敦巴頓橡樹園會(huì)議后，美、英、蘇三國(guó)首腦在1945年的雅爾塔會(huì)議上就安全理事會(huì)常任理事國(guó)否決權(quán)行使范圍和會(huì)員國(guó)資格問(wèn)題進(jìn)行了討論，并根據(jù)蘇聯(lián)的建議達(dá)成共識(shí)：有關(guān)需采取經(jīng)濟(jì)、政治或軍事制裁解決的爭(zhēng)端，安理會(huì)常任理事國(guó)即使是當(dāng)事國(guó)也有權(quán)投票，而可以通過(guò)和平方式解決的爭(zhēng)端，爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)不參加投票；由于蘇聯(lián)在戰(zhàn)爭(zhēng)中作出的犧牲和貢獻(xiàn)，它可以有兩個(gè)加盟共和國(guó)作為聯(lián)合國(guó)發(fā)起國(guó)。三國(guó)首腦還商定，于1945年4月25日在美國(guó)舊金山召開(kāi)聯(lián)合國(guó)制憲會(huì)議，會(huì)議請(qǐng)柬由美國(guó)、英國(guó)、蘇聯(lián)、中國(guó)及法國(guó)臨時(shí)政府發(fā)出^[1]。
2月13日，美國(guó)駐華使館將雅爾塔會(huì)議有關(guān)聯(lián)合國(guó)事宜的決定通知中國(guó)。國(guó)民政府外交部次長(zhǎng)吳國(guó)楨在向軍事委員會(huì)報(bào)告這一決定時(shí)認(rèn)為：“五常任理事之一遇有爭(zhēng)議，涉及其本身時(shí)仍有權(quán)否決施用任何制裁辦法”,故“可表示英美對(duì)于蘇聯(lián)讓步”;“再就整個(gè)三國(guó)會(huì)議公告而言，對(duì)于波蘭、南斯拉夫之處理以及在解放國(guó)家內(nèi)，規(guī)定三強(qiáng)有權(quán)干涉其內(nèi)政”,不過(guò)“就我國(guó)目前環(huán)境而言，我對(duì)三國(guó)會(huì)議所提之安全理事會(huì)投票辦法，亦只得同意”^[2]。顯示出有所不滿而又無(wú)奈的心情。
3月中旬，國(guó)民政府外交部擬定出席舊金山會(huì)議有關(guān)各項(xiàng)問(wèn)題方案共七件，分別為：甲、草擬國(guó)際法院規(guī)程應(yīng)注意之要點(diǎn)；乙、設(shè)立領(lǐng)土代管制度之原則；丙、對(duì)區(qū)域組織問(wèn)題之意見(jiàn)；丁、中國(guó)所提已經(jīng)英美接受之三項(xiàng)建議編入憲章問(wèn)題；戊、對(duì)于我國(guó)所提而未經(jīng)英美接受各項(xiàng)建議之態(tài)度；己、解散國(guó)際聯(lián)盟之步驟；庚、各國(guó)對(duì)敦巴頓建議案之意見(jiàn)與我國(guó)應(yīng)采之態(tài)度。該方案在甲件中指出，在國(guó)際法院法規(guī)問(wèn)題上，中國(guó)“對(duì)外可暫勿作硬性主張，并與英美協(xié)商，在可能范圍內(nèi)，與蘇聯(lián)采取一致態(tài)度，避免不必要之摩擦”。對(duì)于聯(lián)合國(guó)安理會(huì)投票權(quán)，針對(duì)一些國(guó)家關(guān)于當(dāng)事國(guó)不應(yīng)投票的主張，外交部認(rèn)為，中國(guó)已同意雅爾塔會(huì)議的相關(guān)決定，“未便再作主張，惟對(duì)于常任理事為爭(zhēng)議國(guó)時(shí)仍得投票一點(diǎn)，不必為之辯護(hù)”^[3]。
