利益也很重視，如規(guī)定嚴(yán)格保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，不允無(wú)償沒(méi)收、征用、捐輸，職業(yè)團(tuán)體可向省議會(huì)提出法律案等，都滿足了有產(chǎn)階級(jí)的要求。而在民眾的政治參與方面，省憲規(guī)定文盲無(wú)選舉權(quán)，實(shí)際剝奪了占人口相當(dāng)比例的文盲合法的政治參與權(quán)；其后在省議會(huì)選舉中，又對(duì)省議員的競(jìng)選資格有嚴(yán)格的限定，實(shí)際排除了絕大多數(shù)平民百姓進(jìn)入議會(huì)的可能，使省議會(huì)只能成為有產(chǎn)階級(jí)和知識(shí)階層的政治俱樂(lè)部。在當(dāng)時(shí)的環(huán)境之下，這是可以理解的，但卻不利于動(dòng)員民眾的政治參與熱情，使所謂“聯(lián)省自治”最終只能是無(wú)源之水、無(wú)本之木，缺乏堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。因此有評(píng)論稱：省憲規(guī)定的“自由權(quán)利，只是中產(chǎn)階級(jí)的權(quán)利，不是無(wú)產(chǎn)階級(jí)的權(quán)利。自然只是有產(chǎn)階級(jí)的專利品，無(wú)產(chǎn)階級(jí)無(wú)福消受了。”《憲法》關(guān)于“自由權(quán)”的保障條文“看起來(lái)都非常漂亮，其實(shí)細(xì)細(xì)一看，便可以知道也只有中產(chǎn)階級(jí)才能享受，無(wú)產(chǎn)階級(jí)仍然毫無(wú)關(guān)系的。比如言論思想的自由，如果要來(lái)享受這個(gè)自由，第一個(gè)條件就是要能生活，假定他求生不得，何能夠受教育——強(qiáng)迫教育的規(guī)定，也只有中產(chǎn)階級(jí)才能夠享受的——沒(méi)有教育何能夠享受言論思想的自由呢！” ^[8]
雖然湖南省憲的起草者滿懷實(shí)現(xiàn)民主政治的理想，但軍閥擁兵黷武、專權(quán)統(tǒng)治的現(xiàn)實(shí)，決定了湖南省憲法注定只是紙上談兵，不可能真正實(shí)現(xiàn)。自軍閥割據(jù)成為民國(guó)政治的現(xiàn)實(shí)之后，控制中央的大軍閥想的是“統(tǒng)一”,割據(jù)地方的小軍閥想的則是自保，“聯(lián)省自治”就是地方軍閥自保的政治遮羞布和貞節(jié)牌坊，他們以此為自己的擁兵割據(jù)抹上“合理”的油彩，因此，“聯(lián)省自治”主張的流行與地方軍閥的私利有直接的關(guān)系。但是，地方軍閥心目中的“聯(lián)省自治”與其鼓吹者之設(shè)計(jì)并不搭界，說(shuō)到底地方軍閥只求“自治”之名，而從不要民主之實(shí)，因此，無(wú)論湖南省憲規(guī)定的程序如何嚴(yán)密，條文如何細(xì)致，都不可能改變文人面對(duì)武力的軟弱無(wú)能，更不必提廣大民眾的政治參與度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到省憲制定者的企望。說(shuō)到底，湖南省憲不過(guò)是趙恒惕對(duì)付外界輿論和北洋系干涉的政治工具而已。如省憲明文規(guī)定，人民有自由表達(dá)權(quán)及自由結(jié)社和集會(huì)權(quán)；但省憲公布不過(guò)兩周，1922年1月17日，趙恒惕便“假倡無(wú)政府罪名”,封禁湖南勞工會(huì)，查禁《勞工周刊》,逮捕并殺害勞工會(huì)主任黃愛(ài)和干事龐人銓，“慘擊紗廠工人數(shù)十名”,造成流血慘案^[9]。至于所謂選舉，也為“城鄉(xiāng)劣紳、政治掮客所掌握。其進(jìn)行交易的票價(jià)高達(dá)一二元”^[10]。