1916年6月，馮國(guó)璋發(fā)起的南京會(huì)議結(jié)束后，張勛、倪嗣沖即以對(duì)抗南方和國(guó)民黨勢(shì)力為號(hào)召，邀請(qǐng)參加南京會(huì)議的吉、黑、奉、直、晉、皖、豫七省代表便道前往徐州開(kāi)會(huì)，這便是第一次徐州會(huì)議。張勛在會(huì)上提出解決時(shí)局的“要綱”十條，脅迫南方獨(dú)立省份迅即“取消獨(dú)立”,否則“仍以武力解決”。“要綱”還聲稱“絕對(duì)抵制迭次倡亂的一般暴烈分子參與政權(quán)”,意即反對(duì)國(guó)民黨人參政^[1]。6月9日，皖、奉等七省代表通過(guò)“要綱”,并于當(dāng)日通電發(fā)表。這次會(huì)議在組織上雖然沒(méi)有打出什么旗號(hào)，但在實(shí)際上已經(jīng)結(jié)成了以張勛、倪嗣沖為首的北洋地方軍閥同盟。9月，張、倪又召集北洋各省代表在徐州開(kāi)會(huì)。21日，山東、奉天、吉林、黑龍江、河南、直隸、浙江、江蘇、湖北、江西、綏遠(yuǎn)、察哈爾、熱河十三省區(qū)督軍代表，由張、倪領(lǐng)銜宣布組成“各省區(qū)聯(lián)合會(huì)”,并發(fā)布八條綱領(lǐng)，其主要內(nèi)容為“固結(jié)團(tuán)體，鞏衛(wèi)中央，庶免為少數(shù)人所牽，率致貽大局之虞”;國(guó)會(huì)如“各懷黨見(jiàn)，違反真正民意，不顧國(guó)家，至不得已時(shí)，亦當(dāng)為正當(dāng)之干涉”;憲法如有“必不可行之處，當(dāng)共抒正論”;等等^[2]?！案魇^(qū)聯(lián)合會(huì)”后來(lái)即被人稱為督軍團(tuán)。
這次會(huì)議后，張勛又先后兩次(1917年1月和5月)邀集北洋各省代表在徐州集會(huì)。這些會(huì)議的攻擊矛頭，都是對(duì)著國(guó)民黨人的。
張勛等攻擊國(guó)民黨議員是“暴徒”、“不良分子”,要求“改組”國(guó)會(huì)。8月初，張勛致電黎元洪及全國(guó)各省督軍，要求在國(guó)會(huì)開(kāi)會(huì)之前，將議員中參與二次革命的反袁黨人與附和帝制的分子一同罷免，“以昭公允”;并攻擊國(guó)民黨議員在上海開(kāi)會(huì)等活動(dòng)是“違法行為”;要求北京政府速將議員名單交有關(guān)機(jī)關(guān)審查，“詳加厘剔”。
張勛等還誣陷選入內(nèi)閣的國(guó)民黨人，阻止他們?nèi)腴w參政。8月初，上海租界英巡捕查獲一批煙土，本與張耀曾無(wú)關(guān)，但是督軍團(tuán)卻抓住此事大做文章。9月2日，張勛首先通電，指責(zé)張耀曾“販土營(yíng)私，喪權(quán)辱國(guó)”,并要求將張驅(qū)出內(nèi)閣。13日，張勛、倪嗣沖、姜桂題、張作霖、馮德麟、孟恩遠(yuǎn)、畢桂芳、許蘭洲、王占元、張懷芝、趙倜、田文烈、李厚基、田中玉、楊善德十五人，又由張勛領(lǐng)銜聯(lián)名通電，向張耀曾發(fā)起更猛烈的攻擊，要求即日予以罷斥，交法庭公審。9月，張勛等又對(duì)正準(zhǔn)備入京就任外交總長(zhǎng)的唐紹儀發(fā)動(dòng)攻擊，要求將他逐出內(nèi)閣。
