護(hù)法運(yùn)動(dòng)是孫中山領(lǐng)導(dǎo)的以擁護(hù)國會(huì)、恢復(fù)《中華民國臨時(shí)約法》為標(biāo)志的反對(duì)北洋軍閥統(tǒng)治的革命運(yùn)動(dòng)①。
對(duì)北洋軍閥蔑視約法，踐踏國會(huì)的非法行為，孫中山一直站在斗爭(zhēng)的前列。在解散國會(huì)的呼聲甚囂塵上時(shí)，他致電黎元洪及參眾議員，鼓勵(lì)議員“宜與憲法共死生，勿皇遽奔散，稍存讓步，以保民國代表之尊嚴(yán)”②。1917年6月8日，孫中山致電西南軍政民政首領(lǐng)，呼吁：“國會(huì)為民國中心，憲法為立國大本，公等既忠誠愛國擁護(hù)中央，即應(yīng)以擁護(hù)國會(huì)與憲法為惟一任務(wù)。今日法律已失制裁之力，非以武力聲罪致討，殲滅群逆，不足以清亂源，定大局?！雹?br>張勛復(fù)辟當(dāng)日，孫中山即與旅滬國會(huì)議員吳宗慈等商談?dòng)懛ァ?日，孫中山與章太炎、唐紹儀、程璧光等在孫的寓所聚會(huì)。孫主張?jiān)O(shè)臨時(shí)政府，唐紹儀表示反對(duì)，認(rèn)為目前北方是“非合法政府”,南方也不能成立“非合法政府”;程璧光則稱：“所謂維持國事者，謂起兵討賊，其他非所敢知也?！雹苡懻摰慕Y(jié)果，一致主張迎黎元洪南下上海組織政府，并議決：出師討逆；在上海設(shè)立海陸軍總機(jī)關(guān)；在上海擇一地點(diǎn)為擁護(hù)民國之人士會(huì)聚之所。4日，孫中山明確向西南六省各界呼吁建立臨時(shí)政府：“惟西南六省，為民國凈土，應(yīng)請(qǐng)火速協(xié)商，建設(shè)臨時(shí)政府，公推臨時(shí)總統(tǒng)，以圖恢復(fù)?！雹?br>但是，上海淞滬護(hù)軍使盧永祥是皖系骨干，且列強(qiáng)云集，外交問題復(fù)雜，孫中山不得不另謀護(hù)法根據(jù)地。他曾赴舟山同寧波鎮(zhèn)守使顧乃斌商量，為移駐海軍尋求立足點(diǎn)，但被拒絕。當(dāng)時(shí)，駐粵滇軍第三師師長(zhǎng)張開儒通電擁護(hù)護(hù)法，主張將政府遷至廣州，廣東省長(zhǎng)朱慶瀾也表示歡迎，護(hù)法的立足點(diǎn)不得不考慮廣東。廣東有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力與民主革命傳統(tǒng)。程璧光等則表示，如餉項(xiàng)有著，只要西南方面歡迎，可南下以兩廣為護(hù)法根據(jù)地。
7月6日，孫中山搭乘應(yīng)瑞艦離開上海南下，同行的有章炳麟、朱執(zhí)信、陳炯明、許崇智等。7月9日，孫中山抵達(dá)汕頭。陳炯明原向?qū)O中山獻(xiàn)策以汕頭作為護(hù)法根據(jù)地，但潮汕鎮(zhèn)守使莫擎宇反致歡送詞，孫中山不得不繼續(xù)南下，謀廣州作為護(hù)法根據(jù)地。
