自上年制憲國大之后，國民黨便醞釀改組政府，改變一黨獨(dú)裁形象。1947年初對(duì)中共的和平攻勢失敗后，國共關(guān)系全面破裂，制造全國和平統(tǒng)一的表象已不可能，國民黨尤其需要在軍事進(jìn)攻的同時(shí)，擺出民主的姿態(tài)，爭取輿論與民心，也對(duì)美國的“關(guān)心”予以回應(yīng)^[1]。在改組政府之前，1947年3月1日，國民政府宣布，立法院增加委員50人，監(jiān)察院增加委員25人，國民參政會(huì)增加參政員44人，其中均包括了青年黨、民社黨和社會(huì)賢達(dá)代表。3月15日，國民黨六屆三中全會(huì)開幕，討論結(jié)束訓(xùn)政促進(jìn)行憲問題，蔣介石在開幕詞中稱：“本屆全會(huì)對(duì)于行憲準(zhǔn)備時(shí)期本黨的地位和職責(zé)，應(yīng)該特別有一個(gè)詳盡的檢討和明確的決議……現(xiàn)在憲法既經(jīng)頒布，在建國程序上，我們就要進(jìn)入憲政時(shí)期，在政治形態(tài)上，就要由一黨負(fù)責(zé)的時(shí)期過渡到各黨派和全民共同負(fù)責(zé)的時(shí)期?！?sup>[2]23日，三中全會(huì)通過《憲政實(shí)施準(zhǔn)備案》,表示“本黨之政治設(shè)施，應(yīng)以從速擴(kuò)大政府基礎(chǔ)，準(zhǔn)備實(shí)施憲法為中心”;“國民政府?dāng)U大基礎(chǔ)后，在三民主義原則指導(dǎo)下，依據(jù)憲法基本精神所為之各項(xiàng)設(shè)施，本黨應(yīng)予以全面之支持”;“本黨與國內(nèi)其他和平合法之政黨，應(yīng)切實(shí)合作，共同完成憲法實(shí)施之準(zhǔn)備程序”^[3]。3月31日，國民政府公布行政、立法、司法、監(jiān)察、考試五院組織法。至此，一直是雷聲大雨點(diǎn)小的改組政府一事進(jìn)入國民黨的議事日程。
在討論改組政府問題時(shí)，國民黨與民社、青年兩黨的爭執(zhí)所在，表面是施政綱領(lǐng)應(yīng)如何決定的問題，實(shí)際是權(quán)力如何再分配的問題。施政綱領(lǐng)是政府施政的指導(dǎo)方針，民、青兩黨既自詡?cè)腴w參政，自然要顯出其與國民黨的不同之處，尤其是不能如國民黨那樣以老大自居，在許多問題上更愿打出民主旗號(hào)；而國民黨既要走改組政府這步棋，就不能不在一定程度上對(duì)民、青兩黨曲予優(yōu)容，總要在表面上像那么回事。3月5日，蔣介石召見民社黨張君勱、徐傅霖和青年黨左舜生、余家菊，討論改組政府問題。18日張君勱致函蔣介石，提出：“同人以為和平建國綱領(lǐng)，本為各黨共同參加政府時(shí)代之決議，此綱領(lǐng)就年來之國內(nèi)局勢與主席最近之演說觀之，已有出入，新政府之施政方針何在？令人有惘惘若失之感。茲特列舉各點(diǎn)為商討之資(另紙列陳),此項(xiàng)和平建國綱領(lǐng)依舊保存，此外加以補(bǔ)充。竊愿本此精神先行商討，俾各黨有一共守之信條，此后實(shí)行之際倘有背馳之處，則各黨有進(jìn)退之自由?！?sup>[4]民社黨和青年黨各提出了自己的施政綱領(lǐng)草案，民社黨案強(qiáng)調(diào)以政協(xié)的《和平建國綱領(lǐng)》為準(zhǔn)繩，試行行政院負(fù)責(zé)制，并提出仍以政治方法解決中共問題。青年黨案除與民社黨案相近處外，強(qiáng)調(diào)開放地方議會(huì)和政權(quán)，使各黨派平等參加。政協(xié)會(huì)議通過的《和平建國綱領(lǐng)》,其實(shí)在一年來的風(fēng)風(fēng)雨雨中已經(jīng)精神全失，但國民黨還可以此作為搪塞外界指責(zé)的工具，因此對(duì)民、青兩黨的提案，國民黨除了在中共問題上有所爭執(zhí)外，其余未表反對(duì)^①。實(shí)際上，關(guān)于施政綱領(lǐng)問題，國民黨與民、青兩黨間都不過是為了敷衍外界而已，在改組政府時(shí)表面熱鬧，改組過后即置之度外，實(shí)際上的討價(jià)還價(jià)集中在政府閣員的分配問題上。