賄選買票等層出不窮，“衡山縣投票，并未分發(fā)各公民，僅招致小學(xué)生數(shù)千人，餌以面包，令其書一‘可’字而去”^[11]。湖南省憲的其他條文，也多不過(guò)是一紙空文，即如省議會(huì)與省長(zhǎng)的關(guān)系，從來(lái)都是省長(zhǎng)獨(dú)大，而不必理會(huì)省議會(huì)的清談，軍費(fèi)不得超過(guò)預(yù)算支出30%的規(guī)定也是虛文。因此，湖南省憲的象征意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實(shí)際意義，時(shí)人論之為，軍隊(duì)“干涉行政官事，自征地方錢糧，實(shí)為實(shí)行省憲之最大障礙”^[12] 。
根據(jù)湖南省憲的規(guī)定，1922年3月，湖南舉行省議會(huì)選舉，選出議員166人。7月完成縣議會(huì)選舉，七十五縣共選出議員2761人?！斑@次空前絕后的選舉辦得實(shí)在不成體統(tǒng)，簡(jiǎn)直是烏七八糟，亂不可言”?！霸幵p、黑幕、丑聞、糾葛等各種各樣的舞弊和暴力現(xiàn)象在這次選舉中大行其道，無(wú)處不有。舞弊的伎倆，無(wú)非是以金錢運(yùn)動(dòng)和勢(shì)力壓迫相結(jié)合，賄托經(jīng)辦選舉的官紳包辦、造假，或收買地痞流氓強(qiáng)投硬搶”^[13]。8月下旬，省會(huì)議進(jìn)行省長(zhǎng)預(yù)選，選出趙恒惕、熊希齡、譚延闿等七人為省長(zhǎng)候選人。9月10日，由各縣議會(huì)進(jìn)行省長(zhǎng)決選，在總計(jì)2593張選票中，趙恒惕得1581票，當(dāng)選為省長(zhǎng)。11月，省議會(huì)選出各司司長(zhǎng)候選人各二人，復(fù)經(jīng)趙恒惕圈出一人為司長(zhǎng)，各司長(zhǎng)又選出教育司長(zhǎng)李劍農(nóng)為省務(wù)院院長(zhǎng)。12月18日，趙恒惕向省議會(huì)宣誓就職，議長(zhǎng)林支宇監(jiān)誓，希望“今后省長(zhǎng)，一本民意為從違，依省憲為設(shè)施，尊重代議政制之精神，事事與本會(huì)開(kāi)誠(chéng)相與，則省長(zhǎng)宣誓就任之日，則吾湘邦命維新之時(shí)”^[14]。至此，喧囂一時(shí)的湖南“自治”運(yùn)動(dòng)算是有了個(gè)結(jié)果。
湖南實(shí)行“自治”之后，“民選”省長(zhǎng)趙恒惕實(shí)際仍享有至高的權(quán)力，但是盡管如此，趙恒惕還是覺(jué)得省憲礙手礙腳。他曾對(duì)人說(shuō)：“年來(lái)湘省交通、教育、實(shí)業(yè)諸端，未能有所發(fā)展，自問(wèn)甚為慚愧，惟究其原因，雖系環(huán)境所迫，實(shí)系省憲不善，條文牽掣之故?！?sup>[15] 所以，趙恒惕早有修改省憲之心。1923年11月，趙恒惕在譚、趙戰(zhàn)爭(zhēng)中獲勝，但因此次勝利部分得益于直軍相助，也給了吳佩孚要求趙恒惕取消省憲的借口。一方面因?yàn)閰桥彐诘膲毫?，一方面也出于自身利益的考量，趙恒惕在1924年10月下令召開(kāi)憲法會(huì)議，修改省憲。修改后的《湖南省憲法》大大擴(kuò)展了省長(zhǎng)的權(quán)力，規(guī)定省長(zhǎng)可以連任，并兼省務(wù)院長(zhǎng)，可任免各司長(zhǎng)、縣長(zhǎng)及法官，取消司長(zhǎng)副署的規(guī)定，議員由直接選舉改為間接選舉，并減少了名額^[16]。修改后的湖南省憲較前大為退步，亦可為在軍閥統(tǒng)治下民主政治難產(chǎn)之例證。而輿論早有評(píng)論，稱“省憲對(duì)于人民的成績(jī)，只加進(jìn)幾層痛苦。對(duì)于政府的成績(jī)，只造就一百多個(gè)金錢賄買的議員和幾個(gè)金錢賄買的司廳院長(zhǎng)而已”^[17]。即便是趙恒惕本人亦承認(rèn)，“軍費(fèi)過(guò)大，最緊要的自治及建設(shè)經(jīng)費(fèi)竟至無(wú)者，省憲殊無(wú)成績(jī)可言”^[18]。
