由于帝國(guó)主義列強(qiáng)態(tài)度變化和北洋派內(nèi)部風(fēng)波的平息，袁世凱及其黨徒乃悍然不顧人民的抵制和反對(duì)，決定盡快實(shí)行君主制。他們認(rèn)為時(shí)間越拖，天下越亂，這種亂不是由于帝制運(yùn)動(dòng)引起的，而是因?yàn)闆](méi)有皇帝，只要有了皇帝，就可以穩(wěn)定人心，出現(xiàn)安定的局面。于是，由梁士詒、楊度等人指揮，“全國(guó)請(qǐng)?jiān)嘎?lián)合會(huì)”向參政院呈上第三次請(qǐng)?jiān)笗?shū)，推翻了原來(lái)召開(kāi)國(guó)民會(huì)議的成案。他們說(shuō)：“國(guó)體問(wèn)題發(fā)生以來(lái)，至今已有懸崖轉(zhuǎn)石不至地不止之勢(shì)，四民百業(yè)延頸以待久矣?！彼麄円栽瓉?lái)召開(kāi)國(guó)民會(huì)議的方法“過(guò)涉繁瑣”,“而大勢(shì)所趨又難久持”為理由，要求參政院本“立法貴簡(jiǎn)，需時(shí)貴短”的精神，“另設(shè)機(jī)關(guān)，征求民意”,“以定國(guó)體，而固邦基”^[1]。同時(shí)上請(qǐng)?jiān)笗?shū)的還有“全國(guó)商會(huì)聯(lián)合會(huì)”、“教育會(huì)聯(lián)合會(huì)”等團(tuán)體。參政院便以“尊重民意”為名，于10月6日開(kāi)會(huì)，決定不再召開(kāi)國(guó)民會(huì)議，而“以國(guó)民會(huì)議初選當(dāng)選人為基礎(chǔ)，選出國(guó)民代表，組成國(guó)民代表大會(huì)，決定國(guó)體”。袁世凱接到參政院咨文，于10月8日公布了國(guó)民代表大會(huì)選舉法，并于10日申令說(shuō)：“本大總統(tǒng)受國(guó)民之付托，以救國(guó)救民為己任，民所好惡，良用兢兢，惟有遵照約法，以國(guó)民為主體，務(wù)得全國(guó)多數(shù)正確之民意，以定從違”;又命令京外文官武將“保全地方”,“靜候國(guó)體之最后解決”。
所謂“保全地方”,就是無(wú)情地鎮(zhèn)壓反對(duì)帝制的活動(dòng)。關(guān)于這一點(diǎn)，在內(nèi)務(wù)部10月3日致各省的密電里說(shuō)得最為露骨：“清除亂黨，嚴(yán)防煽動(dòng)?！备鞯匚奈涔倮粜念I(lǐng)神會(huì)，紛紛回電表示效忠：奉天段芝貴保證境內(nèi)治安，“可負(fù)完全責(zé)任”。上海鎮(zhèn)守使鄭汝成說(shuō)：“汝成之力足以擔(dān)任維持”,望“俯順輿情，速定大計(jì)”。湖北王占元保證“力任地方治安”。張勛復(fù)電說(shuō)：“勛軍駐扎地點(diǎn)均已布置嚴(yán)密，務(wù)使跳梁之輩無(wú)隙可乘?！卑不漳咚脹_保證：“凡所以維持秩序，防患未萌以及保護(hù)外人生命財(cái)產(chǎn)，自應(yīng)擔(dān)負(fù)完全責(zé)任，并另籌馬步炮十五營(yíng)派皖北鎮(zhèn)守使倪毓棻統(tǒng)率駐蚌埠，以備緩急，而資調(diào)遣?！焙蠝G銘說(shuō)：“倘有阻撓救國(guó)大計(jì)，誓當(dāng)為王前驅(qū)，除此公敵?！彼拇悓h表示：“我軍人以定亂保安為天職，但知效忠元首，不識(shí)其他……袍澤同行，馨香禱祝，所愿中原有主，保我黎民世世子孫免淪異域?！?sup>[2]