對(duì)于孫中山南下，桂系欲拒還迎。他們反對(duì)北洋軍閥的倒行逆施，與國民黨派的力量頻頻接觸，共商對(duì)策。6月22日，在陸榮廷的支持下，廣東督軍陳炳焜、廣西督軍譚浩明通電兩廣宣布自主，聲明在國會(huì)未恢復(fù)之前，兩粵軍民悉行自主，其重大事件，徑秉承總統(tǒng)辦理，不受非法內(nèi)閣干涉。但桂系對(duì)國民黨人這樣的“激烈分子”也持疑懼心理，擔(dān)心自己的地盤被搶。不過，他們希望借護(hù)法的旗幟擴(kuò)大自己的勢(shì)力，況且孫中山等人擁戴陸榮廷西南護(hù)法“盟主”的地位，因此，桂系決定接受孫中山南下廣州。
7月17日，孫中山到達(dá)廣州。督軍陳炳焜、省長(zhǎng)朱慶瀾及部分國會(huì)、省議會(huì)議員等，前往黃埔迎接。孫中山對(duì)前來歡迎的人表示：“此行主要目標(biāo)是保持廣東作為軍事基地，邀請(qǐng)整個(gè)艦隊(duì)到廣東來；組織國會(huì)，建立政府，然后邀請(qǐng)黎元洪總統(tǒng)南來廣州，執(zhí)行總統(tǒng)職權(quán)，清除復(fù)辟派?！雹?br>海軍最早響應(yīng)護(hù)法。7月22日，程璧光、林保懌率海軍艦隊(duì)南下，發(fā)表海軍護(hù)法宣言，宣布以擁護(hù)《約法》、恢復(fù)國會(huì)、懲辦禍?zhǔn)住叭伦允浮?稱：“必使已毀之約法，回其效力；已散之國會(huì)，復(fù)其原狀；元惡大憝，為國蟊賊者，無所逃罪，然后解甲。自約法失效、解散之日起，一切命令皆無根據(jù)，當(dāng)然認(rèn)為無效，發(fā)此命令之政府，當(dāng)然否認(rèn)?！雹?月4日、5日，南下艦隊(duì)抵達(dá)廣州黃埔港，參加護(hù)法的軍艦共計(jì)十艘：巡洋艦海圻、海琛，炮艦飛鷹、永豐、永翔、楚豫、舞鳳，驅(qū)逐艦同安、豫章，運(yùn)輸艦福安，總噸位達(dá)133 390噸，軍力超過北洋軍閥所控制的海軍力量。
自國會(huì)被解散后，國會(huì)議員紛紛往赴上海。對(duì)于孫中山邀請(qǐng)國會(huì)南下的主張，陳炳煜以有北軍侵入廣東之虞、財(cái)政困難等婉拒。孫中山表示可依靠華僑籌款。7月19日孫中山電邀國會(huì)議員南下開會(huì)：“以叛討叛，以賊滅賊，但當(dāng)視為械斗，不能與以擁護(hù)共和之名”,“文嘗默觀時(shí)勢(shì)，江河流域，已為荊棘之區(qū)，惟西南諸省，擁護(hù)共和，歡迎國會(huì)。諸君宜自行集會(huì)于粵、滇、湘各省，擇其適當(dāng)之地以開議會(huì)，而行民國統(tǒng)治之權(quán)。如人數(shù)不足，開緊急會(huì)議亦可。”⑧孫中山還致電陸榮廷聲明召集國會(huì)的重要性：“國會(huì)者，民國命脈所存。托名民國，獨(dú)去國會(huì)，則凡百措施皆為背法。彼叛人既不利有國會(huì)，我護(hù)法者必當(dāng)擁護(hù)之?！?⑨
北京政府卻拒絕恢復(fù)國會(huì)，他們稱舊國會(huì)“自經(jīng)解散，國會(huì)之威信全失?！偶仁?，精神不存，假令恢復(fù)，徒滋紛藉”,而應(yīng)“依據(jù)《約法》以召集參議院之職權(quán)，以解決制憲修正國會(huì)組織各問題”⑩。