在政府的改組過程中，國民黨極力想拉進(jìn)著名的黨外人士，以裝點(diǎn)民主的門面。然而民盟與國民黨本非同道，自然不可能入閣，余下的所謂黨外人士只有青年和民社兩黨?？墒敲裆琰h自參加制憲國大以后，黨內(nèi)對(duì)未來政治走向看法不一，張東蓀等已有退黨之意，副主席伍憲子一派對(duì)張君勱在制憲、入閣等問題上自作主張很不滿意，要求由中常會(huì)決定黨內(nèi)大政。對(duì)于入閣與否，民社黨內(nèi)有主張全面參加者(蔣勻田、戢翼翹等),有反對(duì)參加者(張東蓀、葉篤義等),雙方爭執(zhí)不下。民社黨的核心人物張君勱雖然贊成改組政府，但明確表示暫不入閣。他在寫給魏德邁的信中，談到不入閣的原因是，最近幾個(gè)月里，在中國邁向民主的道路上還沒有什么有希望的征兆，國民黨實(shí)際上也沒有什么變化，國民黨采取的許多行動(dòng)并無平等和公平競爭精神^②。雖然如此，張君勱卻不能不考慮黨內(nèi)要求入閣的呼聲^③。最后由張君勱以主席身份決定參加并提出了民社黨方面的名單，但只出任國府委員和行政院政務(wù)委員^④。不過民社黨因?yàn)閺埦齽瓴蝗腴w，對(duì)部長的爭奪似還收斂一些，青年黨則將改組政府看作撈取實(shí)惠的好機(jī)會(huì)，對(duì)國府和行政院成員均要求比民社黨多一席，完全是赤裸裸地伸手要官，令有識(shí)者為之齒冷^[5]。青年黨不僅要求參加中央政府，而且力爭參加地方政權(quán)，要求四川一廳長一省委，湖北、湖南、江蘇、福建、廣東一廳長，江西、河北、安徽、遼寧一省委，因?yàn)檫@樣“不但足以掩護(hù)黨務(wù)活動(dòng)，而且可以藉政權(quán)在手，吸引下層群眾，爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長，以為競選之準(zhǔn)備”^[6]。
4月16日，蔣介石與民社黨張君勱，青年黨曾琦，社會(huì)賢達(dá)代表莫德惠、王云五等共同簽署《共同施政綱領(lǐng)》?！熬V領(lǐng)”共有十二條，基本內(nèi)容是：1.改組后之國民政府，以和平建國綱領(lǐng)為施政準(zhǔn)繩，由參加之各黨派及社會(huì)賢達(dá)，共同負(fù)責(zé)完成憲法實(shí)施之準(zhǔn)備程序；2.以政治民主化及軍隊(duì)國家化原則，為各黨派合作之基礎(chǔ)，在此共同認(rèn)識(shí)之下，力謀政治上之進(jìn)步與國家之安定；3.外交政策，應(yīng)對(duì)各友邦一律平等親善，無所偏倚；4.中共問題仍以政治解決為基本方針，只須中共愿意和平，鐵路交通完全恢復(fù)，政府即以政治方法謀取國內(nèi)之和平統(tǒng)一；5.提前試行行政院負(fù)責(zé)制，行政院依國府委員會(huì)之決策，負(fù)執(zhí)行全責(zé)；6.行憲前之行政院院長人選，國民政府主席在提出任用時(shí)，應(yīng)征求各黨派之同意；7.對(duì)各省行政，本軍民分治與因地制宜原則，作徹底之檢討與改革；8.凡因訓(xùn)政需要而設(shè)立之法制與機(jī)關(guān)，應(yīng)予廢止或裁撤；9.徹底整理稅制及財(cái)政，減輕人民負(fù)擔(dān)；10.嚴(yán)格保障人民各項(xiàng)自由，嚴(yán)禁非法逮捕與干涉，其因維持社會(huì)秩序避免緊急危難而必須予以限制者，其法律應(yīng)由國府委員會(huì)通過；11.今后所舉辦之外債，應(yīng)專為穩(wěn)定并改善人民生活及生產(chǎn)建設(shè)之用；12.各省市縣參議會(huì)及地方政府，應(yīng)盡量使各黨派及無黨派人士共同參加^[7]。同日，國民黨中常會(huì)決定，各級(jí)政府、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校，在政府改組后停止舉行總理紀(jì)念周，不再懸掛黨旗，不再誦讀國父遺囑，但各級(jí)黨部照舊舉行紀(jì)念周。
4月17日，國民黨中常會(huì)通過修改后的《國民政府組織法》,推選蔣介石為國民政府主席，孫科為副主席，張群為行政院院長，孫科為立法院院長，居正為司法院院長，戴季陶為考試院院長^[8],于右任為監(jiān)察院院長，同時(shí)選派25人為中央政治委員會(huì)委員，陳立夫?yàn)槊貢L，作為全國政治的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。18日，《國民政府組織法》正式公布，以國民政府委員會(huì)為最高國務(wù)機(jī)關(guān)。