北京為各省作出了“保全地方”的榜樣?；I安會(huì)出現(xiàn)時(shí)，北京報(bào)紙如《國(guó)民公報(bào)》、《新中國(guó)報(bào)》、《醒華報(bào)》、《天民報(bào)》等，都抱反對(duì)態(tài)度。北京警察廳總監(jiān)吳炳湘等指使爪牙多方對(duì)付，軟硬兼施，或用金錢(qián)收買，或以暴力查封，將反對(duì)帝制的輿論摧殘殆盡。據(jù)上?！渡陥?bào)》報(bào)道：“京中報(bào)紙所載，大都請(qǐng)?jiān)复淼惹宦芍淖?，其有載反對(duì)言論者僅一二家，然亦時(shí)受對(duì)方攻擊?！?sup>[3]最后，除外國(guó)人辦的報(bào)紙外，都噤若寒蟬，不再出言反對(duì)。軍政執(zhí)法處和警察廳的警探，遍布北京城廂內(nèi)外，濫施淫威。誰(shuí)若出語(yǔ)反對(duì)帝制，即被扣上“亂黨”的帽子，逮捕治罪，搜查家宅，連坐親屬，甚至處以極刑。茶館、飯店、旅社等公共場(chǎng)所大都張貼“勿談?wù)?，致干?yán)究”的紙條。上海、天津、漢口、廣州、開(kāi)封、長(zhǎng)沙、西安等大城市，都有密探四出偵查，迫害商民。上海名流中被列入“罪榜”者達(dá)七十三人?！皣?guó)貨維持會(huì)”和“勸用國(guó)貨會(huì)”因拒絕請(qǐng)?jiān)傅壑?，被誣為“革命機(jī)關(guān)”,北京統(tǒng)率辦事處密電擬捕兩會(huì)會(huì)員十余人之多?！睹裥氯?qǐng)?bào)》、《民國(guó)公報(bào)》、《愛(ài)國(guó)報(bào)》、《民意報(bào)》、《民信日?qǐng)?bào)》等，或以“防害治安”,或以“造謠煽惑”等罪名，都被取締。在袁政府的高壓政策下，一時(shí)竟使“共和國(guó)體下之人民，罔敢擁護(hù)共和國(guó)體”。人人“心實(shí)非之，而口又不敢不是，心口相背，率天下人以假”^[4]。就是在這種恐怖的氣氛里，袁記國(guó)民代表大會(huì)吹吹打打拉開(kāi)了帷幕。
全國(guó)各地于10月25日開(kāi)始選舉國(guó)民代表，從28日起陸續(xù)舉行國(guó)體投票。投票地點(diǎn)規(guī)定在將軍或巡按使公署內(nèi)，將軍和巡按使是法定的投票監(jiān)督人。會(huì)場(chǎng)內(nèi)外布滿軍警，名為保護(hù)，實(shí)為威脅。票面只印“君主立憲”四字，令投票人寫(xiě)上“贊成”或“反對(duì)”字樣，再簽上自己的姓名。投票前每個(gè)代表發(fā)大洋五百元，作為“川資或公費(fèi)”;將軍或巡按使還要發(fā)表演說(shuō)，痛詆共和，稱頌君憲。在這種情況下，自然沒(méi)有人敢寫(xiě)“反對(duì)”二字了。投票之后，緊接著又推戴袁世凱為皇帝。至12月7日，北京及各省投票推戴一律告竣，先后上報(bào)參政院，并推定參政院為國(guó)民代表大會(huì)總代表。