督軍團(tuán)肆無(wú)忌憚地干涉國(guó)會(huì)、憲法、內(nèi)閣，攻擊國(guó)民黨及其議員、閣員，引起社會(huì)各界的譴責(zé)，南方的實(shí)力派也表示不滿。8月21日，來(lái)自廣西的議員趙炳麟在眾議院提出禁止軍人干涉議會(huì)案^[3]。9月，云南議員李燮陽(yáng)又在眾議院提出查辦張勛案。李燮陽(yáng)在提案中指出，張勛“力主復(fù)辟之邪說(shuō)，身作復(fù)辟之保障。叛國(guó)逆賊，延為上賓，帝制余孽，悉成佳士，今日之徐州，竟成帝黨之巢窟。陰謀會(huì)議，志存亂國(guó)?！芙Y(jié)十三省督軍同盟，干涉國(guó)政?！該?jù)徐州，形同強(qiáng)盜。……清江浦關(guān)稅直由其征收，兩淮鹽運(yùn)稅款亦由其自由提撥，江北官吏悉歸其支配，津浦鐵路沿線亦為其蹂躪不堪，徐淮一帶地方主權(quán)已成其個(gè)人勢(shì)力范圍，與中華民國(guó)顯成分立之象，直言之，已演成中華民國(guó)內(nèi)一小獨(dú)立國(guó)之景象”。李在提案中還指出，政府“及今不圖，滋蔓難治”^[4]。27日，《中華新報(bào)》以《誅張勛》為題，發(fā)表社論，明確指出：“張勛羽翼已成，勢(shì)在必反……政府茍欲自樹(shù)，則唯有立罷張勛軍職，庶乎大禍可以止息。”^[5]
總統(tǒng)黎元洪對(duì)督軍團(tuán)的活動(dòng)深感憂慮，曾幾次派人到徐州敦勸張勛，但張根本不買(mǎi)他的賬。唐紹儀被督軍團(tuán)嚇跑后，黎感到事態(tài)嚴(yán)重，9月29日發(fā)布了一道禁止軍人干政的訓(xùn)令。訓(xùn)令說(shuō)：少數(shù)軍人“每囿一偏之見(jiàn)，或阻眾集議，凌軼范圍；或隱庇逋亡，托名自固，甚且排斥官吏，樹(shù)植黨援。假愛(ài)國(guó)之名，實(shí)召亡之漸……尚望翻然自省”^[6]。同日，段祺瑞也致電參加徐州會(huì)議的各省督軍，委婉地批評(píng)他們“間有過(guò)情”。但段的電報(bào)極力掩蓋督軍團(tuán)及其徐州會(huì)議的真面目，居然說(shuō)督軍團(tuán)干涉國(guó)會(huì)、誣蔑閣員的不法行為是由于“熱情所激”,把在光天化日下舉行的徐州會(huì)議竟說(shuō)成“道路傳聞”^[7]。張勛將北京政府禁止軍人干政的訓(xùn)令視同弁髦，10月1日公然復(fù)電反對(duì)，指責(zé)北京政府“上無(wú)道揆”^[8],又去電威脅國(guó)會(huì)，聲稱要“循部曲健兒之請(qǐng)，櫜鞬入京”^[9]。
段祺瑞極力包庇張勛，掩蓋徐州會(huì)議的真相，是因?yàn)樗救伺c督軍團(tuán)及徐州會(huì)議有難解之緣。8月國(guó)會(huì)復(fù)會(huì)以后，段通過(guò)他的頭號(hào)心腹徐樹(shù)錚，一直與張勛保持密切聯(lián)系，信使往還，不絕于北京、徐州之間。8、9月間，皖系重要骨干張志潭、曾毓雋先后到徐州活動(dòng)，策動(dòng)張勛驅(qū)逐張耀曾、唐紹儀^[10]。10月，國(guó)民黨議員鄒魯聯(lián)合十?dāng)?shù)人再次在眾議院提出查辦張勛案。