袁世凱死后，國會恢復(fù)，國務(wù)總理段祺瑞實際把持了中央政權(quán)。性格懦弱的黎元洪繼任大總統(tǒng)后，處于毫無實權(quán)的地位。他不甘尸位素餐，事事受段擺布，依靠國民黨人及國會，與段祺瑞展開權(quán)力斗爭。支持段內(nèi)閣的則是北洋派勢力及研究系，這就是所謂府院之爭。
1916年8月1日，被袁世凱解散的國會重新開會。原進(jìn)步黨人組成的研究系同原國民黨人組成的商榷系，又在議場上展開政爭。議會中的國民黨人曾打算選段祺瑞為副總統(tǒng)，而以唐紹儀組閣，但因段祺瑞聲威正熾而作罷。9月，國會開始審議憲法草案。審查地方制度時已演成武斗，到審查國會體制時，關(guān)于政府體制更有爭論，由于國民黨一派的議員占多數(shù)，規(guī)定了許多條文限定內(nèi)閣總理的權(quán)限，并通過二讀，以至后來被各省軍閥斥為“對人立法”,“議會專制”,“破壞責(zé)任內(nèi)閣”。在軍閥眼中，國會“乃一歲以來，一法未立，徒取紛奴， 日惟查辨質(zhì)問干涉行政為事，濫用職權(quán)，逾越法紀(jì)，擱置要案。其不肖者，至勾結(jié)煽動，陰劫政權(quán)，破壞大局。會議之時，兇毆犯罪，不許逮捕，此種現(xiàn)象，已為天下所共憤。至制憲之事，乃復(fù)激于偏見，行其陰謀，削一切行政之權(quán)，悉收而納諸國會，舉從來統(tǒng)一之局，必取而剖為聯(lián)邦，為暴民開專制之新圖，陷國家于分崩離析之地”①。
在國會里，支持段祺瑞的研究系不能占多數(shù)席，段派力量轉(zhuǎn)而謀取北洋軍閥團(tuán)體的支持。1916年6月，北洋各省督軍之代表云集徐州，開會決議十條綱領(lǐng)，“絕對抵制迭次倡亂一般暴烈分子參預(yù)政權(quán)”②。9月正式組織“各省區(qū)聯(lián)合會”,“以聯(lián)絡(luò)國防，鞏固勢力，擁護(hù)中央為宗旨”,“本團(tuán)體為防止暴亂分子私攬政權(quán)而設(shè)，國會開幕后，如有借故亂，與各省區(qū)為難者，本團(tuán)體得開會集議，為一致之行動，聯(lián)合公討之”③。各省督軍擁戴張勛為首領(lǐng)，人稱督軍團(tuán)。督軍團(tuán)成立后，即排擠入閣的國民黨人。他們攻擊張耀曾販賣煙土，反對其就任司法總長；反對唐紹儀長外交，斥其“素行不檢”,外交失信，“勛等于唐就職以后，署名簽押之件，勢必一律不敢聞命”④。唐被迫辭去外交總長一席。督軍團(tuán)還多次宣言排斥國會，先提出驅(qū)除國會中的暴烈分子，后更是攻擊“國會不良”,要求取締國會。9月29日，黎元洪不得不下令禁止軍人干政：“近有少數(shù)之人，每囿一隅之見，或組眾集議，凌軼范圍，或隱庇逋亡，托名自固。甚至排斥官吏，樹植黨援，假愛國之名，實召亡國之漸?！羧圆活櫞缶?，一意孤行，國法俱在，公論胥存，本大總統(tǒng)為捍衛(wèi)國家計，亦不能不籌所以善后也?！雹荻杰妶F(tuán)雖然同段祺瑞也有矛盾，但做了段祺瑞想做而不方便做的事，是段借以打擊國民黨、國會，向黎元洪施加壓力的重要武器。
黎元洪以國會為靠山，段祺瑞以督軍團(tuán)為后盾，政客、軍閥介入的結(jié)果，府院雙方的矛盾更趨復(fù)雜。