7月27日，旅滬議員吳景濂等開會(huì)議決南下廣東。28日，首批議員五十余人啟程。至8月中旬，抵粵國會(huì)議員已達(dá)一百五十多人，但仍不足法定人數(shù)。對(duì)于如何組織政府問題，國會(huì)議員有相當(dāng)?shù)臓?zhēng)論?！皶r(shí)孫公尚欲稱臨時(shí)大總統(tǒng)，余謂宜稱攝大元帥?！娮h喧呶，或議以議員合組政務(wù)委員會(huì)者?！?11)18日，孫中山在黃埔公園宴請(qǐng)議員，議定采取法國的先例，召開國會(huì)非常會(huì)議。19日，到粵議員在廣州回龍社第一招待所集會(huì)，決定以國會(huì)非常會(huì)議的名義活動(dòng)，推呂志伊、王有蘭等七人起草軍政府組織大綱，并定于25日開非常會(huì)議。
8月25日，國會(huì)非常會(huì)議在廣州召開。到會(huì)議員120余人，奉天吳景濂等、直隸張繼等、黑龍江秦廣禮等、西藏傅諧等、浙江趙舒等、江西吳宗慈等、安徽陳策等、四川盧仲琳等、云南呂志伊等、湖北田桐等、陜西焦易堂等、江蘇茅祖權(quán)等、河南劉奇瑤等、湖南彭允彝等、福建詹調(diào)元等、廣東鄒魯?shù)?、廣西覃超等(12)。孫中山、程璧光等到會(huì)祝賀。27日，國會(huì)非常會(huì)議召開首次會(huì)議，討論《國會(huì)非常會(huì)議組織大綱》。31日，通過《軍政府組織大綱》,規(guī)定中華民國為戡定叛亂，恢復(fù)臨時(shí)約法，特組織中華民國軍政府，軍政府設(shè)大元帥一人，元帥三人，由國會(huì)非常會(huì)議選出。臨時(shí)約法未恢復(fù)之前，中華民國行政權(quán)由大元帥行之，并對(duì)外代表國家。
9月1日，國會(huì)非常會(huì)議選舉孫中山為中華民國海陸軍大元帥。大元帥授印禮在黃埔公園舉行，由眾議院議長(zhǎng)吳景濂宣讀致大元帥詞，副議長(zhǎng)王正廷授印。孫中山在答詞中說：“文以國會(huì)諸君不釋之故，不得不統(tǒng)攝軍政。任職以后，惟當(dāng)竭股肱之力，攘除奸兇，恢復(fù)約法，以竟元年未竟之業(yè)，雪數(shù)歲無功之恥?！?13)
2日，非常國會(huì)選舉陸榮廷、唐繼堯?yàn)樵獛洝８鶕?jù)軍政府組織大綱，元帥應(yīng)選三人，原擬選程璧光，但程派代表表示不愿擔(dān)任，國會(huì)遂決定緩議。孫中山旋即分別致電黎元洪、陸榮廷，請(qǐng)黎南下，促陸就任。
對(duì)軍政府的成立，桂系采取不支持的態(tài)度。9月4日陸榮廷、譚浩明致電非常國會(huì)反對(duì)另設(shè)政府、舉元帥：“方今國難初定，應(yīng)以總統(tǒng)復(fù)職為先務(wù)之急，總統(tǒng)存在， 自無另設(shè)政府之必要，元帥名稱，尤滋疑議，易淆觀聽?！伺e實(shí)不敢輕為附和，深愿國會(huì)議員諸公，愛國以道，審慎出之?！?14)8日，陳炳焜舉行記者招待會(huì)，稱在有總統(tǒng)行使職權(quán)的情況下建立臨時(shí)政府不符合憲法，沒有必要再設(shè)大元帥，臨時(shí)政府要得到列強(qiáng)的承認(rèn)很困難，西南的力量不足以抵抗北方等。