在中國(guó)出席舊金山會(huì)議代表團(tuán)的組成問(wèn)題上，國(guó)民政府高層，無(wú)論是蔣介石還是宋子文，最初都主張由三五人組成的小型代表團(tuán)，并由宋子文、顧維鈞、王寵惠組成^[4]。但2月下旬，中國(guó)共產(chǎn)黨向國(guó)民黨談判代表王世杰提出，中共應(yīng)派代表參加舊金山會(huì)議代表團(tuán)。3月7日，周恩來(lái)致函王世杰，具體提出周恩來(lái)、董必武、秦邦憲作為中共代表參加代表團(tuán)。對(duì)中共的提議，王世杰以“不便轉(zhuǎn)達(dá)”為由予以拒絕^[5]。這時(shí)，已被內(nèi)定為舊金山會(huì)議代表的中國(guó)駐英大使顧維鈞在與蔣介石會(huì)面時(shí)表示，中國(guó)代表團(tuán)的組成應(yīng)有廣泛的基礎(chǔ)，包含各種不同政治主張的代表，以便向世界昭示，代表團(tuán)是真正的全國(guó)性的代表團(tuán)，扭轉(zhuǎn)國(guó)際上有關(guān)中國(guó)政治不統(tǒng)一、四分五裂的看法，從而鞏固中國(guó)的大國(guó)地位。在顧維鈞的游說(shuō)下，蔣介石開(kāi)始“對(duì)包括有幾個(gè)無(wú)黨派代表人物感興趣”。3月19日，宋子文告訴顧維鈞，代表團(tuán)人選已定，由外交部長(zhǎng)宋子文、駐英大使顧維鈞、國(guó)防最高委員會(huì)秘書長(zhǎng)王寵惠、駐美大使魏道明、著名學(xué)者胡適、資深外交官施肇基、大公報(bào)總經(jīng)理胡霖、金陵女子學(xué)院校長(zhǎng)吳貽芳組成^[6]。胡、胡、吳為無(wú)黨派人士，代表團(tuán)內(nèi)仍無(wú)中共和其他黨派人士。
在向國(guó)民黨提出舊金山會(huì)議代表團(tuán)應(yīng)包括中共代表的同時(shí)，中共方面周恩來(lái)于2月中旬和3月上旬兩次致函美國(guó)駐華大使赫爾利提出同一問(wèn)題^[7]。此后，美國(guó)總統(tǒng)羅斯福關(guān)注并介入這一問(wèn)題。3月22日，重慶收到羅斯福落款為3月15日的一封致蔣介石的電報(bào)，稱：“余愿使閣下知悉，如閣下之代表團(tuán)容納共產(chǎn)黨或其他政治結(jié)合或政黨在內(nèi)，余預(yù)料不致有何不利情形，實(shí)則此種辦法有顯著之利益，若能容納此類代表，在會(huì)議中必能產(chǎn)生良好印象?！绷_斯福還有意指出，“美國(guó)兩大政黨之代表，在美國(guó)政府代表團(tuán)內(nèi)均有其地位”^[8]。蔣介石當(dāng)時(shí)正在昆明，宋子文向顧維鈞出示了這份電報(bào)。顧維鈞當(dāng)即認(rèn)為，這表明羅斯福對(duì)代表團(tuán)應(yīng)包括共產(chǎn)黨人這個(gè)問(wèn)題很重視，盡管他提得輕描淡寫，語(yǔ)氣謹(jǐn)慎，充滿外交辭令，但確實(shí)希望代表團(tuán)中有共產(chǎn)黨的代表。由于顧維鈞翌日將經(jīng)昆明赴美國(guó)，宋子文請(qǐng)其將這份電報(bào)面交蔣介石。
3月23日，蔣介石看到羅斯福的電報(bào)后，“起初似乎頗感興趣，繼而顯得心煩意亂”,強(qiáng)調(diào)中國(guó)的情況與其他國(guó)家不同，并問(wèn)顧維鈞羅斯福提出這一建議意圖何在？顧維鈞認(rèn)為，這與中國(guó)出任聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)的資格有關(guān)，在各大國(guó)中，中國(guó)最易受別國(guó)攻擊，而羅斯福既已支持中國(guó)為一個(gè)強(qiáng)國(guó)，可能對(duì)中國(guó)在大會(huì)上的地位有些擔(dān)心，因此希望看到中國(guó)代表團(tuán)顯得越強(qiáng)有力越好。