府院之爭最初表現(xiàn)為總統(tǒng)府與國務(wù)院權(quán)限劃分的爭論。
段祺瑞出任國務(wù)總理，就提出以徐樹錚任國務(wù)院秘書長，通過張國淦向黎元洪游說。但黎已經(jīng)領(lǐng)教過徐的飛揚(yáng)跋扈，堅決拒絕與其共事。后經(jīng)徐世昌、張國淦等人的勸說，才勉強(qiáng)答應(yīng)。但黎提出徐樹錚到府見他時要張國淦陪同的要求，堅持不單獨(dú)見徐⑥。
徐樹錚人稱段祺瑞的小扇子軍師，雖有才干，但喜弄權(quán)術(shù)，為人專斷，動輒平地引起風(fēng)波。擔(dān)任國務(wù)院秘書長后，常獨(dú)攬大權(quán)，不把總統(tǒng)府放在眼中。需呈交總統(tǒng)審閱公文及用印時，他常不出面，而派手下人去總統(tǒng)府。一次山西省同時變動三個廳長，黎稍加詢問，徐樹錚就說：“只在這里蓋印好了，管他什么事。”黎元洪成了被人譏諷的只以監(jiān)印為執(zhí)事的“蓋印總統(tǒng)”。張國淦時任總統(tǒng)府秘書，與黎、段雙方都有關(guān)系，常居中斡旋，矛盾遂未激化。
8月初，丁世嶧擔(dān)任總統(tǒng)府秘書長。丁字佛言，屬孫洪伊一派的進(jìn)步黨人，后傾向國民黨，上任前為參議院議員。入府之前，丁聞府院有爭，以為是無成規(guī)可循的緣故。在他看來，“所謂府院問題者，國務(wù)會議以前，無議事日程，會議以后，無報告；發(fā)一令，總統(tǒng)不知其用意，任一官，總統(tǒng)不知其來歷?！罂偨y(tǒng)無見無聞，日以坐待蓋印為盡職”⑦。為提高總統(tǒng)的地位，增強(qiáng)總統(tǒng)的實力，針對院方提出的《府院權(quán)限節(jié)略》、《國務(wù)院兼辦總統(tǒng)府收發(fā)》的通告，8月底，他提出《府院辦事手續(xù)》的草案，其要旨是：總統(tǒng)得隨時出席國務(wù)會議，所有國務(wù)院議決事項及官吏任免命令，須經(jīng)該部長官同意后，再呈大總統(tǒng)蓋印，總統(tǒng)有權(quán)駁回交國務(wù)院再議。
段祺瑞一派一見便大嘩，紛紛指摘丁破壞責(zé)任內(nèi)閣制而行總統(tǒng)制。段祺瑞稱病不出，并揚(yáng)言要辭職。后經(jīng)他人勸解才于26日銷假。段同意由國務(wù)院秘書長親自呈送須總統(tǒng)核閱的文件，并下一道手諭給徐樹錚：“本院呈請大總統(tǒng)核閱文件，應(yīng)責(zé)成該秘書長躬自遞呈，閱印后赍回，無論風(fēng)雨星夜，不得假手他人，以昭慎重而免歧誤?！庇謱柙榉Q徐：“伉直自愛，不屑妄語，其于面對時，凡有聲明為祺瑞之言者，祺瑞概負(fù)全責(zé)?！雹嗟珜τ诳偨y(tǒng)列席國務(wù)會議，則堅決拒絕。經(jīng)討價還價，雙方達(dá)成了折衷：總統(tǒng)不出席國務(wù)會議，但其議事日程須先期呈閱；國務(wù)會議議事記錄隨時呈閱；緊急軍政要件由國務(wù)員進(jìn)府直接報告；總統(tǒng)對于國務(wù)會議議決案件，如有認(rèn)為不合者，得命總理及主管國務(wù)員說明理由，如仍認(rèn)為不合，得交回復(fù)議一次；每日呈閱文件與呈請用印，由國務(wù)院秘書長親送⑨。雙方另決定每星期五國務(wù)員到總統(tǒng)府舉行一次會議。