孫中山力排眾議，決定就職。10日下午3時(shí)，孫中山率員正式就職，中華民國軍政府成立。孫中山在就職詞中談到，自護(hù)法以來，“申請(qǐng)國會(huì)，集于斯地，間關(guān)開議，以文為海陸軍大元帥，責(zé)以戡定內(nèi)亂，恢復(fù)約法，奉迎元首之事。文忝為首建之人，……艱難之際，不敢以謙讓自潔，即于六年九月十日就職?！?15)外交總長(zhǎng)伍廷芳、財(cái)政總長(zhǎng)唐紹儀、陸軍總長(zhǎng)張開儒、海軍總長(zhǎng)程璧光、內(nèi)政總長(zhǎng)孫洪伊、交通總長(zhǎng)胡漢民，李烈鈞為軍政府參謀總長(zhǎng)，章太炎為大元帥府秘書長(zhǎng)，軍政府海軍總司令林葆懌、大元帥府親軍總司令李福林、大元帥府參軍長(zhǎng)許崇智、軍政府第一軍總司令陳炯明，大元帥高等顧問吳景濂，川滇勞軍使王湘，湖南勞軍使林祖涵。軍政府辦公處設(shè)在廣州河南士敏土廠。
軍政府成立后，孫中山致力于鞏固與建設(shè)。鑒于桂系的反對(duì)，孫中山力圖取得滇系唐繼堯的支持。唐繼堯的態(tài)度則比較隱晦，他沒有公開反對(duì)成立政府，但在孫中山就職的次日向?qū)O中山提出辭元帥職。他的意見是，“中山舉動(dòng)，本嫌唐突，惟既已發(fā)表，有彼在，對(duì)內(nèi)對(duì)外亦有以助力，將來取消，亦有一番交換，故此間僅辭元帥職……”(16)孫中山派章太炎作為全權(quán)代表赴滇同唐商討護(hù)法事宜。在章太炎等人的勸說下，唐勉強(qiáng)接受元帥印證，但一直未正式就任元帥，而是打出滇黔靖國聯(lián)軍總司令的旗號(hào)。此外，為取得協(xié)約國的支持，9月26日，軍政府宣言承認(rèn)對(duì)德宣戰(zhàn)。孫中山又命蔣介石擬出《對(duì)北軍作戰(zhàn)計(jì)劃》。計(jì)劃分兩部分，一為西南統(tǒng)一作戰(zhàn)計(jì)劃，分兩期進(jìn)行；一為西南對(duì)閩浙作戰(zhàn)計(jì)劃。為籌措作戰(zhàn)經(jīng)費(fèi)，孫中山派人赴海外籌款，發(fā)行軍事內(nèi)國公債。為加強(qiáng)軍政府的軍事實(shí)力，孫中山設(shè)立了由鄧耀任局長(zhǎng)的招撫局，招撫綠林民軍。
護(hù)法運(yùn)動(dòng)興起后，段祺瑞采取武力統(tǒng)一的方針，對(duì)外宣而不戰(zhàn)，對(duì)內(nèi)戰(zhàn)而不宣。他們的軍事策略是對(duì)湖南用兵以制兩廣，對(duì)四川用兵以制滇黔。1917年8月6日，段祺瑞任命皖系傅良佐為湖南督軍。湘督易人，南方將之視為北方向南方發(fā)難的信號(hào)。9月18日，原同盟會(huì)會(huì)員劉建藩、林修梅發(fā)表通電宣布湖南獨(dú)立，與段政府脫離關(guān)系。次日，傅派兵進(jìn)攻湘南。
湖南一直是桂系的勢(shì)力范圍，是南方抵制北方的屏障。10月2日，陸榮廷、程璧光等在南寧開會(huì)，決定出兵援湘，譚浩明任援湘聯(lián)軍總司令；以原有親軍二十營(yíng)劃交陳炯明接管；海軍每月軍餉十萬元，由粵庫領(lǐng)支；兩廣長(zhǎng)官聯(lián)名通電要求罷斥段祺瑞。16日，該電發(fā)出。