湖南是“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)中唯一一個(gè)公布憲法并實(shí)行的省份，這與其所處的獨(dú)特環(huán)境有關(guān)。湖南位處南北之間，一直是北洋系與西南系和孫中山革命黨爭(zhēng)奪的重點(diǎn)地區(qū)，在北軍南進(jìn)和南軍北伐的壓力之下，處于夾縫中的湖南提出“聯(lián)省自治”主張，除了軍閥自保的需要之外，也有省內(nèi)各界抵御并緩解外來(lái)壓力的客觀要求。但湖南辦理“自治”的成效遠(yuǎn)不及倡導(dǎo)者的預(yù)期，至于其他各省實(shí)行“聯(lián)省自治”的情形，又遠(yuǎn)不如湖南，除了轟轟烈烈的紙面文章之外，基本未能進(jìn)入實(shí)踐層面。
湖南率先提出“自治”主張后，西南各省紛起響應(yīng)，以此與北洋系的“武力統(tǒng)一”相抗衡。1920年12月10日，四川劉湘等在重慶聯(lián)名發(fā)出通電，聲稱四川實(shí)行自治，以期速解川局。1921年1月8日，劉湘等又聯(lián)名發(fā)表通電，聲明“在中華民國(guó)合法統(tǒng)一政府未成立以前，川省完全自治”,依據(jù)“川省人民公意制定省自治根本法，行使一切政權(quán)”^[19]。接著，貴州的盧燾于1921年1月28日宣布“自治”,并組織省憲會(huì)議。此后，云南、廣西及東南諸省亦紛紛通電響應(yīng)“自治”倡議，一時(shí)“聯(lián)省自治”成為一股頗為強(qiáng)勁的政治潮流。1921年“援鄂”戰(zhàn)爭(zhēng)前后，趙恒惕還想以武漢為據(jù)點(diǎn)，召開(kāi)各省聯(lián)席會(huì)議，成立“聯(lián)治”政府。8月中旬又通電全國(guó)，提議召開(kāi)國(guó)民會(huì)議，討論“聯(lián)省自治”,只因“援鄂”的失敗而未能進(jìn)行。
浙江也是“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)中的積極角色。浙督盧永祥是直皖戰(zhàn)后皖系僅存的實(shí)力派大將，1921年6月4日，盧永祥發(fā)表通電，要求“先以省憲定自治之基礎(chǔ)，繼以國(guó)憲保統(tǒng)一之舊觀”,“由各省區(qū)軍政長(zhǎng)官，選派全權(quán)代表，擇定適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)，先籌妥善辦法，再付國(guó)民公決”^[20]。盧永祥還通電西南各省，請(qǐng)“即日派遣代表來(lái)杭，組織聯(lián)省會(huì)議，研究討論，以期制定適當(dāng)辦法，早日推行”^[21]。他提出的聯(lián)省辦法為：一、聯(lián)省制系依法則之結(jié)合，造成真正統(tǒng)一，不受第三者之牽制。關(guān)于中央政令，亦由聯(lián)省商榷進(jìn)行；二、聯(lián)省手續(xù)依省憲法案辦理之，凡屬非法之事，概行拒絕，彼此有互相協(xié)商義務(wù)及應(yīng)得各項(xiàng)權(quán)利；三、聯(lián)省法則與規(guī)約，以簡(jiǎn)單易于明了而與約法不相違背為宗旨，免使規(guī)定后受人指責(zé)^[22]。因?yàn)楸R永祥出身北洋系，如今卻與西南各省同倡“自治”,引起了輿論的較大反響。盧電發(fā)后，不少省區(qū)表示贊同，一時(shí)“南北各省賡續(xù)而起，捷如桴鼓相應(yīng)”。福建李厚基電稱，“敝處決與兄一致行動(dòng)”;廣東陳炯明電稱，“此后救國(guó)方法在分權(quán)各省，俾自定省憲，力行自治”^[23]。