丁的主張并未付諸實現(xiàn)。國務(wù)會議會前所報議事日程，與所議事件多有不符合之處，會后報告，也只由一國務(wù)員送來一紙不詳細(xì)的記錄。國務(wù)員星期五到總統(tǒng)府議事，也變成了會餐。
府院關(guān)系緊張之際，傾向于黎元洪的內(nèi)務(wù)總長孫洪伊與徐樹錚的矛盾激化，使府院矛盾更趨激烈。
孫洪伊，字伯蘭，直隸人，清末為立憲派激進(jìn)分子，二次革命后轉(zhuǎn)向國民黨人。段祺瑞上臺后，最初擬的組閣名單中并無孫，后經(jīng)黎元洪提議才擬任為權(quán)輕的教育總長。名單發(fā)表后，段祺瑞致電稱其“碩望通才”,促其就任。但孫洪伊仍認(rèn)為“此次內(nèi)閣改組，似去軌道尚遠(yuǎn)?！敝?月13日，段祺瑞改任孫為內(nèi)務(wù)總長之后，孫才在南方力量的支持下赴任。孫、徐都是不甘人下之人，國務(wù)會議上，幾乎無事無時不意見相左，唇槍舌戰(zhàn)。
兩人關(guān)系交惡始于對龍李之爭的處理。護(hù)國戰(zhàn)爭結(jié)束后，李烈鈞并不聽命北京“來京候用”,仍將滇軍駐扎廣東。龍濟(jì)光雖調(diào)兩廣礦務(wù)督辦，但仍署理廣東督軍。雙方軍隊時起沖突。國務(wù)會議，按理徐樹錚只有列席資格，并無發(fā)言權(quán)。第一次閣議龍李之爭時，徐樹錚便主張進(jìn)剿李烈鈞，而孫洪伊等只主張調(diào)解，因龍系北洋親信，李系國民黨人。徐樹錚未經(jīng)國務(wù)會議決定，擅自下令粵、閩、湘、贛四省軍隊進(jìn)剿李烈鈞。孫洪伊等國民黨閣員當(dāng)場與徐樹錚吵翻，指摘徐越權(quán)。黎元洪也堅決支持了孫洪伊。
再起風(fēng)波是福建省長胡瑞霖的查辦案。8月下旬，湖南議員郭人漳、周震鱗提出查辦胡瑞霖案，揭發(fā)其任湖南財政廳長時的不法行為。胡依附于皖系，故徐樹錚未經(jīng)國務(wù)會議討論，就以國務(wù)院名義咨復(fù)國會，為胡的劣行辯護(hù)，駁回提案。孫洪伊認(rèn)為，各省民政長官處分屬自己部職權(quán)范圍，就向段祺瑞抗議。段命徐樹錚將咨文取回，但徐謊稱參議院已將該咨文印發(fā)。孫證實并無此事，一氣之下提出辭職。黎元洪得知后也很不滿，特召見并誠懇挽留。段也作慰留的表示，孫洪伊才答應(yīng)打消辭意。段祺瑞還調(diào)整內(nèi)閣辦事程序，規(guī)定院令必須經(jīng)國務(wù)會議通過，秘書不得擅自改院令，非經(jīng)國務(wù)總理與主管總長副署不得發(fā)出等。
9月初，孫洪伊整頓內(nèi)務(wù)部，裁撤冗員。院方得了可乘之機(jī)，被裁部員在徐樹錚的唆使下向平政院控告孫違法。平政院裁決撤銷命令，被解職人員仍回內(nèi)務(wù)部供原職。孫拒不接受，認(rèn)為平政院為袁世凱時代所設(shè)，不符合臨時約法的精神，其本身的合法性都有問題。徐又批就執(zhí)行裁決書的命令，送到總統(tǒng)府蓋印，為黎元洪所拒，批復(fù)“交院再議”。黎還按孫的主張，將此案交國會審議。