10月6日，護(hù)法戰(zhàn)爭(zhēng)在湖南戰(zhàn)場(chǎng)展開。北京政府以第八師師長(zhǎng)王汝賢為湘南總司令，第二十師師長(zhǎng)范國璋為副司令。10日，孫中山在廣州召集軍事會(huì)議，決定：一、派員與陸榮廷及兩粵督軍等磋商抵御龍濟(jì)光等計(jì)劃；二、以滇軍第三師援湘；三、以滇軍第四師及海軍即日誓師攻閩；四、陳炯明、朱執(zhí)信兩軍長(zhǎng)加緊招募，訓(xùn)練部隊(duì)，為滇軍、海軍后援；五、電陸榮廷、唐繼堯火速出大軍會(huì)師武漢。并下令通緝段芝貴、倪嗣沖、梁?jiǎn)⒊?、湯化龍?0日，譚浩明出兵援湘，率部五個(gè)軍，以陸裕光、林俊廷、韋榮昌、馬濟(jì)、林虎分別擔(dān)任軍長(zhǎng)。
戰(zhàn)斗在衡山、寶慶一帶打響，雙方展開了拉鋸戰(zhàn)。北軍占衡山，南軍占寶慶。11月14日，北軍王汝賢、范國璋通電停戰(zhàn)議和。18日，北洋軍棄長(zhǎng)沙而退。直系言和，段祺瑞武力統(tǒng)一的目的落了空。他惱羞成怒，于11月16日、20日兩次提出辭職。馮國璋見時(shí)間已到，批準(zhǔn)段的辭職，任命王士珍為國務(wù)總理。12月25日，馮國璋發(fā)表弭戰(zhàn)布告。
由于北軍的后退，12月1日，在荊州，湖北第一師師長(zhǎng)石星川發(fā)表布告，稱政府無調(diào)和誠意，為防戰(zhàn)禍延及鄂省，宣布自主以期保境安民，不受戰(zhàn)爭(zhēng)之禍。同時(shí)，原第三師師長(zhǎng)王安瀾集合鄂豫屬部官兵，在鄂豫邊界一帶舉義，發(fā)表布告譴責(zé)段祺瑞“陽藉拱衛(wèi)國家之名，陰以膨脹北洋之勢(shì)”,表示要“鏟除妖孽，還我共和”,與西南聯(lián)軍一致進(jìn)行。他們于4日進(jìn)駐棗陽、隨縣。12月16日，襄陽鎮(zhèn)守使黎天才在襄陽宣布自主，自稱湖北靖國聯(lián)軍總司令。為此，皖系極力抨擊直系的言和政策。
戰(zhàn)爭(zhēng)蔓延到全國大部分省區(qū)。在浙江，11月26日，蔣尊簋、周鳳岐等在寧波通電斥責(zé)附和倪嗣沖破壞約法的浙督楊善德為“國家之逆賊”,宣告自主，與省城軍民兩署脫離關(guān)系，設(shè)浙軍司令部于寧波，綜理軍民政務(wù)。楊派浙軍一師師長(zhǎng)童保暄鎮(zhèn)壓，宣布獨(dú)立的軍隊(duì)被迫遣散。在四川，張煦、顏得基、陳鳳石等在西昌、達(dá)縣、大竹縣等宣布護(hù)法討逆；連受段祺瑞任命的劉存厚也附和宣布討段。在江蘇，章杰等籌劃起事；安徽，柏文蔚起事討伐倪嗣沖；河南，王天縱宣布護(hù)法自主，建立靖國軍；在山東，劉冠三等組織民軍進(jìn)行護(hù)法活動(dòng)；甘肅，焦桐琴在狄道發(fā)動(dòng)起義；東北地區(qū)的護(hù)法運(yùn)動(dòng)也在籌劃中。