與此同時(shí)，各省將軍、巡按使，包括對(duì)帝制一度持保留態(tài)度的馮國(guó)璋、張勛、陸榮廷、唐繼堯、龍建章等，都有勸進(jìn)的密呈或密電給袁世凱，報(bào)告各地選舉投票情形，內(nèi)容差不多都是“萬(wàn)眾歡騰、歌聲雷動(dòng)”之類的話，又都要求袁氏“俯順民情，早登大位”,“以承天命，而慰人心”,等等。此外，北京及各省商民團(tuán)體的勸進(jìn)電報(bào)、呈文、奏折，形形色色，成百上千。有的省數(shù)十件，有的省一二百件，多者達(dá)三百余件。文電的多少，以該省官吏對(duì)帝制的態(tài)度為轉(zhuǎn)移。不少電文都是數(shù)百人簽名畫(huà)押，以示鄭重。如奉天商會(huì)會(huì)長(zhǎng)孫百斛等一千鋪戶，廣東七十二行商勸進(jìn)團(tuán)五百一十五人，以楊度等“六君子”為首的“憲政協(xié)進(jìn)會(huì)”會(huì)員一萬(wàn)五千余人(這是帝制運(yùn)動(dòng)中列名最多的一個(gè)勸進(jìn)表),等等。袁世凱差不多全部批閱了這些文電，有的還批上“發(fā)登公報(bào)”字樣。段芝貴的代奏文電首屈一指，袁批“奉電甚多，然不宜多發(fā)表”。
在文武官吏和“商民”的一片勸進(jìn)聲中，自稱國(guó)民代表大會(huì)總代表的參政院，于12月11日上午9時(shí)開(kāi)會(huì)，舉行所謂解決國(guó)體總開(kāi)票。由秘書(shū)長(zhǎng)林長(zhǎng)民報(bào)告全國(guó)國(guó)民代表大會(huì)之人數(shù)與票數(shù)。各省國(guó)民代表共一千九百九十三人，贊成君主立憲票正好一千九百九十三張，沒(méi)有一票反對(duì)，也沒(méi)有一張廢票。各省的推戴書(shū)上一致寫(xiě)著：“恭戴今大總統(tǒng)袁世凱為中華帝國(guó)皇帝，并以國(guó)家最上完全主權(quán)奉之于皇帝，承天建極，傳之萬(wàn)世?！碑?dāng)場(chǎng)楊度和孫毓筠提議說(shuō)：“本院前由各省委托為總代表，尤應(yīng)以總代表名義恭上推戴書(shū)。”秘書(shū)長(zhǎng)立即拿出早已準(zhǔn)備好的推戴書(shū)當(dāng)眾朗讀，歌功頌德一番之后，要求袁世凱“俯順輿情，登大寶而司牧群生，履至尊而經(jīng)綸六合”。參政全體起立，一致通過(guò)。11點(diǎn)半，在歡呼聲中散會(huì)。當(dāng)天中午，袁世凱接到推戴書(shū)，立即發(fā)回，并申令“另行推戴”。他首先表示：“查約法內(nèi)載民國(guó)之主權(quán)，本于國(guó)民之全體，既經(jīng)國(guó)民代表大會(huì)全體表決，改用君主立憲，本大總統(tǒng)自無(wú)討論之余地。”他明明是“同意”推翻民國(guó)了，但接著他又故作謙辭說(shuō)：“惟推戴一舉，無(wú)任惶駭。天生民而立之君，大命不易，惟有豐功盛德者始足以居之。本大總統(tǒng)從政垂三十年，迭經(jīng)事變……辛亥之冬曾居要政，上無(wú)裨于國(guó)計(jì)，下無(wú)濟(jì)于生民，追懷故君，已多慚疚，今若驟躋大位，于心何安，此于道德不能無(wú)慚者也。制治保邦，首重大信。民國(guó)初建，本大總統(tǒng)曾向參議院宣誓，愿竭力發(fā)揚(yáng)共和，今若帝制自為，則是背棄誓詞，此于信譽(yù)無(wú)可自解者也……望國(guó)民代表大會(huì)總代表等熟籌審慮，另行推戴，以固國(guó)基?！?sup>[5]