段忍耐難熬，于10月19日，呈請罷免孫洪伊，黎元洪拒絕蓋印。部分國會議員也堅決支持黎元洪、孫洪伊。王玉樹、龔煥辰在眾議院就國務(wù)總理徑自呈請罷國務(wù)員是否合法提出質(zhì)詢，認(rèn)為擅開此例則立憲前途可危。呂復(fù)、褚輔成等提出查辦徐樹錚案，六十余人聯(lián)署，舉其蒙蔽總理、污蔑元首、偽造文書、擅發(fā)院令等七大罪狀。研究系則站在段、徐一邊，在報紙上攻擊孫洪伊違法。皖系所支持的《公言報》“每日以罵孫伯蘭為日課，嬉笑怒罵，無微不至”⑩。湯化龍還親自往總統(tǒng)府，勸黎元洪尊重“輿論”。在壓力之下，黎勸孫自動辭職，或赴國外考察政治，或轉(zhuǎn)任他職。但孫寧被免官，決不自請辭職。
段見狀則以自己辭職相威脅。黎元洪在屬下的鼓動下，打算推倒段內(nèi)閣，請徐世昌出面組閣。蟄居的徐世昌持觀望態(tài)度，曾致電馮國璋探其意向。馮不置可否，故徐只打算居中調(diào)解，并以“不入政界”、“擁護(hù)元首”、“維持合肥”為條件(11)。徐到北京后，向段提議徐樹錚改任陸軍總長，孫洪伊改任農(nóng)商總長，但段堅持要將孫逐出內(nèi)閣。徐世昌又建議孫與徐同時去職，國務(wù)院秘書長由張國淦擔(dān)任。段不得不接受了這一方案。11月20日，孫洪伊被解職，22日，徐樹錚也辭職。孫洪伊被免職后，繼續(xù)利用國會反對段內(nèi)閣。
此外，黎元洪拒絕曹汝霖做贈勛專使一事，也加深府院隔閡。1916年11月底，段祺瑞在國務(wù)會議上決定以曹汝霖為專使，赴日本向日本天皇贈送大勛章。黎元洪對此事一無所知。但當(dāng)曹汝霖拜訪黎元洪，談到應(yīng)避開日本的武力派，聯(lián)合其外交派，成“外交同盟”,黎元洪頓然大怒，拍桌大罵：“你到日本預(yù)備賣國，你們這樣賣國，還要我隨同賣國，這種毫無心肝的人，我不能讓你到日本去?！?12)黎元洪還招國務(wù)院秘書長張國淦到府詢問，要段祺瑞換人。段祺瑞這才告訴張，曹汝霖去日本的確負(fù)有游說朝野、中日商辦農(nóng)工商礦的使命。但黎元洪毫不退讓，“始終唾罵不置也”(13)。黎元洪等擬派熊希齡作為專使，也被日本拒絕。日本方面也感到：“此次贈勛專使之類，在兩國政府已經(jīng)商定的問題，尚有可能突然成為政爭工具”,“結(jié)果向外國暴露了國務(wù)院和總統(tǒng)府的不一致。”(14)
府院之爭中，徐樹錚還往來于北京、南京之間，力圖拉馮國璋。研究系的梁啟超、林長民也在段、馮之間奔走，打算以推舉馮國璋為下屆總統(tǒng)為條件，推動段、馮合作，驅(qū)除議會內(nèi)閣中的國民黨人，“奠定北洋派和進(jìn)步黨相結(jié)合的政治中心”(15)。12月27日，馮國璋聯(lián)合二十一省軍民長官通電忠告總統(tǒng)總理國會，“今后政客更有飛短流長為府院間者，愿我大總統(tǒng)、我總理力予屏斥”,“有虛己之量，務(wù)見以誠，有負(fù)責(zé)之名，務(wù)征其實”,對段祺瑞一方，“此大方針非我總理不能定”,“閣員必有一貫之主張，取鈞衡于總理”,國會“侵越司法，干涉行政”“無成績可言，更絕無進(jìn)行之望”,“總之，我總統(tǒng)能信任總理，然后總理方有負(fù)責(zé)之地；總理能秉持此大政，然后國家方有轉(zhuǎn)危之機(jī)”(16)。