北京臨時政府的成立過程，清楚地表現(xiàn)出兩個顯著特征：一是表面上依據(jù)《臨時約法》行事，一是始終貫穿著袁世凱北洋軍閥集團與南方革命黨人的激烈爭奪。這既規(guī)定了它的組織形式，也決定了它的性質(zhì)。
以袁世凱為首的北洋軍閥是一個代表大地主大資產(chǎn)階級利益的龐大軍事政治集團。多年來，它對內(nèi)鎮(zhèn)壓人民，對外投靠帝國主義，上交權(quán)貴，下結(jié)死黨，肆無忌憚地擴充勢力。武昌起義后，其全部活動，無論是公開的，隱蔽的，軍事的，政治的，集中到一點，就是為了奪取國家最高權(quán)力，建立北洋軍閥的統(tǒng)治。所以，袁世凱必然要竭力控制北京臨時政府。
首先，組織總統(tǒng)府，“專以封其黨羽，充其實力”^[1],把總統(tǒng)府變成了北洋集團的大本營。袁世凱剛被舉為臨時大總統(tǒng)，就迫不及待地設(shè)立“臨時籌備處”,作為辦事機構(gòu)。其《規(guī)約》規(guī)定：本處“直隸于新舉臨時大總統(tǒng)”,“所有各股辦事員應(yīng)由新舉大總統(tǒng)選派”^[2]。而袁所選派的五十人，大多為“前清時代紅人”^[3]。他又改前清軍咨府為軍事參議處，“一切皆仍其舊”。同時設(shè)秘書總長一職，委前清侍郎寶熙充任。唐紹儀內(nèi)閣成立后，袁世凱將部分人員安插各部，對總統(tǒng)府班底加以重新調(diào)整。4月21日，他下令撤銷臨時籌備處、軍事參議處，改設(shè)秘書廳及軍事處為總統(tǒng)府辦事機關(guān)。秘書廳以梁士詒為秘書長，阮忠樞為次長，施愚、吳廷燮、張一麐、余迪侯、閔爾昌、沈祖憲、李景?、陳毅、余撫辰、曾彝進等為秘書；軍事處以禁衛(wèi)軍軍統(tǒng)馮國璋兼任總長(后以蔭昌接任),傅良佐為次長，田文烈為秘書長，均系北洋親信或幕僚。為了加強總統(tǒng)府的實力地位，他不顧南方革命黨人的反對，將原巡防隊、武衛(wèi)右軍改編成一支擁有三十五個營的拱衛(wèi)軍，任段芝貴為總司令，袁乃寬為軍需長(后以田文烈接任),受總統(tǒng)府直接節(jié)制^[4]。
此外，袁世凱還以“咨詢一切”為名，于總統(tǒng)府內(nèi)設(shè)立外交、政治、軍事、海軍、法律、教育、邊事等各種顧問，顧問又有頭等(高等)、二等、三等之分，其實際目的不過是借以安插私人，網(wǎng)羅社會“名流”和牢籠革命黨人。正像著名記者黃遠庸所揭露：“彼以為天下之人，殆無有不能以官或錢收買者，故其最得意之政策，在寵人以勛位，以上將、中將、少將種種，其他或以顧問，或以贈與，或以其他可以得錢者之種種?！?sup>[5]因此，顧問愈設(shè)愈多，名目愈出愈奇，以致有人譏評說：總統(tǒng)府顧問“比較前清弼德院尤為茂盛”^[6]。
其次，蔑視《臨時約法》,蓄意破壞責(zé)任內(nèi)閣制。袁世凱不僅強行奪去外交、內(nèi)務(wù)、陸軍和海軍等重要各部權(quán)力，慫恿這些部門奉行“獨立主義”,以拆內(nèi)閣的臺，而且千方百計縮小內(nèi)閣權(quán)限。臨時參議院遷京前夕，曾依據(jù)《臨時約法》通過了《國務(wù)院官制》和《各部官制通則》。唐紹儀內(nèi)閣成立不久，袁世凱即提出“修正案”,交參議院議決。其重要“修正”為：一、將國務(wù)總理“承宣機宜，統(tǒng)一行政”的權(quán)限，改為“保持行政之統(tǒng)一”;二、對于“國務(wù)總理于必要時，得中止各部總長之命令處分”,以及各部總長“于各地方行政官于必要時，亦得撤消或停止其命令處分”的規(guī)定，認(rèn)為“必要”二字“范圍太廣”,“非有一定之權(quán)限”,難免“濫用其停止或撤消之權(quán)”,須限制為“只在違背法律、逾越權(quán)限時用之”;三、各部簡任、薦任各官，在分司以上者“權(quán)限屬于大總統(tǒng)”,“應(yīng)由大總統(tǒng)下令”;分司以下者“權(quán)限屬于各總長”,“應(yīng)由各總長下令”^[7]。