另行推戴是假，要黨徒為他背誓失信進(jìn)行洗刷是真。按照預(yù)謀，同一天下午5點(diǎn)，參政院再次開(kāi)會(huì)，由秘書(shū)長(zhǎng)報(bào)告袁氏咨文，孫毓筠等提議說(shuō)，此事既屬全國(guó)一致，元首亦未便過(guò)拂輿情，理應(yīng)由本院以總代表名義呈遞第二次推戴書(shū)，仍推秘書(shū)廳起草。眾贊成，退席休息。
秘書(shū)廳僅用15分鐘就擬成二千六百余字長(zhǎng)文。參政院繼續(xù)開(kāi)會(huì)，眾人對(duì)推戴書(shū)均無(wú)異議，乃于當(dāng)晚進(jìn)呈給袁。在這個(gè)推戴書(shū)里，稱頌袁有經(jīng)武(練新軍)、匡國(guó)(屠殺義和團(tuán))、開(kāi)化(辦新政)、靖難(絞殺辛亥革命)、定亂(鎮(zhèn)壓“二次革命”)、交鄰(承認(rèn)日本“二十一條”要求)等六大“功烈”。不僅“功烈”“邁越百王”,而且“德行”也“夐絕古初”。其理由是：“清室鑒于大勢(shì)，推其政權(quán)于民國(guó)，今則國(guó)民出于公意，戴我神圣之新君，時(shí)代兩更，星霜四易”,“興廢各有其運(yùn)，絕續(xù)并不相蒙”?！爸劣谇按酥?，有發(fā)揚(yáng)共和之愿言，此特民國(guó)元首循例之詞，僅屬當(dāng)時(shí)就職儀文之一。當(dāng)日之誓詞根于元首之地位，而元首之地位，根于民國(guó)之國(guó)體。國(guó)體實(shí)定于國(guó)民之意向，元首當(dāng)視乎民意為從違。民意共和，則誓詞隨國(guó)體而有效；民意君憲，則誓詞亦隨國(guó)體為變遷。今日者，國(guó)民厭棄共和，趨向君憲，則是民意已改，國(guó)體已變，民國(guó)元首之地位已不復(fù)保存，民國(guó)元首之誓詞當(dāng)然消滅。凡此皆國(guó)民之所自為，固于皇帝渺不相涉者也”^[6]。
有了參政院的無(wú)恥詭辯，袁世凱自以為便可掩盡天下人耳目，把背叛民國(guó)的罪惡一筆勾銷。因此，第二天(12日)一早，他就發(fā)下冠冕堂皇的申令，引述了推戴書(shū)全文后，公然厚著臉皮說(shuō)道：“天下興亡，匹夫有責(zé)，予之愛(ài)國(guó)，詎在人后？但億兆推戴，責(zé)任重大，應(yīng)如何厚利民生，應(yīng)如何振興國(guó)勢(shì)，應(yīng)如何刷新政治，躋進(jìn)文明，種種措置，豈予薄德鮮能所克負(fù)荷！前次掬誠(chéng)陳述，本非故為謙讓，實(shí)因惴惕交縈，有不能自己者也。乃國(guó)民責(zé)備愈嚴(yán)，期望愈切，竟使予無(wú)以自解，并無(wú)可諉避?！边@就是說(shuō)，他為了“救國(guó)救民”,只好當(dāng)皇帝了^[7]。