馮國璋南京領(lǐng)銜通電，給黎元洪很大壓力。雖然后來馮國璋托人告訴黎的幕僚那番通電已非原稿，而是經(jīng)過研究系林長民的修改。1917年1月11日，督軍團(tuán)又在徐州開會，決議請總統(tǒng)罷斥“佞人”、取締國會、擁護(hù)總理，淘汰閣員、促成憲法等。所謂“佞人”就是與段祺瑞作對的總統(tǒng)府秘書長丁世嶧。拔掉孫洪伊這顆眼中釘后，段、徐一直謀去掉丁世嶧。為此，丁不得不向黎元洪提出辭呈，稱自己動輒得咎，不愿再激怒當(dāng)局。2月25日，黎元洪批準(zhǔn)丁去職，由夏壽康繼任。
孫、徐、丁相繼去職，并未引起雙方斗爭的平息。在對德絕交、宣戰(zhàn)問題上，雙方陷入更大的矛盾之中。1917年初，美國準(zhǔn)備對德宣戰(zhàn)，希望中國一致行動。日本聞風(fēng)而動，策動段祺瑞參戰(zhàn)。段祺瑞原對對德絕交有所心動，但部下徐樹錚等主張中立，也就暫取觀望態(tài)度。但一天，國務(wù)院秘書曾毓雋倉皇跑到段祺瑞的住處報告府方動靜，說：“我們宜從速發(fā)動，倘遲一步，則府方搶在前頭，他們成功，我們即失敗矣。”于是段祺瑞決定事不宜遲，推動絕交參戰(zhàn)。黎元洪聽從伍廷芳的意見，原也是傾向于加入?yún)f(xié)約國的，一見院方態(tài)度如此，又加上部下向他說：“段若參戰(zhàn)，即大成功，必先倒段。段去，仍由后任者實行參戰(zhàn)，則成功自我矣?！?17)遂轉(zhuǎn)變態(tài)度反對參戰(zhàn)。黎元洪還有一個隱衷，他見親日派鼓動于其間，疑心參戰(zhàn)是日本的圈套，不愿上當(dāng)。外交問題演變?yōu)檎帯?br>3月3日，國務(wù)會議通過向國會提出的對德絕交咨文和《加入?yún)f(xié)約國條件節(jié)略》。4日，段祺瑞親率閣員到總統(tǒng)府，請黎元洪蓋印。黎元洪說，此案須慎重其事，拒絕蓋印。黎元洪還表示，根據(jù)約法，大總統(tǒng)有宣戰(zhàn)媾和特權(quán)，自己須對此事負(fù)責(zé)。段祺瑞拂袖而去，當(dāng)晚乘晚班火車去了天津。
黎元洪想乘機(jī)改組內(nèi)閣。5日，他拉徐世昌、王士珍同副總統(tǒng)馮國璋一同商議，欲以徐世昌為總理，王為陸軍總長。但兩人都辭而不受。馮國璋則自請說服段復(fù)職。6日，北洋系各要員紛紛致電總統(tǒng)府，挽留段祺瑞。黎元洪不得不請馮國璋出面請段祺瑞復(fù)職。馮、黎之間商定的段復(fù)職是以黎的妥協(xié)為條件的：內(nèi)閣所定外交方針，總統(tǒng)不再反對；內(nèi)閣所擬命令，總統(tǒng)不得拒絕蓋??；內(nèi)閣訓(xùn)示各駐外使節(jié)、督軍、省長，總統(tǒng)不得干預(yù)(18)。段于當(dāng)晚返京。3月10日、11日，眾、參兩院通過對德絕交。14日，北京政府宣布對德絕交。