由于最初護(hù)法宗旨的不一致，西南各派護(hù)法力量的矛盾逐漸尖銳。軍政府成立后，桂系、滇系虛與委蛇。當(dāng)時(shí)人說：“自大元帥成立后，號(hào)令不出河南士敏土廠，各部總長(zhǎng)均未就職，元帥陸、唐二公亦在觀望之中。大家無事可為，終日在長(zhǎng)堤照霞樓俱樂部閑聊，或弈棋白遣?！?17)護(hù)法軍政府內(nèi)外交困，成了如同寄寓的“影子政府”。除一部分滇軍如張開儒支持孫中山外，把持廣東的桂系不愿意異己力量在自己的勢(shì)力范圍內(nèi)活動(dòng)。陳炳焜阻撓孫中山在士敏土廠設(shè)大元帥府，令電報(bào)局對(duì)元帥府發(fā)出的電報(bào)不得用頭等，必須用現(xiàn)金，反對(duì)軍政府招募民軍等。海軍南下之后，態(tài)度也有變化。軍政府經(jīng)費(fèi)匱乏，1917年10月起，海軍兵餉由桂系每月提供十萬元，不少海軍官佐逐漸傾向桂系。桂系也挾海軍以自重，對(duì)海軍禮讓有加。11月15日，孫中山同程璧光等商量炮擊督軍署，以驅(qū)逐陳炳焜。但程拒絕炮擊督軍署，并宣布戒嚴(yán)，切斷與軍政府的聯(lián)系。
陳炳焜去職后，代理粵督莫榮新仍然對(duì)孫中山的軍政府采取輕慢、排斥的態(tài)度，他曾對(duì)人講：“孫某之政府，空頭之政府也，彼無兵無餉，吾輩但取不理之態(tài)度，彼至不能支持之時(shí)，自然解散而去。”(18)他捕殺孫中山派出的招撫人員，并將軍政府招募的數(shù)十名官兵當(dāng)作土匪殺害，完全無視孫中山的保釋。孫中山忍無可忍，決定以武力對(duì)付。但孫中山的決定沒有得到國民黨穩(wěn)健派和滇軍的支持。1月3日晚，他親率同安、豫章兩艦，向督軍署所在地觀音山開炮。兩位艦長(zhǎng)不敢下令，孫中山乃親自發(fā)炮數(shù)枚。莫榮新不加理睬，命令熄滅燈火，并不還擊。事后還親自拜見孫中山，表示歉意，事態(tài)遂平息。革命黨人稱這一事件為“炮教莫榮新”。但孫中山這一舉措加速了護(hù)法陣營(yíng)的分化，程璧光將參與炮擊莫榮新督軍署的兩位艦長(zhǎng)撤職查辦。
對(duì)于直系言和的主張，孫中山在復(fù)李純的電報(bào)中表示：“惟是軍政府與西南諸省，即以護(hù)法討逆為職志，倘能約法、國會(huì)完全恢復(fù)，創(chuàng)亂諸逆依法懲辦，并由正式國會(huì)解決總統(tǒng)、內(nèi)閣諸問題，則半國之兵，不難一朝而罷?！?19)
由于護(hù)法軍政府沒有得到西南各實(shí)力派的支持，程璧光等謀設(shè)立一機(jī)構(gòu)聯(lián)合護(hù)法力量。1917年11月4日，程璧光、唐紹儀、伍廷芳等在海珠討論議和及組織西南聯(lián)合會(huì)。1月15日，西南各省護(hù)法會(huì)議在廣州成立。推岑春煊為議和總代表，伍廷芳為外交總代表，唐紹儀為財(cái)政總代表。20日，公布《中華民國護(hù)法各省聯(lián)合會(huì)議條例》。從其條例看，擁有政治、軍事、內(nèi)政、外交大權(quán)，具有政府雛形。孫中山稱之為“督軍團(tuán)第二”。有人揭露說：“組織名雖為聯(lián)合會(huì)議，其內(nèi)容實(shí)為合議政府。其議事條例，實(shí)為第二國會(huì)。此種似鹿非馬之會(huì)議，如不經(jīng)國會(huì)通過，則為非法會(huì)議，與叛督之天津會(huì)議又何以異？如經(jīng)國會(huì)通過，則國會(huì)曾產(chǎn)生一軍政府，試問國人及友邦將何所從？”(20)由于孫中山等的揭露，伍廷芳、程璧光拒不受職，以及各方的反對(duì)，西南聯(lián)合會(huì)議瓦解了。