經(jīng)過(guò)請(qǐng)?jiān)浮⑦x舉、推戴三個(gè)步驟之后，袁世凱才肯稱帝，無(wú)非是想要說(shuō)明他當(dāng)皇帝是人心所向，天命所歸?？墒?，沒(méi)過(guò)多久，他導(dǎo)演這出丑劇的密電就被披露出來(lái)，徹底暴露出所謂天命人心，不過(guò)是他一人的野心罷了。這類密電共有五十余件，有用政事堂名義發(fā)出的，有用“辦理國(guó)民會(huì)議事務(wù)局”名義發(fā)出的，有由朱啟鈐、周自齊、梁士詒、張鎮(zhèn)芳、阮忠樞、唐在禮、袁乃寬、張士鈺、雷震春、吳炳湘等聯(lián)合署名的，有由孫毓筠、顧鰲、段芝貴、朱啟鈐個(gè)人署名的。據(jù)唐在禮后來(lái)回憶說(shuō)：文電多由楊度起草，經(jīng)朱啟鈐、梁士詒點(diǎn)頭后，再由朱啟鈐和袁克定、段芝貴商量；重要文電還一定要經(jīng)袁世凱看過(guò)^[8]?，F(xiàn)擇錄其中數(shù)件，以便具體地了解這個(gè)騙局的內(nèi)幕：
關(guān)于袁世凱直接操縱：
國(guó)民會(huì)議事務(wù)局于10月17日發(fā)密電：“迭奉主座面諭，本局將各地方辦理情形，隨時(shí)詳報(bào)?！薄巴F監(jiān)督將辦理情形隨時(shí)電知，以便遵辦。”
關(guān)于選舉國(guó)民代表：
國(guó)民會(huì)議事務(wù)局于10月10日所發(fā)密電稱：“此次國(guó)體請(qǐng)?jiān)?，其?qǐng)?jiān)笗?shū)不下百起，請(qǐng)?jiān)溉吮橛谌珖?guó)，已足征國(guó)民心理之所同。故此次所謂以國(guó)民代表大會(huì)決定云者，不過(guò)取正式之贊同，更無(wú)研究之隙地。將來(lái)投票決定，必須使各地代表共同一致主張改為君憲國(guó)體，而非以共和君主兩種主義聽(tīng)國(guó)民選擇自由，故于選舉投票之前，應(yīng)由貴監(jiān)督暗中物色可以代表此種民意之人，先事預(yù)備，并多方設(shè)法使于投票時(shí)得以當(dāng)選，庶將來(lái)決定投票不致參差?！蓖沼蛛姡骸皯?yīng)請(qǐng)貴監(jiān)督迅即密飭所屬各初選監(jiān)督，對(duì)于該縣之初選當(dāng)選人應(yīng)負(fù)完全責(zé)任。盡可能于舉行初選當(dāng)選之前，先將被選資格之人詳加考察，擇其性情純和，宗旨一貫，能就范圍者，預(yù)擬為初選當(dāng)選人，再將選舉人設(shè)法指揮，妥為支配，果有窒礙難通，亦不防隱加以無(wú)形之強(qiáng)制?！?br>10月11日，朱啟鈐等十人發(fā)密電：“每縣初選當(dāng)選人來(lái)省報(bào)到，必須設(shè)招待員接洽，疏通意見(jiàn)，再由監(jiān)督長(zhǎng)官以談話宴飲為名，召之至署，將君憲要旨及中國(guó)大勢(shì)，并擬定充選之人名示之，須用種種方法，總以必達(dá)目的為止?！?br>關(guān)于推戴：
朱啟鈐等十人10月23日發(fā)密電：“國(guó)民推戴書(shū)文內(nèi)必須照敘字樣曰：國(guó)民代表等謹(jǐn)以國(guó)民公意恭戴今大總統(tǒng)袁世凱為中華帝國(guó)皇帝，并以國(guó)家最上完全主權(quán)奉之子皇帝，承天建極，傳之萬(wàn)世。此四十五字萬(wàn)勿絲毫更改為要?！?6日又電：“國(guó)體投票開(kāi)票后，當(dāng)即行推戴，無(wú)須再用投票手續(xù)，即由公等演說(shuō)應(yīng)推戴袁世凱為中華帝國(guó)大皇帝，如贊成，應(yīng)起立。表決后，即將擬定之國(guó)民推戴書(shū)交請(qǐng)各代表署名。