對德參戰(zhàn)問題，則持反對意見者多。督軍們?yōu)楸３肿约旱谋?、地盤，多不愿參戰(zhàn)。2月23日，馮國璋自南京來北京。府院均將他視作舉足輕重的砝碼。馮勉強(qiáng)同意絕交，但不同意宣戰(zhàn)，他也看出：“外交問題，不過府院問題之武器而已?！?19)黎元洪府中幕僚哈漢章、金永炎、蔣作賓、黎澍，被院方目為“四兇”,乘機(jī)出謀劃策。蔣作賓與奉方聯(lián)絡(luò)，許其厚利以謀倒段，傅良佐發(fā)現(xiàn)往來電報，段祺瑞打算捉拿蔣，經(jīng)張國淦等力勸方罷。段祺瑞立即以其人之道還治其身，厚結(jié)張作霖，取得奉方的支持。
4月25日，段祺瑞召集各路軍閥，在北京開會，商討對德作戰(zhàn)問題。段祺瑞說服諸人同意參戰(zhàn)。5月1日，段的親信倪嗣沖率各督軍赴國務(wù)院陳述支持參戰(zhàn)的意見，這一天的國務(wù)會議遂通過對德宣戰(zhàn)案。3日，倪嗣沖、張懷芝、孟恩遠(yuǎn)又到總統(tǒng)府求見黎元洪，請求對德宣戰(zhàn)。黎一見倪嗣沖，即詰問他身為省長，為何擅離職守，干預(yù)分外之事，外交問題應(yīng)為政府解決，你身為地方行政長官，到處向各國公使發(fā)言，如有言辭錯失，恐為外人所笑。倪唯諾而退。
5月6日，國務(wù)會議通過對德參戰(zhàn)案提交國會。段祺瑞攜國務(wù)員持咨文請黎元洪蓋印。黎翻閱一下遞給監(jiān)印官唐浩鎮(zhèn)。唐平日已對院方不滿，拒絕蓋印，將原件推開。范源濂怒不可遏：“爾何人，不配說不蓋印?！彼らT而出，震碎了玻璃窗。黎元洪默然無言，親自蓋印。
參戰(zhàn)案于7日送眾議院議決。8日，眾議院召開會議討論，段祺瑞親自到場，但眾議院仍決定于10日開全院委員會進(jìn)行審查。10日，對德宣戰(zhàn)案因公民團(tuán)的滋擾未及開議。公民團(tuán)事件是以武力制造民意的典范，招致全國各界的反對，形勢反而對府方有利。連內(nèi)閣閣員也紛紛辭職，5月12日國務(wù)院例會時只段祺瑞一人出席。秘書長張國淦勸段以退為進(jìn)，自動辭職，留點轉(zhuǎn)圜余地。段也同意，徐樹錚得知后卻一把扯碎辭職稿，段祺瑞也再不提辭職，仍天天到國務(wù)院辦公，做光桿總理。段的左右還打算以段派人選補(bǔ)充內(nèi)閣。
5月19日，眾議院議決緩議對德宣戰(zhàn)案。
督軍團(tuán)決定對國會發(fā)難。當(dāng)然，國會不通過對德宣戰(zhàn)并不能作為解散的借口，他們以國會二讀通過的憲法草案破壞責(zé)任內(nèi)閣制為由，向國會發(fā)難。19日，吉林督軍孟恩遠(yuǎn)領(lǐng)銜呈請總統(tǒng)、總理解散國會，稱“今日之國會，既不為國家計，是已自絕于人民代表資格，當(dāng)然不能存在”,“仰肯大總統(tǒng)權(quán)宜輕重，毅然獨(dú)斷。如其不能改正，即將參眾兩院解散，另行組織……”(20)黎元洪當(dāng)即召國會各政團(tuán)領(lǐng)袖轉(zhuǎn)達(dá)督軍團(tuán)對于憲法的意見，到場的人都表示可以轉(zhuǎn)達(dá)議員考慮。有人問黎元洪如何對付督軍團(tuán)時，黎慨然說：“不違法，不蓋印，不怕死?！?21)他的“三不主義”一時頗為人推重。次日，黎元洪又召見督軍代表孟恩遠(yuǎn)、王占元，表示憲法草案問題已與議院領(lǐng)袖疏通，約法上總統(tǒng)無解散國會之權(quán)，并暗示將改組內(nèi)閣。督軍團(tuán)遂紛紛出京，往天津、徐州商議對策。