蔣介石當(dāng)時(shí)仍堅(jiān)持決不讓共產(chǎn)黨人進(jìn)入代表團(tuán)^[9]。然而，對(duì)美國(guó)尤其是羅斯?？偨y(tǒng)本人的建議，蔣介石畢竟不能置之不理。而原先反對(duì)中共加入代表團(tuán)的宋子文和王世杰在羅斯福來(lái)電后也改變了態(tài)度，認(rèn)為如同意中共派代表，“羅總統(tǒng)當(dāng)必以鈞座(指蔣介石——引者注)為寬大，不能有何閑言”,今后中美交涉“亦可免去一種心理上障礙”。但王世杰又主張只允許中共派一名代表，讓秦邦憲去，“其搗亂之力當(dāng)亦有限度”^[10]。3月26日，蔣介石致電羅斯福，通知他中國(guó)已決定出席舊金山會(huì)議的十名代表，其中包括中共的董必武與青年黨的李璜和民主社會(huì)黨的張君勱。次日，國(guó)民政府正式發(fā)表代表團(tuán)名單，成員為：宋子文、顧維鈞、王寵惠、魏道明、李璜、張君勱、董必武、胡適、吳貽芳、胡霖^[11]。
中國(guó)代表團(tuán)由宋子文任團(tuán)長(zhǎng)，但由于會(huì)議期間宋子文專心于與美國(guó)洽商財(cái)政及其他事務(wù)，并不常在舊金山，有關(guān)會(huì)議事宜皆委托給顧維鈞全權(quán)處理。代表團(tuán)秘書長(zhǎng)由外交部次長(zhǎng)胡世澤擔(dān)任，代表團(tuán)內(nèi)設(shè)起草委員會(huì)和報(bào)告委員會(huì)，分別由吳經(jīng)熊和張忠紱任主任。代表團(tuán)成立時(shí)為52人，后陸續(xù)增至百余人^[12]。
舊金山會(huì)議的主旨是制定聯(lián)合國(guó)憲章。聯(lián)合國(guó)憲章的基本框架在敦巴頓橡樹園會(huì)議已經(jīng)確定，美英與蘇聯(lián)間的分歧之處經(jīng)雅爾塔會(huì)議也已達(dá)成共識(shí)。但雅爾塔會(huì)議后，美蘇間關(guān)系因波蘭問(wèn)題而日趨緊張。因此，舊金山會(huì)議與敦巴頓會(huì)議的一個(gè)顯著不同是，美蘇在大戰(zhàn)中形成的合作已開(kāi)始為沖突所替代，而中國(guó)代表團(tuán)也面臨著如何在美蘇間自處的問(wèn)題。美國(guó)為使舊金山會(huì)議順利進(jìn)行，提議美、英、蘇、中四強(qiáng)先行協(xié)商。4月3日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿斯退丁紐斯與三國(guó)駐美大使開(kāi)始討論會(huì)議程序問(wèn)題。美國(guó)提出，會(huì)議應(yīng)設(shè)主席一人，由美國(guó)擔(dān)任，另設(shè)副主席三人。但蘇聯(lián)主張?jiān)O(shè)主席四人，由四大國(guó)輪流主持會(huì)議。英國(guó)則在美蘇間調(diào)和，表示可以接受四個(gè)主席，而每次會(huì)議都由美國(guó)主席主持。但蘇聯(lián)堅(jiān)持四個(gè)主席輪流主持會(huì)議的主張。面對(duì)美蘇間的爭(zhēng)執(zhí)，中國(guó)代表團(tuán)內(nèi)顧維鈞、王寵惠和魏道明討論后認(rèn)為，應(yīng)該支持美國(guó)方案，同時(shí)“為避免有不贊成蘇方提議之嫌”,可提出“美方代表缺席時(shí)由其他三國(guó)輪流主席”,并以此意見(jiàn)請(qǐng)示重慶。4月9日，蔣介石指示：“關(guān)于聯(lián)合國(guó)主席事，我方可贊助英大使提議，由美代表?yè)?dān)任，但應(yīng)事前向蘇表示，依照國(guó)際慣例，國(guó)際會(huì)議主席多推地主國(guó)擔(dān)任，故我贊成美方擔(dān)任?！