面臨同桂系的矛盾，國民黨中的穩(wěn)健派主張調(diào)和，不贊成設(shè)招撫局、炮擊督軍署。他們又策劃改組軍政府，希望以此來拉攏西南實(shí)力派。2月2日，程璧光、唐紹儀、伍廷芳等邀孫中山商談改組軍政府事宜。擬將原來之單獨(dú)制改為合議制，改大元帥為由若干政務(wù)總裁組成政務(wù)會(huì)議，地位平等，責(zé)任同負(fù)。
而部分支持孫中山的激進(jìn)分子則采取了更為激烈的態(tài)度。他們不惜采取暗殺的方式對(duì)付持不同意見者。1917年12月17日，軍政府衛(wèi)戍總司令駐粵滇軍第六軍軍長(zhǎng)方聲濤被刺，幸免于死；2月26日，支持孫中山南下護(hù)法的海軍總長(zhǎng)程璧光在海珠碼頭被暗殺身亡。國會(huì)討論改組軍政府時(shí)，支持改組的議員收到恐嚇信。這些極端措施，使海軍更傾向于桂系，以合議制改組軍政府的計(jì)劃更易獲得輿論及各實(shí)力派的贊同。
對(duì)于改組的建議，滇系、桂系開始反映冷淡，孫中山是支持的。4月2日，孫中山致電唐繼堯，探討在桂系拒不參加改組軍政府的條件下合作護(hù)法的可能性，問如桂系不參加護(hù)法，各省是否仍有決心，各省遠(yuǎn)隔，僅派代表，是否能實(shí)際上共同負(fù)責(zé)。“護(hù)法之惟一主張，在恢復(fù)舊國會(huì)，并使之完全行使職權(quán)，無論改組內(nèi)容如何，此主張絕對(duì)不能有所犧牲，必須一致堅(jiān)約，始可共議改組?！薄爸撩x則以于事實(shí)上顯勢(shì)力之?dāng)U張，于法律上見主張之正當(dāng)為宜，鄙見宜名為護(hù)法各省聯(lián)合軍政府?！彼€表示：“茍達(dá)護(hù)法目的，文無不可退讓?！?21)但是，唐繼堯并不打算支持孫中山的計(jì)劃。4月10日，唐繼堯密電南方各省表示，遙戴黎元洪、馮國璋為國家元首，在廣州設(shè)軍務(wù)院或國務(wù)院，以岑春煊為國務(wù)總理，讓孫中山游歷各國，辦理外交。
是日，國會(huì)非常會(huì)議開會(huì)。羅家衡等提出改組軍政府案。參加表決者67人，贊成改組軍政府者51人。廣州國會(huì)議員素質(zhì)原本參差不齊，大概分為三派，政學(xué)會(huì)、益友社、民友社。以中華革命黨為主體的民友社是軍政府采取大元帥制的支持者，以原歐事研究會(huì)為主體的政學(xué)會(huì)則傾向桂系，主張采取合議制，由國民黨穩(wěn)健派組成的益友社，也傾向于政學(xué)會(huì)的主張。
