袁記約法公布以后，政府機(jī)構(gòu)立即進(jìn)行了重大改組。改組工作標(biāo)榜創(chuàng)新，實(shí)為復(fù)舊。所設(shè)新機(jī)構(gòu)大都由前清制度脫胎而來，就是氣派也無不模擬帝王。南京臨時政府所創(chuàng)立的資產(chǎn)階級民主共和制度遭到無情的踐踏。
北洋政府建立以來，政府政事的中樞表面在國務(wù)院，實(shí)際上在總統(tǒng)府秘書處。為了根本改變這種名實(shí)不符的局面，袁世凱于5月1日撤消國務(wù)院和秘書處，而在總統(tǒng)府內(nèi)成立了政事堂?！胺惨磺熊妵笫陆杂烧绿米h決施行”,其地位略相當(dāng)于前清的軍機(jī)處。通過政事堂，袁世凱把行政權(quán)集中在自己的手里。他下達(dá)命令原來鈐用大總統(tǒng)印，現(xiàn)加“政事堂奉策令”之類的字樣，而鈐政事堂印，這恰是前清“內(nèi)閣奉上諭”那種文牘格式的翻版。政事堂設(shè)國務(wù)卿一人，贊襄大總統(tǒng)政務(wù)，承大總統(tǒng)之命監(jiān)督政事堂事務(wù)。國務(wù)卿略相當(dāng)于前清的首席軍機(jī)大臣，僅對大總統(tǒng)負(fù)責(zé)，對任何機(jī)關(guān)任何人概不負(fù)責(zé)。這樣就從根本上解決了民國以來大總統(tǒng)和國務(wù)總理之間的權(quán)限爭論，集一切權(quán)力于大總統(tǒng)。
袁世凱任命徐世昌為國務(wù)卿。徐世昌(1855—1939),字卜五，號菊人，又號弢齋，晚號水竹邨人。原籍天津，生于河南省汲縣，小官吏家庭出身。青年時代他在淮寧縣教家館，結(jié)識袁世凱，遂結(jié)拜為兄弟。此后，他考中舉人、進(jìn)士。由袁世凱保舉，他先后擔(dān)任練兵處提調(diào)、兵部侍郎、巡警部尚書、民政部尚書及東三省總督等要職。辛亥革命前夕，官至軍機(jī)大臣、內(nèi)閣協(xié)理大臣。民國建立后，他以遺臣自命，托辭“國變憂憤”,退居青島，表面不問政事，實(shí)則暗中參與袁世凱的各項(xiàng)重大決策，早有“海濱宰相”之稱。他一出任國務(wù)卿，總統(tǒng)府上下都尊稱他為“相國”。他與袁交往二十余年，對袁的性情和野心了如指掌，深知在玩弄政治陰謀方面，袁不僅不亞于他，而且在許多方面高他一籌。關(guān)于大政方針，他從不主動提出方案，只是制定為達(dá)到目標(biāo)必須使用的策略性的辦法。據(jù)記載，他剛剛上任，就有人建議他發(fā)表施政方針，以慰國人之望。他表示為政不在多言，說：“往日閣員入閣之初，多所發(fā)表，而實(shí)質(zhì)上則多一事不能行。今大亂之后，惟求休息，余既未敢多言，惟擇其可行者行之，不可行者勿行。行而有成效者善也，否者即為惡也，視其結(jié)果何如耳。今縱譏余無所表現(xiàn)，余決不辭，或者各方面所以必須余出之意，即在此無所表見之中。”^[1]
除國務(wù)卿之外，政事堂還設(shè)左右丞二人，其地位略低于國務(wù)卿，按規(guī)定應(yīng)“贊助國務(wù)卿，預(yù)聞?wù)?wù)”,實(shí)際上也直接對袁世凱負(fù)責(zé)，其性質(zhì)頗似前清“軍機(jī)上行走”。袁任命楊士琦^[2]為左丞，右丞則由錢能訓(xùn)擔(dān)任。另有政事堂參議林長民、曾彝進(jìn)、伍朝樞、方樞、李國珍、許士熊、張國淦、徐佛蘇等八人，負(fù)責(zé)審議法令，而不能預(yù)聞?wù)?wù)。政事堂直轄六個局：法制局局長施愚(后為顧鰲),機(jī)要局局長張一麐，銓敘局局長夏壽康(后為郭則沄),主計局局長吳廷燮，印鑄局局長袁思亮，司務(wù)局局長吳笈孫。除機(jī)要和主計兩局為新設(shè)的機(jī)構(gòu)外，其余均為原屬國務(wù)院的機(jī)關(guān)。