碑?dāng)日稍后，中國(guó)代表團(tuán)又接到蔣介石第二個(gè)電報(bào)指示，囑對(duì)蘇聯(lián)解釋可便中說(shuō)明，不必特意為之^[13]。根據(jù)蔣介石的指示，在美蘇沖突中，中國(guó)代表團(tuán)應(yīng)站在美國(guó)一邊，而不必太顧及蘇聯(lián)的反應(yīng)。但實(shí)際主持代表團(tuán)工作的顧維鈞認(rèn)為，一方面與美國(guó)合作并支持美國(guó)是代表團(tuán)的基本原則之一，另一方面由于中國(guó)在四強(qiáng)中的地位比較微妙，不應(yīng)不必要地冒犯和惹惱蘇聯(lián)^[14]。因此，中國(guó)代表團(tuán)在舊金山會(huì)議期間，對(duì)美蘇沖突雖偏向美國(guó)，但并不放棄在兩者間居中調(diào)停的立場(chǎng)。會(huì)議主席的爭(zhēng)執(zhí)一直延續(xù)到4月下旬會(huì)議正式開(kāi)幕后，才在全體會(huì)議中以表決方式，通過(guò)英國(guó)方案。但此后，蘇聯(lián)又堅(jiān)持為烏克蘭謀求一個(gè)委員會(huì)主席的職位，而美、英方面對(duì)此都持異議，雙方再次陷入僵局。最后在蘇聯(lián)代表團(tuán)暗示下，中國(guó)代表團(tuán)出面調(diào)停，才使這一難題得到解決^[15]。
舊金山會(huì)議于4月26日正式開(kāi)幕。根據(jù)四大國(guó)商定，所有提案在提交大會(huì)或各委員會(huì)前，必須先經(jīng)四大國(guó)審查批準(zhǔn)。中國(guó)代表團(tuán)對(duì)聯(lián)合國(guó)憲章草案，除對(duì)在敦巴頓橡樹園會(huì)議所提補(bǔ)充意見(jiàn)中三點(diǎn)已被納入表示滿意外，又在提交會(huì)議討論前提出三項(xiàng)新的修正案，即：甲、國(guó)際間如有危害和平事件發(fā)生，安全理事會(huì)應(yīng)有權(quán)采取臨時(shí)辦法；乙、國(guó)際法院之判決，法院本身不能行使，是以應(yīng)有一種機(jī)構(gòu)以執(zhí)行之；丙、當(dāng)非會(huì)員國(guó)為國(guó)際爭(zhēng)議之一造，或當(dāng)非會(huì)員國(guó)將爭(zhēng)議事件送交大會(huì)或安理會(huì)時(shí)，此等非會(huì)員國(guó)在國(guó)際組織中之地位及安全理事會(huì)對(duì)此等非會(huì)員國(guó)之權(quán)力，在憲章中應(yīng)有說(shuō)明^[16]。修正案吸取國(guó)際聯(lián)盟的教訓(xùn)，即當(dāng)侵略發(fā)生后，國(guó)聯(lián)不能迅速作出反應(yīng)，或無(wú)法采取有效行動(dòng)，針對(duì)聯(lián)合國(guó)憲章草案中的不足，提出了中國(guó)的看法。四大國(guó)外長(zhǎng)討論中國(guó)修正案時(shí)，美、蘇最初分別稱對(duì)第一、第三項(xiàng)須加以研究，但最終美、英、蘇三國(guó)對(duì)這兩項(xiàng)表示一致接受，而對(duì)第二項(xiàng)三國(guó)均持反對(duì)意見(jiàn)，中國(guó)于是撤回第二項(xiàng)^[17]。在四大國(guó)外長(zhǎng)討論安理會(huì)非常任理事國(guó)的選舉時(shí)，英國(guó)提出應(yīng)注意對(duì)和平貢獻(xiàn)之大小，意在增加中等國(guó)家特別是英聯(lián)邦國(guó)家入選的機(jī)會(huì)，中國(guó)代表團(tuán)當(dāng)即以口頭修正案的形式，建議非常任理事國(guó)的選舉應(yīng)按地域平等分配。此提議獲得通過(guò)后，被列入聯(lián)合國(guó)憲章，從而有利于小國(guó)、弱國(guó)入選安理會(huì)^[18]。