11日、13日，孫中山兩次與國會(huì)議員談話，對(duì)于國會(huì)事先并未征求軍政府的意見，徑直提出改組案并付諸審查表示反對(duì)，說“今日余個(gè)人對(duì)于改組一事，根本反對(duì)，即于改組后有欲以余為總裁者，亦決不就之，惟有潔身引退也……”(22)吳景濂等則表示，改組并非不信任軍政府及大元帥，而是為增強(qiáng)軍政府的實(shí)力。13日，孫中山又約請(qǐng)國會(huì)議員談話，表示正式國會(huì)成立后政府要改組，現(xiàn)在離正式召集國會(huì)不過兩月，倘若改組軍政府，豈非“一日三變令，內(nèi)外人士皆以為我護(hù)法之舉為烏合”,他所爭(zhēng)并非為個(gè)人地位，“今日辦法只有以人就法，不可以法就人。以人就法，則予個(gè)人去位可也；以法就人，則改組萬不可也?！?23)
1918年5月4日，國會(huì)非常會(huì)議開會(huì)，通過《修正軍政府組織法案》,決議以合議制代替元首制，以七總裁代替海陸軍大元帥。是日，孫中山通電辭職：“顧吾國之大患，莫大于武人之爭(zhēng)雄，南與北如一丘之貉。雖號(hào)稱護(hù)法之省，亦莫肯俯首于法律及民意之下?！谋酒シ?，無拳無勇，所以用其全力以擁護(hù)非常會(huì)議者，其效果亦既如是，庶乎可告無罪于國人。”(24)孫中山仍表示愿以匹夫之責(zé)，盡扶助民國之責(zé)。
部分支持孫中山的國民黨議員林森等27人，通電挽留孫大元帥，要求延期改組軍政府至6月12日之后。陳炯明也通電反對(duì)，“此種合議制之組織，不倫不類”,“不過流氓政客播弄時(shí)局所至”。但是，桂系對(duì)孫中山的支持者采取了殘酷的鎮(zhèn)壓措施。12日，軍政府陸軍總長(zhǎng)張開儒被莫榮新逮捕，陸軍次長(zhǎng)崔文藻被殺害。
18日，非常國會(huì)三讀通過修正軍政府組織大綱，孫中山被迫派居正交代軍政府事宜。
20日，國會(huì)非常會(huì)議通過國會(huì)組織大綱修正案，決定軍政府采取總裁合議制，選舉唐紹儀、唐繼堯、陸榮廷、伍廷芳、孫中山、林葆懌、岑春煊為軍政府政務(wù)總裁?？偛眠x舉后，非常國會(huì)議員謁見孫中山，請(qǐng)其就任總裁。孫表示，軍政府改組既因他而起，不必再任職總裁。經(jīng)議員婉詞再三，遂表示不就職，也暫不辭職。次日，孫中山離開廣州。
6月初，孫中山離粵赴日本。但日本仍堅(jiān)持支持段祺瑞政府，孫中山只得轉(zhuǎn)赴上海，從事著述。段祺瑞企圖引渡孫中山，未能得逞。
7月16日，改組后的軍政府正式成立。這期間，非常國會(huì)及各方面一致呼吁孫中山就總裁一職，孫中山久未答復(fù)。到7月20日，出于維持大局考慮，孫中山同意就任，并派徐謙作為代表赴粵。
護(hù)法運(yùn)動(dòng)失敗后，孫中山及國民黨人繼續(xù)高舉護(hù)法的旗幟，領(lǐng)導(dǎo)反對(duì)南北軍閥的斗爭(zhēng)。直到1923年年底以后，護(hù)法的口號(hào)才為國民革命的口號(hào)所取代。在回顧這一段歷史時(shí)，孫中山曾說：“溯自六年北京政府以非法命令解散國會(huì)，文率同志以護(hù)法號(hào)召天下，其目的在使非法命令不生效力，國會(huì)能完全自由行使職權(quán)。堅(jiān)持?jǐn)?shù)載，事變繁生，僅能使西南半壁，立于護(hù)法旗幟之下。議員不足法定人數(shù)，則開非常會(huì)議；足法定人數(shù)，則開正式會(huì)議及憲法會(huì)議，正統(tǒng)之傳，不絕如縷。”(25)