四川劉湘、貴州盧燾、江西陳光遠(yuǎn)等均表示贊同盧之主張。北京政府大總統(tǒng)徐世昌和總理靳云鵬對(duì)盧的宣言表示“不剛不柔，決不宣言盧有意外行動(dòng)，且言所見(jiàn)不為無(wú)因，然非其時(shí)，中央不能采其建議”。他們派出何宗蓮和鮑貴卿先后赴浙，向盧氏疏通，以北洋系之情義感化盧永祥，望其言行不為太過(guò)。盧則表示“仍以擁護(hù)中央為前提”,并請(qǐng)何宗蓮轉(zhuǎn)呈他給徐世昌的密信，坦白表示，“浙江地處南方”,“空氣較他省不同”,自己的主張不過(guò)是“俾順多數(shù)民意”^[24]。6月27日，盧永祥再發(fā)通電，解釋前電，謂“省治為統(tǒng)一基礎(chǔ)，而與中央各項(xiàng)選政即無(wú)妨礙，又于行政方面更無(wú)障礙”;“中國(guó)幅員寬廣，宜與聯(lián)省自治而便和衷共濟(jì)，一致?lián)碜o(hù)中央”^[25]。同時(shí)又電致西南各省，請(qǐng)“即日派遣代表來(lái)杭，組織聯(lián)省會(huì)議，研究討論，以期制定適當(dāng)辦法，早日推行”^[26]。
由于盧永祥的一度提倡，浙江的自治運(yùn)動(dòng)迅速發(fā)展。1921年6月，浙江省議會(huì)組成55人的省憲起草委員會(huì)，由曾參加湖南省憲起草的王正廷擔(dān)任委員長(zhǎng)。7月，十七章一百五十一條的省憲起草完成。8月12日，浙江省憲法會(huì)議通過(guò)《浙江省自治宣言》,聲稱：“民國(guó)之本位在省，中央不能治則不如近而求之省。自治主權(quán)之原動(dòng)力在人民，統(tǒng)治者不可恃，則不如退而訴之人民自決。此省憲問(wèn)題所以為今日救亡之急力，亦即將來(lái)統(tǒng)一之初基也?！毙孕迹赫憬』诠逃兄鳈?quán)之發(fā)動(dòng)，在國(guó)憲施行前，所有向?qū)儆谥醒胝聶?quán)在本省范圍內(nèi)一律保留之；自宣言之日起，以中央名義對(duì)外對(duì)內(nèi)一切政治行為，關(guān)系本省利害者，非至依省憲法所定正式政府決議同意之日，概不認(rèn)為有效；所有現(xiàn)行法令，違反本省自治主義，或因而妨害公共治安者，本省得以自治權(quán)，宣告其失效^[27]。其后，浙江省憲經(jīng)憲法會(huì)議討論修改通過(guò)(共計(jì)十八章一百五十八條),9月9日公布，俗稱“九九憲草”,成為在“聯(lián)省自治”聲中各省正式公布的第一部省憲。浙江省憲的條文規(guī)章與湖南省憲大體相同，但也有若干相異之處，如省議員不得兼任國(guó)會(huì)議員或其他地方議員；省長(zhǎng)由全省選民分區(qū)組織選舉會(huì)選舉，省長(zhǎng)的職權(quán)則未作具體規(guī)定；行政機(jī)構(gòu)為省政院(修正后為省務(wù)院),省長(zhǎng)兼任省政院長(zhǎng)(修正后省務(wù)院長(zhǎng)由省長(zhǎng)提名并由省議院通過(guò))^[28]。11月間，又將省民自行提出的各種憲草案，連同“九九憲草”,交由憲草審查會(huì)審查，最后在1923年1月議定三種憲草，分別以紅、黃、白三色作為識(shí)別，俗稱“三色憲法草案”。但是，盧永祥提出“聯(lián)省自治”,不過(guò)是在直系壓力下表現(xiàn)自己順應(yīng)“民意”,企圖以此自保，而省憲一旦實(shí)行，規(guī)定現(xiàn)役軍人不能擔(dān)任省長(zhǎng)，省長(zhǎng)職權(quán)受到議會(huì)的制約，對(duì)于如此礙手礙腳的省憲，盧永祥自然無(wú)意付諸實(shí)行?！熬啪艖棽荨备?，盧永祥被選為憲法執(zhí)行委員會(huì)委員，但他聲明“鄙人分屬軍人，且系現(xiàn)職，既為職務(wù)束縛，循名責(zé)實(shí)，未便遽承”^[29] 。實(shí)際表明了他對(duì)省憲的態(tài)度。