托管制度是舊金山會(huì)議中爭(zhēng)論最為激烈的問(wèn)題之一。托管制度是美國(guó)最初提出的概念，即在國(guó)際組織監(jiān)督下由受托國(guó)對(duì)殖民地進(jìn)行管理，意在取代殖民地制度。但這一主張?jiān)獾阶畲笾趁竦蹏?guó)英國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。丘吉爾曾言，他對(duì)美國(guó)關(guān)于托管制度報(bào)告的每一個(gè)字都不同意，只要他當(dāng)首相一天，就決不讓出英帝國(guó)遺產(chǎn)的任何部分^[19]。而美國(guó)對(duì)托管制度的看法在大戰(zhàn)后期也有變化。美國(guó)軍方認(rèn)為，太平洋地區(qū)有關(guān)美國(guó)國(guó)家安全，因此必須在美國(guó)掌握之下，主張將太平洋地區(qū)列為戰(zhàn)略地區(qū)，另類處理。雅爾塔會(huì)議期間，美、英、蘇三國(guó)就托管制度達(dá)成諒解，托管領(lǐng)土僅適用于：一、國(guó)聯(lián)的現(xiàn)有委任統(tǒng)治地；二、此次戰(zhàn)爭(zhēng)中割自敵國(guó)之領(lǐng)土；三、自愿要求置于托管制度下之領(lǐng)土^[20]。這一諒解意味著托管制度將不涉及英國(guó)的已有殖民地，是美國(guó)對(duì)英國(guó)的一大讓步。中國(guó)對(duì)托管制度有自己的主張。外交部為出席舊金山會(huì)議擬定的七個(gè)方案中第二個(gè)就是關(guān)于托管制度的。該方案主旨為，托管制度的目的是“改善被代管領(lǐng)土之人民之經(jīng)濟(jì)教育狀況，促進(jìn)社會(huì)福利”,尤其是要“扶助其完成自治或獨(dú)立”;被代管領(lǐng)土若“政治發(fā)展已屆成熟者”,應(yīng)“將其獨(dú)立之日期及早公布”,“其政治發(fā)展尚未成熟者，應(yīng)逐漸予土人以參加當(dāng)?shù)刈h會(huì)之權(quán)，使其能早日獲得自治及獨(dú)立”^[21]。與三大國(guó)在雅爾塔會(huì)議達(dá)成的諒解相比，中國(guó)的主張最明顯的特點(diǎn)是以殖民地獨(dú)立為托管制度的最終目標(biāo)。
舊金山會(huì)議期間，美國(guó)提出的結(jié)合托管制度建立戰(zhàn)略地區(qū)的提案遭到一些與會(huì)國(guó)家特別是小國(guó)的反對(duì)。中國(guó)代表團(tuán)認(rèn)為，建立戰(zhàn)略地區(qū)的設(shè)想與以往國(guó)聯(lián)的委任統(tǒng)治制度一樣，而有違于托管制度的基本目標(biāo)。雖然中國(guó)代表團(tuán)不便反對(duì)美國(guó)的提案，但對(duì)托管制度堅(jiān)持在自治之外，須加上獨(dú)立字樣。5月17日，會(huì)議小組委員會(huì)討論托管制度時(shí)，美、英及法國(guó)、澳大利亞等國(guó)代表均反對(duì)中國(guó)的提案。中國(guó)代表顧維鈞四次起立發(fā)言，“態(tài)度異常堅(jiān)決”,“會(huì)場(chǎng)空氣異常緊張，形成中國(guó)與英美尖銳之對(duì)立”^[22]。