國務(wù)院存在的時候，各部政務(wù)由總長主持，并預(yù)聞國家大政。按1914年袁世凱頒布的修正各部官制規(guī)定，各部“直隸大總統(tǒng)”,只有執(zhí)行部務(wù)之權(quán)，而不能預(yù)聞?wù)?wù)；除例行公事得自行處理外，一切須經(jīng)國務(wù)卿核準(zhǔn)。因此，各部總長對于國務(wù)卿實(shí)質(zhì)上也是一種從屬關(guān)系。各部總長為：外交孫寶琦，內(nèi)務(wù)朱啟鈐，財政周自齊，陸軍段祺瑞，海軍劉冠雄，司法章宗祥，交通梁敦彥，教育湯化龍，農(nóng)商張謇^[3]。以上各部長、局長，除湯化龍、張謇屬進(jìn)步黨外，其余都是北洋派。
政事堂設(shè)在總統(tǒng)府遐矚樓(在勤政殿旁),為徐世昌贊襄袁世凱的辦公處，故左為機(jī)要局，右為左右丞休息所。政事堂的匾額及兩旁“天視民視天聽民聽”、“人溺己溺人饑己饑”楹聯(lián)，均為徐世昌自擬、自書。5月4日，袁世凱親臨政事堂訓(xùn)話，宣稱“本大總統(tǒng)當(dāng)與諸君以‘潔己自愛，開誠布公’八字共勉”,“以共挽狂瀾，維持大局”^[4]。就是在這類娓娓動聽的辭令掩飾下，北洋派會聚一堂，開始了“屈天下人奉一人”的新步驟。
裁撤總統(tǒng)府秘書廳之后，原秘書長梁士詒被調(diào)離總統(tǒng)府，改任稅務(wù)處督辦。梁士詒(1869—1933),字翼夫，號燕孫，廣東三水人。1894年中進(jìn)士，曾在原籍鳳岡書院講學(xué)，力倡“學(xué)歸實(shí)用”。1903年應(yīng)經(jīng)濟(jì)特科考試，因被清廷誤認(rèn)為是維新派康有為的同黨，名落孫山。同年袁世凱聘他為北洋編書局總辦，從此追隨袁世凱、唐紹儀創(chuàng)辦北洋新政，長期管理鐵路交通事業(yè)，先后擔(dān)任京漢、京滬兩鐵路局總文案，京漢、滬寧、正太、汴洛、道清五路提調(diào)，鐵路總局局長及交通銀行幫理等官差，與帝國主義列強(qiáng)財團(tuán)建立了密切的關(guān)系。辛亥革命爆發(fā)后，由于協(xié)助袁世凱逼迫清帝退位和籌款有“功”,他一直擔(dān)任總統(tǒng)府秘書長，綜攬中樞機(jī)要，1912年5月兼交通銀行經(jīng)理，次年秋又兼財政部次長，代理部務(wù)，事權(quán)之重?zé)o可比擬。他常常代表袁與中外各方接洽。有人到總統(tǒng)府請示工作時，袁經(jīng)常說：“問梁秘書長去！”因此他有“二總統(tǒng)”的綽號^[5]。因?yàn)樗殉纸煌ú亢徒煌ㄣy行，能在短時期內(nèi)籌挪巨款，又被稱為“財神”。梁利用職權(quán)培植個人勢力，在北洋派內(nèi)部形成著名的交通系，控制政府財政和交通。尤其是他自受命組織公民黨后，勢力更為膨脹，儼然政府黨魁首。各省軍政官吏進(jìn)京覲見，多先拜訪梁氏，以探聽消息。對梁士詒包攬政務(wù)，袁世凱當(dāng)選正式大總統(tǒng)后就開始不滿。楊士琦等又乘機(jī)進(jìn)讒，說他“心懷叵測，勾結(jié)軍人，欲為總統(tǒng)”^[6]。因此袁更感不安。