如時(shí)人所論，“盧是安福俱樂(lè)部主要的殘存者，他絕非一定贊成自治者，是把自治作為對(duì)抗直系控制下之中央政府的一個(gè)襯托”。憲草本定于8月1日交付全省公民投票復(fù)決，但盧永祥“再三延宕，不肯交付公民票決，致成流產(chǎn)”^[30]?！罢憬贼[了許多制憲的花樣，終于不曾實(shí)行的緣故，并不是浙江人民不熱心，只是盧永祥始終沒(méi)有誠(chéng)意，恐怕實(shí)行起來(lái)，要受憲法的拘束，不能專擅自由；原來(lái)他的意思，不過(guò)借制憲自治，抵抗直系的壓迫罷了”^[31] 。至于其他制定憲法的省份，如廣東、四川與福建，則多以湘憲或浙憲為藍(lán)本，也都未能通過(guò)或付諸實(shí)行。如曾經(jīng)親歷“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)的史家李劍農(nóng)所論：“省憲運(yùn)動(dòng)的潮流，可謂激蕩全國(guó)。但在軍閥勢(shì)力宰制的下面，所有的運(yùn)動(dòng)，皆未發(fā)生實(shí)效，湖南的實(shí)行省憲兩三年，算是例外。但這種例外的實(shí)行，也只有形式，與其他各省不過(guò)是五十步百步之差罷了?！?sup>[32]
1922年直系在第一次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)中獲勝后，吳佩孚志得意滿，一手策劃“恢復(fù)法統(tǒng)”,一手準(zhǔn)備“武力統(tǒng)一”。對(duì)吳佩孚的“武力統(tǒng)一”圖謀，西南方面自然非常敏感，唐繼堯的幕僚周鐘岳認(rèn)為，“吳既以兵力統(tǒng)一北方，又欲以法律統(tǒng)一南方，以拆西南政府之臺(tái)，其計(jì)甚巧”。為應(yīng)對(duì)吳的政治攻勢(shì)，周向唐建議，召開(kāi)各省代表會(huì)議，采用聯(lián)省自治精神制憲，說(shuō)明此時(shí)欲謀和平統(tǒng)一，恢復(fù)國(guó)會(huì)及總統(tǒng)復(fù)位不過(guò)是治標(biāo)之策，治本則在制定聯(lián)治憲法^[33]。6月8日，唐繼堯即發(fā)出通電，贊成恢復(fù)國(guó)會(huì)，擁護(hù)黎元洪復(fù)職，主張“速集南北各省代表，開(kāi)一聯(lián)席會(huì)議，解決以前糾紛，籌議建國(guó)大計(jì)”^[34]。29日，唐繼堯再發(fā)通電，認(rèn)為“以吾人經(jīng)驗(yàn)所得，及國(guó)民心理所向，集權(quán)主義，既不適于國(guó)情，民治潮流，復(fù)遍輸于宇內(nèi)。此時(shí)仍惟有實(shí)行聯(lián)省自治，為救國(guó)不二法門。果能由自治而聯(lián)合各省，即由聯(lián)省而組織政府，使地方自治，有自由發(fā)展之機(jī)，而統(tǒng)一國(guó)家，亦得免分崩之患，則所以消弭兵禍者在此，即所以建立國(guó)基者亦在此也。惟是聯(lián)省自治，關(guān)系國(guó)家大計(jì)，既非閉關(guān)以自守畛域，亦非強(qiáng)人就我范圍，誠(chéng)宜結(jié)合同心，共籌辦法。如何使制度依法產(chǎn)生，如何使主義免除障礙，不能不望各省之互相提挈，切實(shí)進(jìn)行”^[35]。唐電既發(fā)，已經(jīng)實(shí)行“自治”的湖南率先響應(yīng)，趙恒惕于7月1日發(fā)出通電，認(rèn)為“觀察現(xiàn)時(shí)之潮流，與人心之趨向，非實(shí)行聯(lián)省自治主義，不足以解糾紛而維國(guó)是，并宜本此主義以制國(guó)憲。至于湘省，無(wú)論環(huán)境如何變化，勢(shì)必抱此宗旨，積極厲行，決不為外界人所搖動(dòng)”。同日陳炯明發(fā)出通電，認(rèn)為“中國(guó)領(lǐng)土廣大，民俗各異，仍應(yīng)仿照美國(guó)，建立聯(lián)省制度。