段祺瑞得知免職令將下，擬采取緩兵之計，補(bǔ)充內(nèi)閣閣員。22日，向黎元洪提交了一份與黎關(guān)系親近的人組成的閣員名單。但是黎元洪在手下的鼓動下，決定采取強(qiáng)硬措施。23日，黎元洪下令免段祺瑞國務(wù)總理職，以外交總長伍廷芳代署國務(wù)總理。段祺瑞則通電表示：“查共和各國責(zé)任內(nèi)閣制，非經(jīng)總理副署，不能發(fā)生效力。以上各件，未經(jīng)祺瑞副署，將來地方、國家因發(fā)生何等影響，祺瑞概不能負(fù)責(zé)?！?22)此后，黎元洪曾想拉徐世昌、王士珍組閣。徐拒不應(yīng)召，王以同段的交誼，只肯做陸軍總長。黎元洪轉(zhuǎn)謀李鴻章之侄李經(jīng)羲為國務(wù)總理。府院之爭，已成短兵相接之勢。
督軍團(tuán)站在段祺瑞的一邊。5月23日，各督軍云集徐州，與張勛開會籌劃。“以倒黎為主題。張贊成各省倒黎之主張，各省不反對張復(fù)辟之主張，段代表僅言只求倒黎，不問任何手段。”(23)24日，張勛致電黎元洪，先是通報形勢；“各省督軍及各省代表二十余人昨晚偕同到徐，……咸以民國適用責(zé)任內(nèi)閣制，凡任免官吏，向由國務(wù)院發(fā)出，非由國務(wù)總理副署，不能發(fā)生效力。秘書廳職司機(jī)要，對于此事，本無責(zé)任可言，今忽逾越職權(quán)，擅發(fā)通電，宣布命令，殊屬創(chuàng)舉，當(dāng)然不能認(rèn)為有效?！醒氍F(xiàn)既首先破壞法律，則各省惟有自由行動”。然后暗示“如無持平辦法，必將激生他變”(24)。28日，安徽省長倪嗣沖致電王士珍，稱總統(tǒng)、國會上下勾通，破壞責(zé)任內(nèi)閣制，“總理為內(nèi)閣之首班，上扼于專制之元首，下困于專制之國會，是舉國機(jī)關(guān)人人皆可專制，獨(dú)此行政政府乃束縛而無余?！?25)29日，倪在蚌埠宣布獨(dú)立，聲明與中央政府脫離關(guān)系：“大總統(tǒng)繼任以來，群小弄權(quán)，擾亂政局，國會議員乘機(jī)構(gòu)煽，日事紛呶。派別競爭，權(quán)利攘奪，正人則多方阻抑，黨人則盡力疏通，以至贓私之案，層見迭出，幾乎政府一空，所訂憲法，又系議院專制?！越袢帐?，與中央脫離關(guān)系?！?26)相繼宣布獨(dú)立的有張作霖、張懷芝、李厚基、趙倜、楊善德、陳樹藩、曹錕等。各督軍還紛紛部署部隊，進(jìn)行威脅。
美國出面動員列強(qiáng)制止在參戰(zhàn)問題上的分裂，但日本表示不干涉中國內(nèi)政，英國也站在日本一邊。由各國出面維持黎元洪總統(tǒng)地位的企圖落了空。黎元洪被擁段力量脅迫，總統(tǒng)地位岌岌可危。
為解決府院之爭，黎元洪召張勛入京調(diào)停，導(dǎo)致張勛復(fù)辟。飲鴆止渴的結(jié)果，黎的總統(tǒng)也做不成了。