提案列舉了張勛私自組織軍人團(tuán)體，對(duì)抗中央，破壞統(tǒng)一；破壞制度，紊亂憲法；干涉內(nèi)閣閣員任免，圖謀顛覆政府和肆意攻擊國(guó)會(huì)、違反共和精神等四大罪行^[11]。由于段祺瑞置之不理，鄒又提出十大質(zhì)問(wèn)案，再次指出張勛割據(jù)徐淮、殘害人民、干政干憲等不法行為^[12]。11月，段以國(guó)務(wù)院名義咨文眾議院，為張勛飾詞辯解，認(rèn)為割據(jù)徐淮，殘害人民一節(jié)，“事屬傳聞，未可為據(jù)，至徐州會(huì)議經(jīng)政府訓(xùn)誡，早已解散，所謂章程大都出于報(bào)章，不足為信?！?sup>[13]
第二次徐州會(huì)議結(jié)束后，督軍團(tuán)的集體活動(dòng)一度中斷。這并非段祺瑞“勸導(dǎo)”的結(jié)果，而是由于馮國(guó)璋為首的部分督軍表現(xiàn)不同意向。當(dāng)?shù)诙涡熘輹?huì)議倪嗣沖提出驅(qū)逐唐紹儀的動(dòng)議時(shí)，“長(zhǎng)江三督”(蘇督馮國(guó)璋、贛督陳光遠(yuǎn)和鄂督王占元)的代表已表示疑義，為倪嗣沖所壓制。后倪擅自代替三督列名驅(qū)唐通電^[14]。通電發(fā)表后，馮國(guó)璋等先后聲明與通電無(wú)涉，使張勛、倪嗣沖非常難堪^[15]。在馮等影響下，有些督軍也將代表從徐州撤回。
張勛和倪嗣沖是反對(duì)國(guó)民黨和南方實(shí)力派的死硬派。二次徐州會(huì)議結(jié)束后，他們?nèi)匀焕^續(xù)攻擊國(guó)民黨閣員，干涉憲法和政治。他們的活動(dòng)不是孤立的，一直得到皖系的支持和鼓勵(lì)。徐樹(shù)錚始終與張勛、倪嗣沖保持密切聯(lián)系。1917年1月初，徐與靳云鵬、吳光新、曾毓雋等皖系骨干分子南下為馮國(guó)璋祝壽，與倪嗣沖商定，乘機(jī)邀請(qǐng)各省督軍代表和靳云鵬、徐樹(shù)錚等齊集徐州，由張勛主持召開(kāi)第三次督軍團(tuán)會(huì)議。會(huì)議提出解散國(guó)會(huì)，修改約法、改組內(nèi)閣和總統(tǒng)府四項(xiàng)所謂解決時(shí)局主張^[16]。研究系政客對(duì)北洋督軍團(tuán)的活動(dòng)也起了推波助瀾的作用。在第三次徐州會(huì)議前夕，梁?jiǎn)⒊缮虾Ｖ帘本?，中途在徐州下?chē)，與張勛密談數(shù)日。在此之前，梁與張勛函電使節(jié)往來(lái)已漸頻繁。后梁又兩次派張君勱到徐州見(jiàn)張，策劃與國(guó)會(huì)中的研究系內(nèi)外配合。他在致張勛的信上說(shuō)：“惟鞭策救濟(jì)之功，終須隨時(shí)仰諸疆吏?！?sup>[17]
段祺瑞和研究系利用督軍團(tuán)，通過(guò)破壞國(guó)會(huì)以打擊國(guó)民黨的伎倆，當(dāng)時(shí)就已被人們識(shí)破。早在1916年9月，上?！睹駠?guó)日?qǐng)?bào)》的—篇文章就指出：“國(guó)會(huì)方開(kāi)，鋒芒正銳，政府……別樹(shù)二三悍將于外，使國(guó)會(huì)無(wú)日不發(fā)生危險(xiǎn)之機(jī)，以挾持國(guó)會(huì)，俾國(guó)會(huì)不得不昵以就己。”^[18]不難看出，督軍團(tuán)正是由于有段祺瑞等的包庇縱容，才能如此囂張。