中央集權(quán)，適足以肇亂”。他提議組織中華民國(guó)聯(lián)省，以實(shí)行統(tǒng)一；各省組織政府，處理本省事務(wù)，省憲法自定，但不得與國(guó)憲抵觸；實(shí)行軍民分治，政事完全還之各省人民，而軍事則超然于各省之外，由中央執(zhí)掌，各軍給養(yǎng)由陸軍部擔(dān)任，不仰給于各省，駐地亦由陸軍部統(tǒng)一指定^[36]。陳炯明還與湖南的趙恒惕和云南的唐繼堯相商，提議在上海召開(kāi)聯(lián)省自治會(huì)議，并得到四川的劉湘、貴州的袁祖銘、浙江的盧永祥、東北的張作霖的贊成，不過(guò)由于直系的強(qiáng)硬反對(duì)，會(huì)議未能開(kāi)成。此時(shí)，“聯(lián)省自治”呼聲再度高漲，形成繼1920年湖南初倡之后“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)的又一高潮。
在直奉戰(zhàn)后的政治環(huán)境下，地方軍閥接過(guò)“聯(lián)省自治”的口號(hào)，以圖對(duì)抗直系的“武力統(tǒng)一”,而社會(huì)輿論和團(tuán)體對(duì)“聯(lián)省自治”的熱捧，則出于對(duì)軍閥相爭(zhēng)混戰(zhàn)的不滿。這實(shí)際上也是“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)自始至終所表現(xiàn)的兩種不同趨向：一種趨向是地方軍閥的分離主義色彩，這已經(jīng)為各省“自治”的實(shí)踐所證明；另一種趨向則是以名流、專家、學(xué)者為代表的自由主義知識(shí)分子的鼓吹，代表了希望穩(wěn)定發(fā)展的有產(chǎn)階級(jí)利益，也反映了希望生活安定的民眾意愿。地方軍閥需要借重輿論的鼓吹，有產(chǎn)階級(jí)幻想得到實(shí)力派的支持，政治上本為南轅北轍的兩股力量卻因各有所需而暫時(shí)形成了頗為奇特的結(jié)合，使直奉戰(zhàn)后的輿論界與政界顯得頗為熱鬧。
1922年7月，“八團(tuán)體聯(lián)合會(huì)”(議會(huì)、商、教、農(nóng)、工、銀行、律師、報(bào)界聯(lián)合會(huì))在上海合開(kāi)“國(guó)是會(huì)議”,主張由各省先制省憲，然后聯(lián)合各省再制國(guó)憲。7月26日，他們召開(kāi)國(guó)憲起草委員會(huì)，議定由張君勱擬訂國(guó)憲草案。8月15日，張擬訂的“國(guó)是會(huì)議憲法草案”完成公布，其要點(diǎn)重在削減軍人干政的可能：一、定中華民國(guó)為聯(lián)省共和國(guó)；二、列舉聯(lián)省政府與省政府之權(quán)限；三、國(guó)防軍不超過(guò)20萬(wàn)人，歲費(fèi)不超過(guò)聯(lián)省政府歲出的20%;四、各省軍隊(duì)改為國(guó)防軍；五、限定聯(lián)省政府收入種類，余為省收入；六、軍人解職未滿三年者，于政府不得擔(dān)任官職；七、現(xiàn)役軍人不得以文字向公眾發(fā)表政治意見(jiàn)^[37]。同期北京有“修正憲法草案請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)”,主張修訂憲法，劃分中央與各省的權(quán)限，建立聯(lián)邦制國(guó)家。當(dāng)年8月，梁?jiǎn)⒊诤鲜∽h會(huì)以《湖南省憲之實(shí)施》為題發(fā)表演講，闡述“聯(lián)邦制”之來(lái)歷及其在中國(guó)之發(fā)展，認(rèn)為“民國(guó)成立以來(lái)，中央統(tǒng)一與聯(lián)邦自治主義，彼此都在研究，兩方面均有理由。但已經(jīng)過(guò)去之十年均系中央集權(quán)，成績(jī)?nèi)绾?？昭昭在人耳目。