新任國民政府委員二十八人，其中國民黨十七人，除五院院長外，還包括黨政重要負(fù)責(zé)人張繼、鄒魯、宋子文、翁文灝、王寵惠、章嘉呼圖克圖、邵力子、王世杰、蔣夢麟、鈕永建、吳忠信、陳布雷；青年黨四人，為曾琦、陳啟天、何魯之、余家菊；民社黨三人，為伍憲子、胡海門、戢翼翹^[9];社會(huì)賢達(dá)四人，為莫德惠、陳光甫、王云五、包爾漢。當(dāng)日，蔣介石對(duì)報(bào)界發(fā)表談話，稱政府改組為“自訓(xùn)政進(jìn)入憲政之重要步驟”,“我國之政府權(quán)力，以往屬于國民黨負(fù)責(zé)，此次改組以后，將由國民黨、民社黨、青年黨及社會(huì)賢達(dá)所共同行使。國民政府委員會(huì)將在此過渡時(shí)期行使其職權(quán)，執(zhí)行國民大會(huì)之決議，而完成本年十二月二十五日開始行憲之準(zhǔn)備工作”。為了與《共同施政綱領(lǐng)》和平解決中共問題的精神一致，蔣介石聲稱：“倘中共放棄其以武力奪取政權(quán)之行動(dòng)，能為國家之團(tuán)結(jié)統(tǒng)一而合作，則該黨仍有參加政府，從事建國工作之機(jī)會(huì)?！?sup>[10]
4月23日，國民政府發(fā)表行政院組成人員名單，其中國民黨十六席，包括院長(張群)、內(nèi)政(張厲生)、外交(王世杰)、國防(白崇禧)、財(cái)政(俞鴻鈞)等關(guān)鍵部門；青年黨三席，為經(jīng)濟(jì)部長李璜、農(nóng)林部長左舜生及政務(wù)委員常乃惪^[11];民社黨二席，為政務(wù)委員李大明、蔣勻田^[12];社會(huì)賢達(dá)四席，為行政院副院長王云五、交通部長俞大維、衛(wèi)生部長周詒春和政務(wù)委員繆云臺(tái)；同日撤銷國防最高委員會(huì)。至此，國民政府改組完成。5月1日，張群首次向立法院報(bào)告新內(nèi)閣的施政綱領(lǐng)，稱其基本方針為：1.多方努力迅速結(jié)束軍事，早日實(shí)現(xiàn)政治解決國內(nèi)糾紛，恢復(fù)統(tǒng)一；2.力求收支平衡，努力整理通貨；3.遵守憲法精神，保障人民自由，嚴(yán)懲貪污；并稱“立法院與行政院系并立而非對(duì)立，希望立法院體諒事實(shí)困難，信賴行政院之經(jīng)驗(yàn)及能力，兩方面切實(shí)保持聯(lián)系”^[13]。
雖然國民黨聲稱“國民政府改組完成之日，即為訓(xùn)政開始結(jié)束之時(shí)”,然而，修改后的國民政府組織法仍以訓(xùn)政時(shí)期約法為根據(jù)，而國民黨則稱“實(shí)行主義保衛(wèi)民國之責(zé)任，則義應(yīng)積極繼承而決不有絲毫之諉卸”^①。不僅中共對(duì)政府改組不屑一顧，斥為“不過是繼承袁世凱舊籌安會(huì)的一個(gè)新籌安會(huì)，其媚外、殘民、打內(nèi)戰(zhàn)、走死路諸特點(diǎn)，將無一而不相像”;民盟認(rèn)為其“實(shí)與民主和平團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的途徑背道而馳”;一般社會(huì)輿論也認(rèn)為，“改組后的國民政府，在形式上縱然是多黨政府，而實(shí)質(zhì)仍是一黨負(fù)責(zé)”^②。即便國民黨的合作伙伴青年黨也不能不承認(rèn)，除了在中央當(dāng)花瓶之外，國民黨“在各地之地方政府及民意機(jī)關(guān)，甚至各地選舉事務(wù)所，竟拒絕青年黨黨員報(bào)名競選，由此可見國民黨仍欲把持地方政權(quán)，操縱選舉，尚缺乏合作誠意，故要求開放地方政權(quán)，實(shí)為急切需要”^③。而在極力主張改組政府的美國人眼中，青年黨與民社黨的追隨者之少，使將他們拉入政府努力的重要性僅僅在于具有名義上結(jié)束一黨統(tǒng)治的象征意義。司徒雷登在給國務(wù)院的報(bào)告中認(rèn)為，現(xiàn)在估計(jì)政府改組的意義還為時(shí)過早，因?yàn)橐酝鶜v次政府改組都只具有對(duì)外的意義，而在中國國內(nèi)很少發(fā)生有影響的變化。然而有一點(diǎn)是可以肯定的，即政府的實(shí)際權(quán)力沒有真正的改變，它們?nèi)匀焕卫蔚乜刂圃趪顸h手中^④。可見，政府改組在美國人眼中并沒有國民黨預(yù)想的效果^⑤。實(shí)際上，國民黨改組政府的目的，除了表面文章之外，是拉各黨為“剿共”內(nèi)戰(zhàn)共同負(fù)責(zé)。結(jié)果不出三月，所謂各黨派聯(lián)合政府便通過了“戡亂動(dòng)員”案，為國民黨的內(nèi)戰(zhàn)政策抹上了一層“民意”色彩。