1914年初醞釀改制時，梁士詒主張“將秘書廳擴(kuò)大組織”,以“張府制，網(wǎng)羅人才”,而不必另設(shè)國務(wù)卿^[7]。袁很不以為然，遂下決心把他攆出總統(tǒng)府。袁世凱將原秘書處的班底改組，更名為內(nèi)史監(jiān)，專門負(fù)責(zé)辦理其“切身政務(wù)機(jī)密者”,派原副秘書長阮忠樞為內(nèi)史長^[8],曾彝進(jìn)、王式通為副內(nèi)史長，內(nèi)史有夏壽田、張鳳臺、閔爾昌、劉春霖、董士佐等十余人。內(nèi)史監(jiān)成立后，仿照前清皇帝經(jīng)筵進(jìn)講之例，由參政嚴(yán)復(fù)等人逐日編述有關(guān)中外大勢、帝王治國以及軍事、經(jīng)濟(jì)諸事，復(fù)由夏壽田等人書寫送到袁世凱的辦公室居仁堂，供袁批閱，稱“居仁日覽”。
除人事更動外，大理院機(jī)構(gòu)照舊，仍是全國最高審判機(jī)關(guān)。袁世凱特任董康為院長，總理全院事務(wù)。其審判事務(wù)采取合議制，以推事五人組成法庭，以大理院長為審判長?？倷z察廳設(shè)總檢察長一人，檢察官若干人，羅文干任總檢察長。
1914年3月成立的平政院，為行政裁判機(jī)關(guān)，有監(jiān)督行政的性質(zhì)，專門審理行政官吏的違法不正行為。此外，還有肅政廳，專門糾彈行政官吏的違法、行賄受賄、濫用職權(quán)、玩視民瘼等。這兩個機(jī)構(gòu)分別獨(dú)立行使職權(quán)，相當(dāng)于前清的都察院和御史臺，都由大總統(tǒng)直轄。平政院院長先后為汪大燮、周樹模^[9]。肅政廳都肅政史為莊蘊(yùn)寬，另有肅政史十六人。都肅政史和肅政史與前清左都御史和給事中御史大同小異，于是北京官場上“都老爺”之名稱復(fù)活。袁世凱曾對平政院長和都肅政史等人說：“中國之大，官吏之多，一人耳目不能周到，故靠諸君主持風(fēng)憲?！?sup>[10]按《官吏犯贓治罪條例》,對贓官處罪極重，五百元以上枉法贓即處死刑，不枉法贓一千元以上處無期徒刑，遣送邊遠(yuǎn)煙瘴地，一如古代流刑^[11]。盡管如此規(guī)定，但平政院和肅政廳實(shí)際上都屬閑曹，除非背后有袁世凱主使，彈劾和審理都是空話，因?yàn)椤懊駠袆轃o法，少有憑借者斷非平政院所能裁制，其無勢力者先自默爾，與人無競，更不勞裁判”^[12]。
原國務(wù)院審計處于1914年6月改組擴(kuò)充，更名審計院，作為全國財政總監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)審查政府收支預(yù)算，對各部的收支有審核權(quán)。但“機(jī)密費(fèi)”不在審核范圍之內(nèi)，各部經(jīng)常以“機(jī)密費(fèi)”為借口，逃避審核，所以實(shí)際上達(dá)不到監(jiān)督的目的。加以院長丁振鐸對財政審計法一竅不通，老朽頑固，只因?yàn)槭乔迥┐蠊倭藕驮绖P的同鄉(xiāng)，就被安排到這個有地位而無權(quán)力的冷衙門。不久丁病逝，袁派前清云貴總督李經(jīng)羲接任，李未到任，由副院長李國珍代理。
1914年5月，原蒙藏事務(wù)局改名為蒙藏院，直屬大總統(tǒng)，根據(jù)《蒙藏院官制》和《蒙藏院辦事規(guī)程》,負(fù)責(zé)管理蒙古和西藏地方事務(wù)?？哂H王貢桑諾爾布為總裁，熙彥為副總裁。