關(guān)于第一點，參議院討論時議員彭允彝曾提出反對意見，認(rèn)為僅規(guī)定“保持行政之統(tǒng)一”,則內(nèi)閣“政治上必不能活動”,且與《臨時約法》所定責(zé)任內(nèi)閣制原則相違背，主張改為“國務(wù)總理為國務(wù)院首領(lǐng)，定全國大政之方針”。但出席參議院常會的政府委員則聲稱，確定大政方針“乃大總統(tǒng)之權(quán)限”,決不能屬于國務(wù)總理，否則“大總統(tǒng)何所事事？”^[8]由于政府委員的堅持和多數(shù)議員不表同意^[9],彭允彝的提議未能通過。這樣，通過“修正”官制，袁世凱不僅取得了內(nèi)閣各部分司以上各官的任免權(quán)，而且從法律條文解釋上取消了內(nèi)閣得制定大政方針的權(quán)力。
袁世凱并不以此為滿足，他還要進一步加強對內(nèi)閣的控制。例如，“財政軍政大問題，皆直接由總統(tǒng)府處理，并不報告于國務(wù)會議”^[10]。由財政總長與“其他通曉財政人員”組成的財政委員會則專為控制財政大權(quán)而設(shè)，它的任務(wù)是“研究各項財政問題，以供政府之采擇”;而所謂“研究”,不過是先由財政委員會“籌備一切，始交財政部遵照辦理”而已^[11]。因此，當(dāng)時就有人評論說：“財政一項，則交通部、財政部與總統(tǒng)府是一是二，何人知之？”^[12]
再次，以“限制過苛”為借口，竭力擺脫參議院的監(jiān)督。還在南京臨時參議院北遷以前，袁世凱就認(rèn)為參議院“權(quán)限亦須略為改縮”,特命臨時籌備處“將該院院章悉心考核，量為增減”,作為臨時參議院在北京正式成立的先決條件^[13]。后來他雖未敢正式提出，但行動上卻常不經(jīng)參議院議決，便“巧立官名，以為任命”,公然以命令取代法律，致使“私官日多，直與專制之任官無異，而荒謬絕倫之任官遂亦層出不窮”^[14]。
但是，由于同時受到內(nèi)閣和參議院兩方面的牽制，袁世凱畢竟還沒有達到他所企望的壟斷全部權(quán)力的目的。
在內(nèi)閣方面，盡管袁世凱對它極力破壞、操縱，但在法律和事實上，它仍具有責(zé)任內(nèi)閣的性質(zhì)。首先，即依“修正”過的《國務(wù)院官制》,內(nèi)閣仍然擁有廣泛的權(quán)力。比如，《官制》規(guī)定：國務(wù)總理依其職權(quán)或特別委任得發(fā)院令；就所管事務(wù)對于地方長官得發(fā)訓(xùn)令及指令，并得停止或撤消地方長官所發(fā)違背法令的命令或逾越權(quán)限的處分；臨時大總統(tǒng)公布法律、發(fā)布教令及其他關(guān)于國務(wù)的文書，須由國務(wù)總理或全體國務(wù)員或總理與有關(guān)國務(wù)員副署；法律案與教令案、預(yù)算決算案、預(yù)算外之支出、軍隊編制、條約案、宣戰(zhàn)媾和事項、簡任官進退、各部權(quán)限爭議等等，均經(jīng)國務(wù)會議，會議時以國務(wù)總理為議長^[15]。其中，“副署權(quán)”的規(guī)定尤其重要，因為這項規(guī)定意味著對袁世凱“公布法律、公布教令及其他關(guān)于國務(wù)之文書”可以同意，也可以不同意；而不同意即意味著袁世凱公布的法律、教令等無法律效力，如一意孤行，就是侵法越權(quán)。這對袁推行專制統(tǒng)治不能不是莫大的限制。因此，當(dāng)時就有人發(fā)表評論說：《國務(wù)院官制》規(guī)定國務(wù)總理之權(quán)，“范圍非常廣大，茍本此而實行之，則內(nèi)閣政治之精神實于此寄”。并指出：國務(wù)總理職權(quán)雖未指明“定大政方針”一語，而國務(wù)會議所議各項內(nèi)容，已“盡舉其實”^[16]。