至于現(xiàn)在，即主張統(tǒng)一集權(quán)之人，亦皆轉(zhuǎn)而主張聯(lián)省自治，可謂全國(guó)一致”^[38]。章太炎的意見(jiàn)更為激進(jìn)，他提議：“今宜先由各省自制憲法，次定聯(lián)省憲法”;“自此以后，乃設(shè)聯(lián)省參議院，而現(xiàn)式國(guó)會(huì)可永斷”;“大總統(tǒng)之職不廢，梟鷙者處之，則有威福自專之患，……今擬廢去大總統(tǒng)一職，以委員制行之?！彼J(rèn)為民國(guó)以來(lái)的“約法”偏于集權(quán)，“國(guó)會(huì)”傾于勢(shì)力，“總統(tǒng)”等于帝王，所以主張棄此“三蠹”,以制定省憲與聯(lián)省憲法，成立聯(lián)省參議院，以委員制代而行之^[39]。
“聯(lián)省自治”潮流的興起，姑無(wú)論其實(shí)質(zhì)如何，但至少對(duì)北京政府的中央集權(quán)是不利的。雖然當(dāng)時(shí)的北京中央政府處于弱勢(shì)地位，但控制政府的大軍閥總是企圖有朝一日統(tǒng)一全國(guó)，當(dāng)然反對(duì)地方小軍閥的“自治”之舉。直奉戰(zhàn)后，直系對(duì)“聯(lián)省自治”的態(tài)度同樣如此，吳佩孚甚而干脆指責(zé)“聯(lián)省自治”是“豪強(qiáng)割據(jù)，部落稱尊，又附會(huì)分權(quán)之說(shuō)以自飾其亂”。黎元洪對(duì)“聯(lián)省自治”的態(tài)度卻有不同。直系雖一手策劃了黎的復(fù)職，但其擁曹錕出任總統(tǒng)的態(tài)勢(shì)亦很明顯，故黎元洪為了在總統(tǒng)位置上多留時(shí)日，企望借南方而自重，對(duì)以南方各省為主體的“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)態(tài)度寬容。7月1日，黎元洪發(fā)布總統(tǒng)令，表示尊重地方自治，并稱“國(guó)會(huì)將來(lái)制定憲法，所有中央與各省權(quán)限，必能審中外之情形，救偏畸之弊害。一候憲典告成，政府定能遵守，切實(shí)施行”。在國(guó)會(huì)內(nèi)部，也有不少議員對(duì)“聯(lián)省自治”主張頗感興趣，認(rèn)為全國(guó)各方贊同，合乎世界潮流，俟正式國(guó)會(huì)召開(kāi)后應(yīng)予討論。8月26日，國(guó)會(huì)憲法審議會(huì)通過(guò)制憲原則：“各省于不抵觸國(guó)憲范圍內(nèi)得自制省憲，地方制度章內(nèi)應(yīng)規(guī)定關(guān)于省憲各原則?！?sup>[40] 可是，他們的主張卻遭到曹錕、吳佩孚的強(qiáng)烈反對(duì)，曹、吳對(duì)“聯(lián)省自治”明確表示“不予贊同”^[41],由直系“統(tǒng)一”全國(guó)才是他們追求的基本目標(biāo)。因此，7月5日和11日吳佩孚兩次致電趙恒惕(后電與曹錕聯(lián)名)稱：“研究聯(lián)省自治制，與單一國(guó)家制相抵觸。所謂省區(qū)為國(guó)之固有版圖，若強(qiáng)擬于邦州之列，不免有削足適履之嫌”;“我國(guó)本屬單一國(guó)家，數(shù)千年因襲已久”;“酌情度勢(shì)要在擴(kuò)充自治精神，不宜采取聯(lián)邦之形式”^[42]。7月7日，吳佩孚又致電唐繼堯說(shuō)：“地方制度業(yè)有明令附之憲章，權(quán)限如何，自有國(guó)會(huì)為之考訂，愚意但求自治之實(shí)，不必更鶩聯(lián)省之名。今若另開(kāi)聯(lián)省會(huì)議，非徒有蔑視國(guó)會(huì)之嫌，正恐枝節(jié)橫生，糾紛益集，且亦非護(hù)法諸公所宜出也?！?sup>[43] 在曹錕、吳佩孚的直接控制下，黎元洪對(duì)政治的主張不敢越軌，他對(duì)“聯(lián)省自治”的支持也只能停留于一些口頭表示。