由于小組委員會(huì)無(wú)法達(dá)成妥協(xié)，只能進(jìn)行會(huì)外協(xié)商。美國(guó)代表為此專門拜訪顧維鈞，表示只要中國(guó)與美、英等國(guó)意見(jiàn)一致，可以在托管理事會(huì)中給中國(guó)一個(gè)永久性席位。顧維鈞答道，中國(guó)在此問(wèn)題上并無(wú)特殊利益，也無(wú)意為自己謀求特殊好處，只希望將民族獨(dú)立包括在聯(lián)合國(guó)的基本目標(biāo)之中^[23]。由于中國(guó)的堅(jiān)持，獨(dú)立兩字最終被列入聯(lián)合國(guó)憲章第十二章國(guó)際托管制度闡述托管制度目的的條文中。
舊金山會(huì)議歷時(shí)兩月，6月25日，全體大會(huì)通過(guò)聯(lián)合國(guó)憲章。次日，大會(huì)舉行憲章簽字儀式。中國(guó)代表團(tuán)在五個(gè)發(fā)起國(guó)中按字母列于首位，因此會(huì)議后期代替宋子文出任首席代表的顧維鈞在聯(lián)合國(guó)憲章上第一個(gè)簽署下自己的名字，隨后中國(guó)其他代表一一簽字。簽字結(jié)束后，發(fā)起國(guó)代表相繼致詞，顧維鈞代表中國(guó)發(fā)言：
今天是我們?nèi)w聯(lián)合國(guó)極重要的一天。吾現(xiàn)在代表中華民國(guó)簽字于新安全組織之大憲章時(shí)，心里發(fā)生了無(wú)窮的感想。我們一生已兩次遭遇了世界上侵略勢(shì)力所造成的大流血大破壞。此次戰(zhàn)爭(zhēng)中國(guó)是第一個(gè)被侵略的國(guó)家。今日聯(lián)合國(guó)能在隆情厚誼的美國(guó)金山制定奠立世界和平基礎(chǔ)之大憲章，實(shí)覺(jué)無(wú)限愉快。現(xiàn)在歐洲勝利既已完成，對(duì)日最后勝利不久亦可取得，余個(gè)人深信并深望這世界安全組織，一本各國(guó)始終不斷的合作精神，能使我們的子孫不致重遭戰(zhàn)爭(zhēng)的苦痛，而得享受和平與幸福。^[24]
舊金山會(huì)議的成功與聯(lián)合國(guó)的成立是世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利成果。中國(guó)作為最早投入反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)的國(guó)家，因?yàn)樵趹?zhàn)爭(zhēng)中不可替代的貢獻(xiàn)而成為聯(lián)合國(guó)的創(chuàng)始會(huì)員國(guó)和安理會(huì)常任理事國(guó)。但是，由于中國(guó)與美、英、蘇等大國(guó)間實(shí)力上的差異及實(shí)際上仍存在的不平等關(guān)系，以及國(guó)內(nèi)動(dòng)蕩復(fù)雜的政局，中國(guó)的這一地位在聯(lián)合國(guó)籌備過(guò)程中是不確定的。而中國(guó)代表團(tuán)在敦巴頓橡樹園會(huì)議和舊金山會(huì)議上的成功應(yīng)對(duì)，維護(hù)和確定了中國(guó)作為四強(qiáng)之一的地位，這在近代中國(guó)對(duì)外關(guān)系史上具有重要的意義。此外，在聯(lián)合國(guó)成立過(guò)程中，中國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)憲章的誕生和指導(dǎo)戰(zhàn)后國(guó)際關(guān)系的原則，如憲章中維持和平與安全必須根據(jù)正義與國(guó)際公法之原則的條文、托管制度的制定、安理會(huì)非常任理事國(guó)選舉按地域平等分配的原則等，都作出了重要的貢獻(xiàn)。