其次，更為重要的是，在當(dāng)時革命黨人的心目中，普遍認(rèn)為責(zé)任內(nèi)閣制直接關(guān)系到民主共和國的鞏固，絕不能聽任袁世凱及其黨徒隨意破壞。因此，同盟會閣員決心以維護和實行責(zé)任內(nèi)閣制為職志。例如宋教仁，農(nóng)林原非其所長，更“非中心所愿”,但為實行責(zé)任內(nèi)閣，他毅然就任，不僅“對于當(dāng)盡之職務(wù)莫不次第實行”,相繼擬定了一整套發(fā)展農(nóng)林的計劃，而且努力使內(nèi)閣成為一個“志同道合，行大決心，施大毅力，負大責(zé)任，排大困難”,“有系統(tǒng)、有秩序之政見”的名副其實的“責(zé)任內(nèi)閣”^[17]。每開國務(wù)會議，他發(fā)抒政見，議論政策，“說話最多”^[18]。他認(rèn)定制定“大政方針”為內(nèi)閣當(dāng)然“責(zé)任”,屢次提議于國務(wù)會議，繼而又自告奮勇代內(nèi)閣草擬了一份全面而詳盡的“政見書”。他雖然主張“集權(quán)政府”和“速行軍民分治”,但完全是作為鞏固和建設(shè)民主共和國的一項基本政策，并為加強與提高內(nèi)閣地位而提出的，與袁世凱企圖獨攬大權(quán)、專以削弱同盟會力量有本質(zhì)的不同。又如蔡元培，同樣竭誠維護責(zé)任內(nèi)閣制原則。他堅決主張“劃清大總統(tǒng)及國務(wù)院權(quán)限”,反對“事事奉令承教于大總統(tǒng)”。為此，他提出：國務(wù)院是個“定大計，負責(zé)任”的有機體組織，閣員不能隨意單獨行動，更不可“用陰謀，逞機智”^[19]等等，表現(xiàn)了他一貫追求民主政治的進取精神。在宋、蔡及其他同盟會閣員的影響和支持下，有意實行“責(zé)任內(nèi)閣”的唐紹儀，“事事咸恪遵約法”^[20],“每有要議，必就商于蔡、宋二君”^[21]?！霸绖P以每有設(shè)施，輒為國務(wù)總理依據(jù)約法拒絕副署，致不能為所欲為，深滋不悅。”^[22]因此，當(dāng)時輿論都稱唐紹儀內(nèi)閣為“唐宋內(nèi)閣”^[23]。
在參議院方面，雖然它遷到北京后發(fā)生了顯著的變化，但作為辛亥革命的直接產(chǎn)物，維護民主共和，反對封建專制仍是它最基本的特性。首先，臨時參議院是在承認(rèn)《臨時約法》的情況下遷到北京的，這就使它不能不擁有《臨時約法》所賦予的極大權(quán)力。其次，同盟會議員堅持民主共和的立場，決定了他們必然采取維護《臨時約法》有關(guān)“同意權(quán)”、“議決權(quán)”的態(tài)度。再次，反對派議員固然擁護袁世凱，但也僅是“假借”其實力，以求達到分享權(quán)力的目的。每當(dāng)袁世凱背離憲政軌道時，《臨時約法》照樣是他們抵制袁的有效武器，這說明他們同樣需要“議會政治”。所有這些，都使臨時參議院不能不與袁世凱處于對立的地位。
其實，早在袁世凱就任臨時大總統(tǒng)時，南京臨時參議院就曾向他指出：“《臨時約法》七章五十六條，倫比憲法”,要求他“守之維謹(jǐn)，勿逆輿情，勿鄰專斷，勿狎非德，勿登非才”^[24]。遷到北京后，臨時參議院更明確宣布：立國根本，全在于“廓清秦政以來十二朝專制之錮習(xí)，及晚清時代社會傳染之惡風(fēng)”。并表示：“茍有利于國者，措施雖有時以權(quán)濟變，本院亦靡不樂為贊助，期于成功；否則，茍且之策，補苴之術(shù)，形式徒具，精神坐亡，本院職司所在，萬不能同流自陷，辜負國民?！?sup>[25]這實際就是對袁世凱的警告。正是在這一思想的指導(dǎo)下，為維護民主共和，反對專制獨裁，臨時參議院與袁世凱展開了一系列的斗爭。僅7月以前，就有以下數(shù)端：