事畢再由公等演說(shuō)推戴及催促大皇帝即位之事，可用國(guó)民代表名義委托代行立法院為總代表，即將預(yù)擬之國(guó)民代表致代行立法院電稿交請(qǐng)各代表贊成?！?1月7日又電：“某國(guó)近藉口中國(guó)人心不一，恐有變亂，強(qiáng)拉英俄隨同勸告。此事萬(wàn)無(wú)緩辦之理，各省票數(shù)全體推戴齊至?xí)r，政府自當(dāng)稍取委蛇遜讓?xiě)B(tài)度，以表示重視邦交之意。而在國(guó)民一方面，則宜表示決心，有進(jìn)無(wú)退，使外人見(jiàn)我萬(wàn)眾一心，則日之勸告自歸無(wú)效而消滅矣。此事務(wù)須萬(wàn)分秘密?！?br>關(guān)于收買代表用款：
國(guó)民會(huì)議事務(wù)局10月29日發(fā)密電：“前次電達(dá)以后，尊處用款有無(wú)窒礙情形，統(tǒng)希隨時(shí)密示。本局謹(jǐn)當(dāng)竭誠(chéng)相助，以便尊處放手辦事?！?br>關(guān)于銷毀密電：
國(guó)民會(huì)議事務(wù)局10月11日發(fā)密電：“京外官署往來(lái)密商之件實(shí)為治亂安危所系，設(shè)或稍有泄漏，轉(zhuǎn)蹈事機(jī)不密之嫌，而事關(guān)國(guó)本，密件若傳于道路，尤恐貽政治歷史之污點(diǎn)。此節(jié)對(duì)內(nèi)對(duì)外，動(dòng)關(guān)國(guó)家威信，務(wù)望特派親信人員嚴(yán)密保管。”12月21日又電：“此項(xiàng)電文無(wú)論如何縝密，終貽痕跡，倘為外人偵悉，不免妄肆品評(píng)，更或史乘流傳，遂留開(kāi)國(guó)缺點(diǎn)。中央再四思維，以為不如一律查明燒毀。”“為此，電請(qǐng)貴監(jiān)督凡關(guān)于此次國(guó)體問(wèn)題一應(yīng)文件，除法律規(guī)定應(yīng)行存案者外，無(wú)論中外各地方所來(lái)公私文電信函一律查明，由貴監(jiān)督眼同燒毀……并于燒毀后將燒毀件數(shù)電知本局，以便查核?！f(wàn)望趕速慎密辦理?！?sup>[9]
這些密電的公開(kāi)，使人們認(rèn)清了袁世凱所謂的民意究竟是什么貨色。正如梁?jiǎn)⒊诜丛笏f(shuō)：“自國(guó)體問(wèn)題發(fā)生以來(lái)，所謂討論者，皆袁氏自討自論；所謂贊成者，皆袁氏自贊自成；所謂請(qǐng)?jiān)刚?，皆袁氏自?qǐng)自愿；所謂表決者，皆袁氏自表自決；所謂推戴者，皆袁氏自推自戴。舉凡國(guó)內(nèi)外明眼人，其誰(shuí)不知者?！薄按舜位实壑霎a(chǎn)，不外右手挾利刃，左手持金錢(qián)，嘯聚國(guó)中最下賤無(wú)恥之少數(shù)人，如演傀儡戲者然，由一人在幕內(nèi)牽線，而其左右十?dāng)?shù)嬖人蠕蠕而動(dòng)。此十?dāng)?shù)嬖人者復(fù)牽第二線，而各省長(zhǎng)官乃至參政院蠕蠕而動(dòng)。彼長(zhǎng)官等復(fù)牽第三線，而千七百余不識(shí)廉恥之輩冒稱國(guó)民代表者蠕蠕而動(dòng)?！?sup>[10]這確是對(duì)帝制運(yùn)動(dòng)的最生動(dòng)的寫(xiě)照。