在官制改革中，清朝統(tǒng)治者完全回避了國會與責(zé)任內(nèi)閣的問題，毫無開放政權(quán)的意思，這是立憲派最感失望的。他們指出：“國會乃立憲之真精神所在”,“政府靳而不與”,這是無意實行立憲的表示^[1]。某些立憲派分子不但懂得開國會是實行立憲的關(guān)鍵，而且認(rèn)識到任何專制統(tǒng)治者都不會自愿實行立憲，自愿開設(shè)國會，給人民以參政權(quán)。要實行立憲，只有人民自己起來爭取。他們說：“立憲之事不可依賴政府，而惟恃吾民自任之。”^[2]“有強(qiáng)迫政府立憲之國民，無自行立憲之政府”。因此，不能“坐待他人之以政權(quán)授我”^[3]。從這種認(rèn)識出發(fā)，立憲派發(fā)動了國會請愿運(yùn)動。
最早提出國會請愿問題的是憲政講習(xí)會的領(lǐng)袖楊度。他在1906年冬寫的《中國新報敘》里就提出了這個問題。1907年春，在給梁啟超的信里他更明確地提出，應(yīng)把國民的注意力完全集中到請開國會這一個目標(biāo)上來。當(dāng)時，梁啟超表示贊同他的意見^[4]。楊的這一主張還特別集中地表現(xiàn)在憲政講習(xí)會成立時所發(fā)布的《意見書》中。憲政講習(xí)會是國會請愿運(yùn)動的首倡者。
1907年秋，憲政講習(xí)會會長熊范輿和沈鈞儒、雷光宇、恒鈞(滿人)等人領(lǐng)銜，給清廷上了第一份要求速開國會的請愿書。其中已經(jīng)把立憲派關(guān)于開國會的理由、國會應(yīng)有的職能等基本主張都明確提出來了。
請愿書宣稱，專制制度的最大弊害是政府與人民隔絕，“政府孤立于上，人民漠視于下”^[5],因而不能有力地抵御侵略。立憲國因有國會把人民同政府聯(lián)系起來，上下同負(fù)責(zé)任，使國家獨(dú)立而強(qiáng)大。請愿書還認(rèn)為，在專制制度下，由于人民的要求總得不到反映，久而積成怨憤，有一部分人就會鋌而走險。革命都是由專制制度本身造成的，所以要防止革命“禍亂”,只有開設(shè)國會，真正實行立憲；靠鎮(zhèn)壓和殺戮是無濟(jì)于事的。請愿書指出，中國正處在“存亡危急之秋”,外部列強(qiáng)環(huán)逼，內(nèi)部革命蠭起，如不趕緊實行立憲，“恐三數(shù)年后，燎原莫救”。它要求一兩年內(nèi)就開設(shè)國會。
解救“內(nèi)憂外患”,這是立憲派要求速開國會的最根本的理由。以后歷次請愿書都是反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一點。
尤其值得注意的是，熊范輿等在請愿書中，用了最多的篇幅來說明他們關(guān)于國會職能的主張。歸結(jié)起來有如下幾點：一、國會是監(jiān)督政府行政的機(jī)關(guān)。專制制度下因沒有國會監(jiān)督政府，所以腐敗放任；有國會監(jiān)督，“一人失職，彈劾之書立上，一事失宜，質(zhì)問之聲即起”,可?！肮贌o尸位，責(zé)有專歸”,使政府對國會負(fù)責(zé)任。二、國會監(jiān)督全國的財政。捐稅經(jīng)國會認(rèn)可，便不致有橫征暴斂；財政由國會監(jiān)督，才不致有貪污中飽。三、國會是立法機(jī)關(guān)。經(jīng)國會制定民刑各法，使司法漸次獨(dú)立，并逐步收回治外法權(quán)。立憲派顯然是把國會制度理想化了。但卻充分地反映了他們參與政權(quán)的渴望，這是國會請愿運(yùn)動的基本精神所在。
這份請愿書在報紙上發(fā)表以后，發(fā)生了很大影響。不久就有一些海外華僑、留學(xué)生等相繼上書和致電朝廷，要求速開國會。
熊范輿及憲政講習(xí)會的一些活動分子，首先在湖南、上海等地展開活動^[6]。他們在湖南的活動，很快取得了進(jìn)展，這個省最早派出請愿代表入京上請愿書。由此帶動各省立憲派陸續(xù)發(fā)起請愿簽名運(yùn)動，于是逐漸形成為全國性的國會請愿運(yùn)動高潮。
1908年3月，河南省立憲派在省教育會召集許多府縣代表集會，討論請愿速開國會的問題。當(dāng)時路過河南的熊范輿，應(yīng)邀在會上發(fā)表演說。會后，便在省內(nèi)掀起請愿簽名運(yùn)動，并很快推出代表趕赴北京呈遞請愿書。繼河南之后，廣東、江蘇、安徽、直隸、奉天、吉林、山東、山西、浙江等省，也陸續(xù)有代表入京上請愿書，有的要求二三年內(nèi)召集國會，有的更提出一年以內(nèi)即開國會。在請愿書上簽名的，一般都有數(shù)千人，如河南有四千余人，安徽五千余人；有的更多，如江蘇為一萬三千人，而山西省據(jù)稱達(dá)兩萬余人，顯示運(yùn)動帶有相當(dāng)?shù)娜罕娦?。有些省未及選派代表入京，但也展開了請愿簽名運(yùn)動，如江西、福建、貴州等省。