袁世凱于1914年7月28日頒布《文官官秩令》。令稱：“歷代官制精意，重在官與職分。誠以因資序官，斯人無躁進(jìn)，量才授職，斯事有專責(zé)”。因此“本九品官人之法，仿六計弊吏之道”,特定官秩令，以便“賢者在位，能者在職，矢靖共之意，杜奔兢之風(fēng)”^[13]。文官分為九秩，即上卿、中卿、少卿，上大夫，中大夫，少大夫，上士、中士、下士，另外還有同中卿、同上大夫等秩。上、中、少卿均授予特任級官吏，少卿及上、中大夫均授予簡任級官吏，中、少大夫及上士均授予薦任級官吏，上、下士均授予委任級官吏。按照此令，授徐世昌為上卿，楊士琦、錢能訓(xùn)為中卿，各部總長除海、陸兩部屬武官外，都授中卿，惟章宗祥、湯化龍資望稍輕，授少卿加中卿銜。其他文官均按其地位和資歷分別得到不同的官秩。
參政院是大總統(tǒng)的最高咨詢機(jī)關(guān)。袁世凱于5月26日任命黎元洪兼院長，副院長汪大燮，秘書長林長民。副總統(tǒng)黎元洪到北京后，年俸十二萬元，交際費(fèi)二十四萬元。與一般高級官僚相比，待遇優(yōu)厚得多。袁又和他結(jié)為兒女親家。但只因?yàn)樗皇潜毖笈?，所以從來沒有起副總統(tǒng)的實(shí)際作用，至此總算有了具體的差事。參政共七十名，都由袁世凱親自選定，其中有當(dāng)朝顯宦周學(xué)熙、梁士詒、黎淵、施愚、王賡、劉若曾、陸徵祥、孫多森、李士偉、嚴(yán)修、楊度、蔭昌、張鎮(zhèn)芳；有立憲派、進(jìn)步黨名流梁啟超、熊希齡、蔡鍔、馬良、嚴(yán)復(fù)；有實(shí)業(yè)界人士馮麟霈、宋煒臣、張振勛、孟繼笙；有宿儒王闿運(yùn)、楊守敬；有變節(jié)的革命黨人孫毓筠；有前清皇室溥倫；更多的則是老朽不堪的前清大官僚，如趙爾巽、那彥圖、丁振鐸、唐景崇、增韞、李經(jīng)羲、寶熙、宋小濂、勞乃宣、于式枚、袁樹勛、王樹楠、趙惟熙、姚錫光以及瞿鴻禨等。當(dāng)時，有人對參政院內(nèi)老官僚“枯木逢春之氣象”不理解，曾探詢袁世凱的用意，袁回答說：“漢之良相，即亡秦之退官，唐之名臣，即敗隋之故吏。政治不能憑虛而造，參政責(zé)任綦重，非富有經(jīng)驗(yàn)者不理。”^[14]
袁世凱雖然熱衷于請前清“老成物望者”出山，但這些人并不都甘心被利用。有的斷然拒絕受命，如瞿鴻禨、袁樹勛、于式枚、勞乃宣等；有的以種種理由遲遲不肯進(jìn)京。至6月8日參政院近開會之期，報到者尚不足三分之一，因此不得不一再延期。6月20日，參政院在原參議院會場開幕，出席參政僅四十四人，冷冷落落，不成樣子。
《參政院組織法》規(guī)定，每年9月1日至12月底為開會時期，實(shí)際上自開幕之后即不斷開會。到1914年10月杪，常年會議四個月期滿，大家便要散會。袁世凱以尚有重要法案交議，命令延長兩個月。至12月底閉會時，參政院共開議事會二十多次，所議各案大都由政府交來，如7月3日會議，到會四十二人，所議法案有“違令懲罰法案”、“訴訟法案”、“請愿法案”、“糾彈法案”等。先由法制局參事報告法案制定經(jīng)過和原則，接著有二三名參政提問題，參事一一解答，討論就告結(jié)束。參政院開會與國會“亂糟糟轟騰騰的景況”全然不同，“諸參政三三五五笑悅而語”,與從前金剛怒目之國會議員也不可同日而語^[15]。
參政院成立后，便宣布代行立法院職權(quán)。作為代行立法院開會時(如7月3日會議)允許旁聽；作為大總統(tǒng)的咨詢機(jī)關(guān)開會時，則不許旁聽。袁世凱有意將組織立法院的事推得遙遙無期。這樣，在一個號稱民國的國家里，便消滅了一切民主選舉的痕跡，所有重要官職都改為“欽定”,還美其名曰“以資簡捷，而節(jié)經(jīng)費(fèi)”^[16]。