其一，反對違法任命政府官吏。4月10日，袁世凱無視《各部官制通則》關(guān)于各部設(shè)次長一人的規(guī)定，又不經(jīng)參議院議決同意，便下令任命張元奇、榮勛為內(nèi)務(wù)部次長。5月4日，袁的追認(rèn)咨文送到參議院，遭到議員一致反對。他們指出，“以咨文而忽然變更參議院議決案，并無提出修正案，在法律上已不正當(dāng)”,況增加案未經(jīng)提出，先已任命，“殊于約法相違背”。他們表示：“斷不能以位置私人之故而增加次長”,“徒為政府增加閑職”,更“不能以咨文而即可以變更法律”。最后，參議院議決維持原案，“內(nèi)務(wù)部無須增加次長一人”^[26]。12日，袁世凱只好下令取消對張元奇的任命。此外，他不經(jīng)參議院議決，擅自任命胡瑛為新疆青海屯墾使等專斷行為，也同樣受到參議員的嚴(yán)厲質(zhì)問。
其二，對于袁世凱交議的國務(wù)院官制修正案、各部官制通則修正案以及各部各局官制修正案，臨時參議院不僅常發(fā)反對之詞，且運用“議決權(quán)”,多所刪減。對于財政部官制修正案，它指責(zé)該部“設(shè)局不妨其多，用人不妨其濫”,“造幣廠、印制局皆為安插私人之地”。對于蒙藏事務(wù)局官制案，它認(rèn)為第一條“關(guān)于一切”四字“權(quán)限太大”,徑予刪去，所定秘書、僉事、主事人數(shù)亦須減少。對于法制局官制修正案，它刪去了聘任外國人為顧問一條，而對“酌設(shè)編輯員”一條，以“人數(shù)未經(jīng)定明，恐有濫竽之弊”,改為限制在“四人以內(nèi)”,參事也由十二人改為八人。對于銓敘局、印鑄局、臨時稽勛局的僉事定額，它堅持銓敘局由十四人改為四人，印鑄局由八人改為四人，臨時稽勛局則全部刪去，僅保留調(diào)查員，由委任改為薦任，專任十人，兼任無定額^[27]。這樣就大大減少了袁世凱安插親信的機會。
其三，臨時參議院還先后通過了一系列提案，咨催政府交院議決。其中包括預(yù)算決算、迅定地方官制、迅定戶籍法、迅定服制服色并注意采用國貨等案，尤以催交預(yù)算決算最為堅決。自5月11日到7月14日，它連續(xù)三次咨文袁世凱，最后一次并限期一月內(nèi)交院議決。袁世凱不得不于7月15日向參議院交出一紙《六月份支出概算書》。不料這樣更激起了參議員的憤怒，他們一致斥責(zé)袁世凱“敷衍了事”,“與約法上大有沖突”,指出：7月“始將六月份之概算提出，其昏憒為何如？直可謂之不懂法律。設(shè)使本院亦盲從而議決之，豈非亦是一個不懂法律耶？”“政府如此欺詐手段，本院一經(jīng)議決，豈不貽人口實，傳為笑柄？”^[28]于是，臨時參議院當(dāng)即議決將原書退回，重申袁世凱必須于一個月內(nèi)交出臨時預(yù)算。參議院所以如此堅決地要求袁世凱交出預(yù)算決算，除其職責(zé)方面的原因外，更重要的是它認(rèn)為，此事“與民國前途關(guān)系極大”,“蓋必有預(yù)算，而后政府用款方有標(biāo)準(zhǔn)，不至浮濫”,借款亦不致“漫無限制”^[29]。有的議員還指出：“參議院萬不可為政府之傀儡……如不定以期限，令政府交議臨時、正式預(yù)算，恐墊款用罄，參議院、臨時政府、中華民國亦將從此相隨而告終矣！”^[30]
事實證明，臨時參議院對袁世凱的斗爭雖然有限，威力也不大，但畢竟對他的手腳有所束縛，使他無法恣意妄為，實際上成了他專制獨裁的重要障礙。
如同袁世凱攬權(quán)有其社會基礎(chǔ)一樣，共和觀念的深入人心，民主潮流的蓬勃發(fā)展，和同盟會在南方仍擁有相當(dāng)力量，也為內(nèi)閣、臨時參議院行使《臨時約法》賦予的權(quán)力提供了必要的社會條件。沒有南方各省革命力量作后盾，僅靠內(nèi)閣或臨時參議院來約束袁世凱，是不可想象的。
以上事實表明，在北京臨時政府建立過程中，袁世凱北洋軍閥勢力顯然居有優(yōu)勢地位，北京臨時政府實際上為他們所控制。因此，北京臨時政府的建立標(biāo)志著北洋軍閥統(tǒng)治的開始。但另一方面，資產(chǎn)階級革命黨人乃至前清立憲派，還掌握著部分行政權(quán)和立法權(quán)，并力圖利用內(nèi)閣和臨時參議院對袁世凱加以制約，因而還不能說北京臨時政府就是北洋軍閥政府。由于它還保留著資產(chǎn)階級民主政府的一般形式，所以它實質(zhì)上是一個以北洋派占主導(dǎo)地位的聯(lián)合政府。