在請愿運(yùn)動高潮時，湖南省女界單獨(dú)上了一道請愿書，一時傳為美談。在上海，成立了國會期成會。這是由憲政講習(xí)會、政聞社和預(yù)備立憲公會聯(lián)合發(fā)起組織的，專門從事請愿聯(lián)絡(luò)活動。北京八旗士民也有一千五百人簽名上書請開國會。鄭孝胥、張謇等人，在請愿發(fā)動初期，一度表現(xiàn)遲疑。后來，在運(yùn)動進(jìn)入高潮時，也領(lǐng)銜發(fā)了請愿電。這一情況既反映了鄭、張等人的保守，同時也反映出請愿運(yùn)動所造成的聲勢，它終于推動這些謹(jǐn)慎、懦怯的上層分子也下決心投入運(yùn)動。當(dāng)時的報刊(革命派直接控制的報刊除外)輿論是一片請開國會的呼聲，連某些官員也為形勢所推動，表示贊助請愿運(yùn)動。從1907年冬到1908年夏，先后有黑龍江巡撫程德全、兩江總督端方、河南巡撫林紹年等上折奏清速開國會。駐外使臣孫寶琦、胡惟德、李家駒等也電奏請開國會。一時全國上下，以請開國會為時髦，給頑固守舊勢力造成很大的輿論壓力。憲政編查館館員們有一次討論國會期限問題，有一個福建人叫高種，他主張二十年后開國會。消息傳出，人人爭罵高種“愚頑”,福建同鄉(xiāng)會宣布不認(rèn)高種為福建人?？梢姰?dāng)時輿論的聲勢。
清廷對這場請愿運(yùn)動一開始就抱著懷疑態(tài)度。運(yùn)動發(fā)展的形勢超出他們的預(yù)料，感到難于應(yīng)付。各省代表的請愿書陸續(xù)交到都察院，都察院的官員曾多次聲言擬于某日某日代奏，結(jié)果卻總沒有代奏，可以反映出統(tǒng)治階層的彷徨無策。
當(dāng)時正在德國“考察憲政”的頑固派于式枚，給朝廷上一道奏折，攻擊請愿運(yùn)動是“胥動浮言，幾同亂黨”,要求朝廷“遇事彈壓”^[7]。其實朝廷也正打著同樣的主意，只是還沒有找到合適的借口。當(dāng)上海國會期成會成立時，清政府特電江督端方，要他查清該組織的內(nèi)幕，如稍有可資借口之處，就準(zhǔn)備予以取締，從而達(dá)到壓抑請愿運(yùn)動的目的。但端方是一向標(biāo)榜贊助立憲的，他與立憲派，特別是張謇等人關(guān)系很密切，自然不肯說壞話。稍后，便發(fā)生了政聞社員陳景仁電奏激怒朝廷的事件。清廷不但下令將陳景仁革職，而且下令查禁了政聞社。這次上諭中說：政聞社“內(nèi)多悖逆要犯，廣斂資財，糾結(jié)黨類，托名研究時務(wù)，陰圖煽亂，擾害治安。若不嚴(yán)行查禁，恐將敗壞大局。著民政部、各省督撫、步軍統(tǒng)領(lǐng)、順天府嚴(yán)密查訪，認(rèn)真禁止。遇有此項社伙，即行嚴(yán)拿懲辦，勿稍疏縱，致釀巨患?！?sup>[8]但奇怪的是，把政聞社的案情說得如此嚴(yán)重，而令下之后，卻并沒有抓任何一個政聞社員，足見處分政聞社的目的全在于鎮(zhèn)懾立憲派，遏止請愿運(yùn)動。當(dāng)時《字林西報》有一段議論說得很明白，它說：“滿洲政府之政策，實欲箝制國民之口舌，使之不言。而嚴(yán)辦政聞社員，不過借端而已?！?sup>[9]在查禁政聞社的第三天，又以刊登康有為為海外華僑寫的請愿書為罪名，將《江漢日報》(武漢)封禁。這一連串的打擊，出乎康、梁及所有立憲派的意料，政聞社遵命解散了，其他請愿代表也偃旗息鼓，各回本省去了。
西太后之流不愿居鎮(zhèn)壓請愿運(yùn)動的惡名。當(dāng)憲政編查館擬就了“憲法大綱”和“議院選舉法綱要”時，她立即召集王公大臣會議，定下九年后開設(shè)國會的期限。遂于8月27日——查禁政聞社后兩個星期，將“憲法大綱”和“九年籌備清單”同時公布，算是對請愿運(yùn)動的一種答復(fù)。
這個憲法大綱，根據(jù)赴日考察憲政大臣達(dá)壽的建議，照搬日本天皇欽定憲法的模式，逐條詳列君主大權(quán)。其中包括君主對行政、立法、司法有最后裁定的權(quán)力；對議院有決定開會、停會、展會以及宣告解散的權(quán)力；統(tǒng)帥陸海軍的權(quán)力；更動憲法的權(quán)力；宣戰(zhàn)、媾和與實行非常法的權(quán)力以及任免官吏的權(quán)力等等。同時明文規(guī)定，議院不得干預(yù)君主的這些權(quán)力。這是一部典型的君權(quán)憲法。清廷急于炮制和公布這樣一個憲法大綱，不啻是預(yù)先警告資產(chǎn)階級立憲派，不要存分享政權(quán)的打算！自然，軟弱的立憲派不敢直接攻擊欽定的憲法大綱。但他們也不肯放棄自己分享政權(quán)的要求。以后更大規(guī)模的請愿運(yùn)動可以證明這一點。只是因為九年籌備清單規(guī)定明年各省諮議局就要開會，他們隨即把注意力放到諮議局的籌備活動上去了，所以國會請愿運(yùn)動暫時沉寂下來。